作者：潘波

本文刪減版載《法治時代》2023年第6期

一、城市的含義

“城”字用法早已有之，古代王朝國都、諸侯封地、卿大夫采邑等都有四周用作防守的墻垣，內(nèi)稱城、外稱郭，如《管子·度地》曰：“內(nèi)為之城，城外為郭”。在此基礎(chǔ)上，城還引申為城墻、城墻以內(nèi)的地方，如長城、城池，以及唐張繼《秋思》曰：“洛陽城里見秋風(fēng)，欲作家書意萬重”。

“市”本義是臨時或定期集中進(jìn)行交易的場所即市場，如《周禮·地官》曰：“大市，日昃而市，百姓為主；朝市，朝時而市，商賈為主；夕市，夕時而市，販夫販婦為主”；《說文解字》曰：“市，買賣所之也”。后引申為人口密集、工商業(yè)及文化發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)，如唐溫飛卿《途中偶作》：“雞犬夕陽喧縣市，鳧鹥秋水曝城壕”。辛亥革命后，“市”開始成為地方治理和行政區(qū)劃中的重要制度，新中國成立后沿用了市制。如根據(jù)《憲法》第三十條，我國的市有直轄市、市，直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。在實(shí)踐中，市的類型有直轄市、設(shè)區(qū)的市、縣級市。這主要強(qiáng)調(diào)了“市”作為行政區(qū)劃上的意義。而隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展衍生出來的“副省級城市”、“計(jì)劃單列市”，則更強(qiáng)調(diào)其在政治、經(jīng)濟(jì)方面的地位。

古代漢語里的“城市”與現(xiàn)代用法有一定相似之處，都指人口集中、相對繁華的區(qū)域。如《韓非子·愛呂》曰：“是故大臣之祿雖大，不得藉威城市”；北宋蘇軾《許州西湖》詩曰:“但恐城市歡，不知田野傖?！痹诂F(xiàn)代社會，“城市”是兼有經(jīng)濟(jì)、地理、行政區(qū)劃等多方面意義的概念，一般是指工商業(yè)、交通運(yùn)輸較為發(fā)達(dá)，非農(nóng)業(yè)人口相對集中的地方，通常是周邊地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，擁有一定的住房、交通、衛(wèi)生、市政設(shè)施、商品生產(chǎn)流通系統(tǒng)。城市是黨政機(jī)關(guān)日常工作中的關(guān)鍵詞，也是不少法律法規(guī)和政策文件的調(diào)整對象，在不同形勢和條件下，其范圍還有所區(qū)別。

二、城市的范圍

考察城市的范圍，不可避免地涉及“城市”與“市”的關(guān)系。兩者在概念、范圍、內(nèi)涵等方面都存在一定交集，但不能簡單劃等號。如《憲法》第十條第一款和第二款分別規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”；“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”以北京市為例，按照《憲法》的上述規(guī)定，整個北京市的土地，包括城市的土地、農(nóng)村的土地和城市郊區(qū)的土地。實(shí)踐中，“城市”的范圍主要是指城市建成區(qū)，也就是行政區(qū)內(nèi)已成片開發(fā)建設(shè)、非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)用途、具有基本市政公用設(shè)施的區(qū)域；該區(qū)域可能在直轄市、設(shè)區(qū)的市、縣級市里，也有可能在縣和鎮(zhèn)里。如《重慶市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》第四條規(guī)定：“本市實(shí)行養(yǎng)犬分區(qū)管理。區(qū)縣（自治縣）城市建成區(qū)為重點(diǎn)管理區(qū)，區(qū)縣（自治縣）城市建成區(qū)以外區(qū)域?yàn)橐话愎芾韰^(qū)。城市建成區(qū)的具體范圍，由區(qū)縣（自治縣）人民政府確定并向社會公布。”我國現(xiàn)行法律法規(guī)和政策文件，大多是將作為經(jīng)濟(jì)、地理概念的“城市”，與作為行政區(qū)劃概念的“市”混搭在一起使用，主要有3種用法。

（一）將“城市”等同于作為行政區(qū)劃的“市”。如《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第二十八條規(guī)定：“在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)，拆除歷史建筑以外的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)”。在該條款中，城市與縣是并列關(guān)系，這里的“城市”包括直轄市、設(shè)區(qū)的市、縣級市等各類“市”。從立法科學(xué)規(guī)范的角度來看，此處“城市”改為“市”似更為準(zhǔn)確。

（二）“城市”僅是指“市”的城市建成區(qū)。如《城市民族工作條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱的城市，是指國家按照行政建制設(shè)立的直轄市、市?！睆淖置嫔峡?，該條例將“城市”等同于作為行政區(qū)劃意義上的直轄市、市，但結(jié)合其“加強(qiáng)城市民族工作”的立法目的以及實(shí)際情況，這里的“城市”主要是指直轄市、市內(nèi)的城市建成區(qū)，也就是其轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村之外的區(qū)域。從實(shí)踐來看，該條款中“城市”的范圍實(shí)際上已經(jīng)包含市縣鎮(zhèn)的城市建成區(qū)。再如，《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》第二條規(guī)定：“在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個人，為城鎮(zhèn)土地使用稅的納稅人，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定繳納土地使用稅”；該條例第四條還針對大城市、中等城市、小城市、縣城等不同區(qū)域單位，設(shè)定了土地使用稅年稅額。據(jù)此，該條例中“城市”的范圍也僅是指各類“市”的城市建成區(qū)，市轄區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)則不按此條例規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)收稅。

