隨著中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進入加速期，迫切的空間治理需求也隨之誕生。行政區(qū)劃作為政府配置空間資源的有力工具，是國家進行空間治理的基本手段。厘清行政區(qū)劃調(diào)整可能帶來的影響以及作用機制，對于把握行政區(qū)劃調(diào)整規(guī)律，科學制定空間政策，實現(xiàn)國家空間健康發(fā)展，有著重要的實踐指導價值。

行政區(qū)劃調(diào)整的類型

為了適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，近年來我國地方行政區(qū)劃的調(diào)整變得愈來愈頻繁。我國的行政區(qū)劃調(diào)整可以分為省級、地市級、區(qū)縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下級。其中省級的行政區(qū)劃調(diào)整只出現(xiàn)過兩個案例，海南省分離建省，重慶分離設直轄市，地市級和區(qū)縣級的行政區(qū)劃調(diào)整是促進城鎮(zhèn)化水平提高的主力軍。

1997年撤縣設市的審批被凍結(jié)以后，目前我國區(qū)縣級行政區(qū)劃調(diào)整的類型主要有“撤縣(市)設區(qū)”、“區(qū)縣合并”和“區(qū)界重組”這三種。撤縣(市)設區(qū)指撤銷原來隸屬于地級市或直轄市的縣(縣級市)，在原縣(市)行政區(qū)域設立該地級市或直轄市的市轄區(qū)。區(qū)縣合并即將被撤銷的縣(市)與中心城市原有的某個市轄區(qū)合并的行為。區(qū)界重組是指以市轄區(qū)為主體的行政區(qū)劃重新調(diào)整。從城市空間治理方式的變革上來講，“撤縣(市)設區(qū)”與“區(qū)縣合并”屬于一類，可以統(tǒng)稱“撤縣(市)設區(qū)”。2007年以來，我國撤縣(市)設區(qū)和區(qū)縣合并的案例明顯減少，平均每年不到3例。而區(qū)界重組的案例則呈現(xiàn)出多樣化、高頻率的發(fā)生狀態(tài)，不論是大范圍、整建制的區(qū)界重組，還是局部范圍的微調(diào)都時有發(fā)生。而對于兩種行政區(qū)劃調(diào)整的政策評估方面，對于“撤縣(市)設區(qū)”的政策效應評估做的比較多，而“區(qū)界重組”的政策效應評估則幾乎沒有。

“撤縣(市)設區(qū)”與“區(qū)界重組”的政策實踐

中國的行政區(qū)劃調(diào)整與城鎮(zhèn)化發(fā)展階段密切相關。當城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生不同的需求時，所采取的行政區(qū)劃調(diào)整的主要方式也不相同。目前，我國正在推行節(jié)約用地、節(jié)約資源、環(huán)境生態(tài)友好的城鎮(zhèn)化發(fā)展方針政策，城市大規(guī)模擴張的發(fā)展方式也在一定程度上被優(yōu)化城市功能布局、提升城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等集約型發(fā)展方式所取代。

目前我國的行政區(qū)域調(diào)整基本分兩個階段。第一個階段（1997年-2007年）基本以為空間擴張服務的撤縣(市)設區(qū)為主。就“撤縣(市)設區(qū)”的實踐來看，為保證撤并工作的順利開展，被撤縣(市)往往得以保留原縣級政區(qū)的大部分權(quán)限，如規(guī)劃權(quán)、項目審批權(quán)、財政權(quán)、人事權(quán)等。這就導致市-區(qū)間管理體制不順，并未完全實現(xiàn)撤縣(市)設區(qū)的預期目標和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的初衷。

第二個階段（2008年-2014年）則以多種區(qū)劃調(diào)整方式并存，撤縣(市)設區(qū)和服務于戰(zhàn)略需求的主動性“區(qū)界重組”構(gòu)成主要內(nèi)容。由于“區(qū)”與“區(qū)”、“區(qū)”與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”之間的管理體制整合比“區(qū)”與“縣”之間相對容易一些，因此“區(qū)界重組”達成預期目標的效果一般要優(yōu)于撤縣(市)設區(qū)。越來越多的城市也意識到，與其“囫圇吞棗”式地追求行政區(qū)范圍的迅速擴大進而導致“消化不良”，倒不如“化整為零”、穩(wěn)扎穩(wěn)打，通過促進具有實質(zhì)性內(nèi)容的城市重要功能區(qū)的建設來逐步整合中心城市和周邊郊區(qū)縣的發(fā)展。

另外需要指出的是，首先，第二階段可能尚未結(jié)束。2014年的劇烈調(diào)整只是壓抑需求的一次集中釋放，隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進可能還會有更大強度、更多類型的調(diào)整出現(xiàn)。其次，隨著城市發(fā)展的內(nèi)、外環(huán)境調(diào)整以及發(fā)展要求的變化，以及在前一階段撤縣(市)設區(qū)(含區(qū)縣合并)飽受詬病的情況下，區(qū)界重組的方式正在被許多中心城市政府廣泛采用，成為當前我國區(qū)縣級行政區(qū)劃調(diào)整的新趨勢。

