作者：經(jīng)濟(jì)學(xué)專家 陳永昌

　　黨的十八屆三中全會(huì)后，全國(guó)改革整體推進(jìn)，效果顯著。隨著財(cái)稅體制改革框架的逐步清晰，以預(yù)算改革、稅制改革以及財(cái)政改革為重點(diǎn)的財(cái)政體制改革深入推進(jìn)，意味著改革將駛向深水區(qū)。

　　一、目前財(cái)政體制遇到的困境

　　一是土地財(cái)政的依賴癥。業(yè)內(nèi)專家表示，2003-2012年十年間，土地出讓金貢獻(xiàn)相當(dāng)于地方財(cái)政52%的收入，2010年最高達(dá)到72%。2012年的稅收收入中，與房地產(chǎn)有關(guān)的11個(gè)稅種，即土地、房地產(chǎn)開發(fā)和交易相關(guān)稅收，貢獻(xiàn)了地方財(cái)政收入的31%，合計(jì)1.9萬億元。然而在土地稀缺的中國(guó)，通過粗放的土地?cái)U(kuò)張，以及相應(yīng)生成的龐大債務(wù)，地方政府得以維持高速增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，但同時(shí)患上了嚴(yán)重的土地財(cái)政依賴癥。

　　二是財(cái)稅體制改革的滯后對(duì)資本配置效率的作用也不容小覷。在財(cái)政分權(quán)過程中，中央和地方政府之間的財(cái)權(quán)博弈直接影響到兩者間的金融資源博弈。由于財(cái)政資源受限，各地方政府紛紛將注意力轉(zhuǎn)向?qū)鹑谫Y源的控制，尤其是對(duì)地方銀行體系信貸資源的控制上來，這必然會(huì)造成金融部門不良貸款率的攀升和資金配置效率的下降。

　　三是國(guó)際金融危機(jī)以來，以地方政府為主導(dǎo)的投資擴(kuò)張，使得對(duì)資金有饑渴癥的地方政府通過表外貸款、銀行間債務(wù)融資等形式與其對(duì)接，大量資金流向了地方融資平臺(tái)、房地產(chǎn)貸款，這導(dǎo)致了包括政府、企業(yè)以及金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的所有部門負(fù)債率大幅上升，資產(chǎn)負(fù)債表出現(xiàn)了明顯惡化。截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增長(zhǎng)12.94%，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷上升。大量增量資金投向投資驅(qū)動(dòng)型領(lǐng)域造成了普遍性的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩，也導(dǎo)致投資效率和資源配置效率的大幅降低，以及財(cái)政資源的錯(cuò)配。因此，新一輪財(cái)稅改革重點(diǎn)在于完善財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，加快稅制改革、預(yù)算改革和財(cái)政體制改革。

　　二、新一輪財(cái)稅改革的四大突破點(diǎn)

　　第一，期待著以“全口徑預(yù)算”為突破口的預(yù)算管理制度現(xiàn)代化。所謂“全口徑預(yù)算”，不僅將政府預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的全部收支都納入預(yù)算管理中，而且包括政府性債務(wù)和或有負(fù)債的監(jiān)管，是真正意義上的完整的政府預(yù)算。必須實(shí)現(xiàn)財(cái)源結(jié)構(gòu)的合理化和實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配的結(jié)構(gòu)合理化，保證財(cái)政收支平衡。要在政府一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算及社會(huì)保障預(yù)算之間形成統(tǒng)一和均衡，建立規(guī)范透明的資金往來渠道，同時(shí)盡可能把專項(xiàng)資金變?yōu)轭A(yù)算內(nèi)資金，納入公眾的監(jiān)督范疇。

　　第二，期待著稅收制度現(xiàn)代化。營(yíng)改增后地方稅收吃緊，迫切需要培育新主體稅種，形成相對(duì)獨(dú)立的稅收體系。在我國(guó)現(xiàn)行的28個(gè)稅種中，雖然劃歸地方的稅種有18個(gè)，但這些稅種大都是稅源零星、征管難度高的小稅種。雖然營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入較穩(wěn)定，但企業(yè)、個(gè)人所得稅已劃分為共享稅，不能成為地方主體稅種。新一輪財(cái)稅體制的制度設(shè)計(jì)時(shí)要培育較穩(wěn)定的地方政府主體稅種，通過完善地方稅體系、提高直接稅比重、推進(jìn)增值稅改革、發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能、逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制、加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革、加快資源稅改革、推進(jìn)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅等，建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度體系。

　　第三，期待“后土地財(cái)政”時(shí)代，以政府融資體制改革為切入口，逐漸改變以地方政府融資平臺(tái)為主體，以土地儲(chǔ)備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，開辟地方政府新財(cái)源以取代“土地財(cái)政”。未來可以逐步剝離地方政府的土地經(jīng)營(yíng)管理職能，構(gòu)建土地受讓金管理和儲(chǔ)備制度，探索由國(guó)有土地資產(chǎn)管理公司代表政府經(jīng)營(yíng)，政府退出土地經(jīng)營(yíng)而做好土地微觀規(guī)劃管制與土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，進(jìn)而建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

　　第四，期待加快政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位改革，推進(jìn)養(yǎng)老金與社會(huì)并軌，逐步減少財(cái)政包養(yǎng)人口，減少吃飯財(cái)政的壓力，騰出更多的財(cái)政資金用于社會(huì)公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大民生投入，解決分配不公和收入兩極分化問題，用現(xiàn)代財(cái)政運(yùn)營(yíng)機(jī)制保社會(huì)穩(wěn)定與和諧。