（三）“城市”包括市縣鎮(zhèn)內(nèi)的城市建成區(qū)。這是目前多數(shù)法律法規(guī)和政策文件中城市的范圍。主要原因是隨著城市化進(jìn)程加快，越來越多的縣、鎮(zhèn)具備了原來主要由城市所承擔(dān)的功能，法律法規(guī)調(diào)整的、以城市及相關(guān)元素為對象的內(nèi)容也適用于鎮(zhèn)，包括土地開發(fā)、市政建設(shè)、社會保障等方面。如2002年原建設(shè)部發(fā)布的規(guī)章《城市綠化管理辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱城市，是指國家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)?！庇捎阪?zhèn)一般都在市或縣轄區(qū)域內(nèi)，所以這里的“城市”可以理解為市縣鎮(zhèn)的城市建成區(qū)。再以社會保障領(lǐng)域?yàn)槔鶕?jù)《城市居民最低生活保障條例》第四條關(guān)于“縣級人民政府民政部門以及街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)城市居民最低生活保障的具體管理審批工作”的規(guī)定，以及2007年原建設(shè)部等9部門聯(lián)合印發(fā)的規(guī)章《廉租住房保障辦法》第二條“本辦法所稱城市低收入住房困難家庭，是指城市和縣人民政府所在地的鎮(zhèn)范圍內(nèi)，家庭收入、住房狀況等符合市、縣人民政府規(guī)定條件的家庭”的規(guī)定，我們可以看出，上述法規(guī)、規(guī)章里“城市”的范圍包括市縣鎮(zhèn)的城市建成區(qū)。

三、與城市有關(guān)的概念

（一）城鎮(zhèn)。在法律法規(guī)和政策文件中，“城鎮(zhèn)”的用法更為普遍，一個重要原因是其范圍更加明確，即包括市縣鎮(zhèn)的城市建成區(qū)。我國在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)工作中，使用的是“城鎮(zhèn)化率”概念。根據(jù)國家發(fā)展改革委的數(shù)據(jù)，2021年中國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)64.72%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到46.7%。黨的二十大報(bào)告也使用了“城鎮(zhèn)化”的表述，并強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”。再如，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第二條明確，該條例中的“城鎮(zhèn)國有土地”是指市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)屬于全民所有的土地。筆者認(rèn)為，只要是調(diào)整內(nèi)容涉及縣和鎮(zhèn)城市建成區(qū)的法律法規(guī)、政策文件，應(yīng)當(dāng)盡量使用“城鎮(zhèn)”而非“城市”的表述。在這方面，有些制度規(guī)定的表述就較為科學(xué)和規(guī)范。如《憲法》第八條規(guī)定：“城鎮(zhèn)中的手工業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)的各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，都是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”；《陸地國界法》第四十三條：“國家支持沿邊城鎮(zhèn)建設(shè)，健全沿邊城鎮(zhèn)體系，完善邊境城鎮(zhèn)功能，強(qiáng)化支撐能力建設(shè)”。上述條款用了“城鎮(zhèn)”而非“城市”的表述，這是準(zhǔn)確且符合實(shí)際情況的，也充分體現(xiàn)了鎮(zhèn)在基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、強(qiáng)邊固防等工作中的重要地位和作用。

（二）鄉(xiāng)村。與城市相比，鄉(xiāng)村的范圍相對明確，兩者之間基本不存在交集。以《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為例，該法第二條規(guī)定：“本法所稱鄉(xiāng)村，是指城市建成區(qū)以外具有自然、社會、經(jīng)濟(jì)特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊等”。相似的例子，還有《道路運(yùn)輸條例》第五條規(guī)定：“國家鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村道路運(yùn)輸，并采取必要的措施提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的通班車率，滿足廣大農(nóng)民的生活和生產(chǎn)需要”。結(jié)合《城市道路管理?xiàng)l例》第六條關(guān)于“縣級以上城市人民政府市政工程行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的城市道路管理工作”的規(guī)定以及交通運(yùn)輸工作的實(shí)際情況，鄉(xiāng)村道路一般不包括市縣鎮(zhèn)內(nèi)城市建成區(qū)的道路，而后者一般歸類于“城市道路”。

（三）街道辦事處。近年來，街道辦事處在城市基層治理中的地位日益突出，新修訂的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《行政處罰法》都增加了跟街道辦事處有關(guān)的條款。目前，法律法規(guī)對街道辦事處的規(guī)定不盡一致，主要有兩種模式。一是明確街道辦事處在“城市”里。其淵源是《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第八十五條，即“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)”。根據(jù)該條款，街道辦事處是市轄區(qū)政府或縣級市政府的派出機(jī)關(guān)。據(jù)此，多部法律出現(xiàn)了“城市街道辦事處”的概念。如《消防法》第三十二條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)、支持和幫助村民委員會、居民委員會開展群眾性的消防工作”。二是只規(guī)定街道辦事處，而沒有“城市”二字。隨著縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入快車道，不少縣政府設(shè)立了一個或若干個街道辦事處作為其派出機(jī)關(guān)。因此，近年來新制定或修訂的部分法律法規(guī)使用了“街道辦事處”而非“城市街道辦事處”的表述。如2021年修訂的《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估”。值得注意的是，2022年修訂的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條第三、四款分別規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會常務(wù)委員會可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)”：“縣、自治縣的人民代表大會常務(wù)委員會可以比照前款規(guī)定，在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)?！?/span>這雖然沒有直接涉及作為基層政府派出機(jī)關(guān)的街道辦事處，但實(shí)際上也是對縣里設(shè)立街道并成立相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)予以認(rèn)可。從這個角度理解，如將目前《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第八十五條的相關(guān)表述修改為“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、縣人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)”，似更符合實(shí)際情況。