“區(qū)界重組”的政策效應評估與機制討論

本研究主要利用“區(qū)界重組”政策實驗，采用雙重差分（Difference-in-Difference）的實證思想檢驗重組政策對于人口集聚和經(jīng)濟績效的影響，進而回答政府主導的城市空間調(diào)整能否促進人口城鎮(zhèn)化和績效提升。研究主要基于2000年和2010年人口普查和地級市數(shù)據(jù)，選取2000-2005年階段估計政策效應。如此選擇主要考慮如下因素：一是此區(qū)間段“區(qū)界重組”的一個高峰區(qū)段，容易評估政策效應。二是由于人口普查數(shù)據(jù)受到只有2000年和2010年的限制，而政策效應的顯現(xiàn)又有一定時間的遲滯效應，因此2000-2005年發(fā)生的政策，用2010年的數(shù)據(jù)評估恰好實現(xiàn)。三是這個區(qū)間也是“撤縣(市)設區(qū)”的高峰區(qū)段，容易將二者效應進行對比研究。

圖1 1997-2014年中國城市行政區(qū)劃變更情況

考察“區(qū)界重組”對人口集聚和經(jīng)濟績效的影響，最直觀的方法就是對比調(diào)整前后的人口數(shù)量和經(jīng)濟績效。但是，人口集聚和經(jīng)濟績效提高的影響因素有很多，且各地區(qū)之間的要素稟賦大不相同，很可能政策實施前后的經(jīng)濟變化不是“區(qū)界重組”的結(jié)果，而是其他因素變動的結(jié)果，所以若直接進行對比可能會產(chǎn)生偏差。因此評估效應需要運用“雙重差分法”來解決這一問題。具體來說，將“區(qū)界重組”的樣本城市為處理組，沒有“區(qū)界重組”的樣本城市為對照組，通過控制其他因素，比較“區(qū)界重組”發(fā)生后的處理組和對照組的差異，從而檢驗“區(qū)界重組”對人口集聚和經(jīng)濟績效的影響。

需要注意的是，采用雙重差分法的一個重要前提假設是，“區(qū)界重組”政策的發(fā)生在各城市中是隨機的，即政策實施概率與城市特征無關。如果無法滿足這一假設，會造成選擇偏誤問題，導致估計結(jié)果有偏。從圖2行政區(qū)劃調(diào)整的全國分布圖來看，“撤縣(市)設區(qū)”和“區(qū)界重組”大都集中在東部經(jīng)濟條件較好的江蘇省、浙江省、廣東省、北京市、上海市等地區(qū)，因此可能政策實施并非隨機。研究采用模型估計了重組發(fā)生的概率影響因素，發(fā)現(xiàn)人均GDP和外商直接投資是影響重組概率的主要因素，人均GDP越高、外商直接投資越高的地區(qū)區(qū)界重組的概率越高，這與圖2中區(qū)界重組的城市主要集中在東部沿海地區(qū)現(xiàn)象相符合，因為東部沿海的人均GDP和外商直接投資會比較高。因此我們判定政策實施概率與城市特征有關，并非隨機發(fā)生，需要結(jié)合城市特征使用傾向得分匹配法與雙重差分法相匹配來捕捉區(qū)界重組政策對人口集聚和經(jīng)濟集聚的凈效應。

圖2 1997-2007年中國“撤縣（市）設區(qū)”與“區(qū)界重組”空間分布示意

研究結(jié)果顯示，區(qū)界重組對人口數(shù)量、GDP總量和人均GDP都有顯著的提升作用。換而言之，區(qū)界重組的行政區(qū)劃政策確實促進了城市的人口集聚和改善了城市的經(jīng)濟績效?！皡^(qū)界重組”的政策如何實現(xiàn)人口集聚與經(jīng)濟績效提升？可能的作用機制是，一方面，“區(qū)界重組”后市級政府可以優(yōu)化城市功能布局，在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌資源配置，制定更為統(tǒng)一的城市規(guī)劃，包括產(chǎn)業(yè)布局政策、交通與通訊網(wǎng)絡等基礎設施建設，并減少行政區(qū)間的政府摩擦，提高行政管理效能。也可以提升區(qū)域整體公共服務水平，促進民生改善。以上因素均有利于優(yōu)化資源的空間配置和提升經(jīng)濟效率，并帶動就業(yè)和人口的增長。另一方面，由于行政區(qū)界線消失了，障礙減少了，“區(qū)界重組”提高了通過分享、匹配和學習等三個機制產(chǎn)生集聚經(jīng)濟效應，從而提高了企業(yè)生產(chǎn)率。城市生產(chǎn)率的提升將推動已有企業(yè)的擴張和新企業(yè)的進入，并促進當?shù)鼐蜆I(yè)量的上升，最終形成人口集聚和經(jīng)濟績效提升。

政策啟示

政府主導的行政區(qū)劃調(diào)整是空間配置資源的重要手段，其中，區(qū)界重組是直接的實現(xiàn)工具之一。近年來，區(qū)界重組政策又掀起熱潮，這一事實支持了重組政策對城鎮(zhèn)化的積極作用。本文通過行政區(qū)劃的政策效應評估也發(fā)現(xiàn)，行政區(qū)劃調(diào)整對調(diào)整地區(qū)的經(jīng)濟增長確實有一定的促進作用。換而言之，在不擴大城市行政區(qū)劃面積的情況下，進行市區(qū)內(nèi)部的區(qū)界重組調(diào)整，是實現(xiàn)人口集聚和經(jīng)濟績效的重要途徑。

當然，我們也要看到，重組概率較高的城市都分布在經(jīng)濟基礎較好的區(qū)域。某些地區(qū)由于發(fā)展?jié)摿Σ蛔悖瑹o法充分發(fā)揮集聚效應以吸引人口流入，可能進行區(qū)界重組之后也不會產(chǎn)生人口集聚和經(jīng)濟績效提升，因此這一舉措還應因地制宜，慎重使用。

（本文是國家社科基金重大項目(17ZDA068)資助成果，全文曾發(fā)表于《經(jīng)濟體制改革》）