從整體配套的角度考慮財稅體制改革的方向，應(yīng)是使財稅體制的目標模式適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的總體規(guī)定性，依據(jù)不斷變化的國際和國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境，強化財政在經(jīng)濟發(fā)展中的資源配置、收入分配、宏觀調(diào)控三大職能，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

　　一、適應(yīng)客觀經(jīng)濟環(huán)境的變化，推動新一輪的稅制改革

　　1．加大稅制對自主創(chuàng)新和實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的引導力度

　　流轉(zhuǎn)稅方面將生產(chǎn)型增值稅改為消費型增值稅，生產(chǎn)型增值稅與當今科技進步和經(jīng)濟發(fā)展的潮流不相符，不利于對企業(yè)技術(shù)改造和高新技術(shù)的投資，阻礙了科技進步。改為消費型增值稅，一方面可以與國際慣例接軌，減少重復(fù)課稅，增強我國產(chǎn)品的國際競爭力，另一方面可以增強增值稅的鏈條機制，真正發(fā)揮增值稅的中性作用。所得稅方面，梳理現(xiàn)行的鼓勵自主創(chuàng)新的所得稅優(yōu)惠，改變當前的園區(qū)型優(yōu)惠為產(chǎn)業(yè)型優(yōu)惠，改變當前的直接的稅基減免式所得稅優(yōu)惠為間接的稅額扣除式的所得稅優(yōu)惠，提高稅制鼓勵自主創(chuàng)新的政策效果。在當前經(jīng)濟發(fā)展的資源、環(huán)境約束比較明顯的背景下，研究鼓勵循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)保稅制改革的一些稅收措施。

　　2．充分運用財稅手段解決收入分配問題

　　改分類所得稅制為綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，以充分反映納稅人的綜合納稅能力。拓寬稅基，合理確定費用扣除標準，使法定扣除標準與納稅人實際生活負擔相接近，同時可以考慮家庭人員的不同構(gòu)成以及基本生活需求的實際情況，增加專項扣除，使其更有利于低收入階層的納稅人；統(tǒng)一累進稅率，減少稅率級次降低名義稅率。在稅收征收管理上要提高征管水平，建立嚴格的雙向申報和交叉稽核制度，逐步建立和完善個人收入監(jiān)控體系和財產(chǎn)申報制度。逐步完善財產(chǎn)稅，調(diào)整收入分配存量?？梢詫Σ煌敭a(chǎn)如土地、房屋、車輛以及一些其他特定類型的財產(chǎn)課征財產(chǎn)稅。規(guī)范、完善土地增值稅和契稅，對存量房產(chǎn)開征物業(yè)稅。在財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)開征遺產(chǎn)稅和贈予稅，調(diào)整收入存量的轉(zhuǎn)移。對高收入者征收遺產(chǎn)稅，同時為防止財產(chǎn)所有人在生前將其財產(chǎn)無償轉(zhuǎn)移給繼承人而偷逃稅款，應(yīng)配合征收贈予稅。

　　3．完善地方稅體系，確定地方稅主體稅種

　　建立較為獨立的地方稅體系，就要科學的劃分地方主體稅種、輔助稅種。我國地方稅以營業(yè)稅、所得稅和財產(chǎn)稅三稅鼎立構(gòu)成，以營業(yè)稅和所得稅為主體稅種，以財產(chǎn)稅類為輔助稅種。一般說來，地方稅主體稅種的選擇沒有一個固定的模式，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、稅種的變化而有所變化，隨著稅制改革的不斷深化，地方稅制結(jié)構(gòu)的變化，經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，以及稅收政策的變化，地方稅的主體稅種地位也會有所改變。根據(jù)我國的稅收經(jīng)濟實際，結(jié)合國外的經(jīng)驗，在建立健全地方稅體系時，對營業(yè)稅應(yīng)本著“局部調(diào)整，擴大稅源”的思路，仍維持其地方稅的主體稅種地位。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，提高財產(chǎn)稅在地方稅體系中的地位。

　　4．適應(yīng)經(jīng)濟環(huán)境的變化，適時開征一些新的稅種

　　適時開征社會保險稅，以稅收形式解決建立社會保障制度的資金來源問題。我國目前社會保障制度中的養(yǎng)老保障、失業(yè)保障和醫(yī)療保障的籌資方式是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的統(tǒng)賬結(jié)合方式。為了使社會統(tǒng)籌方式規(guī)范化、法治化，提高社會統(tǒng)籌方式的管理效率，確保這部分資金及時、足額收繳上來，在適當?shù)臅r機，應(yīng)從社會統(tǒng)籌方式改為征稅方式，建立現(xiàn)代社會保障稅制度。開征物業(yè)稅，強化稅收對房地產(chǎn)市場的調(diào)控力度，實現(xiàn)中共十七大提出的“居者有其屋”的目標。推動成品油價格形成機制的改革，開征燃油稅。

　　二、推動政府間財政關(guān)系的進一步完善

　　政府間財政關(guān)系改革不單純是財政管理體制的自我完善，還受制于行政管理體制等相關(guān)領(lǐng)域改革以及諸多國情因素，因此，理順政府間財政關(guān)系需要一個長期、漸進的過程。

　　1．進一步明確中央與地方事權(quán)劃分，并以法律形式加以確定

　　中央與地方政府間的職責與權(quán)限的劃分是處理中央與地方政府間財政關(guān)系的基礎(chǔ)，也是財政體制所要解決的關(guān)鍵問題。1994年的分稅制改革方案中，原則性地劃分了中央政府與省級政府的事權(quán)和支出范圍，但在體制運行過程中，中央政府又通過一系列行政性法規(guī)對中央與省級政府間的事權(quán)和支出范圍做了較為頻繁的調(diào)整。在調(diào)整過程中，中央政府一直處于絕對主動的、主導的地位，而下級政府則比較被動和尷尬。調(diào)整的結(jié)果則是事權(quán)和支出責任的層層下移和財權(quán)財力的層層上移。這種頻繁的、極不規(guī)則的變動，導致了地方政府的無所適從，也助長了地方政府的機會主義行為。從規(guī)范的市場經(jīng)濟國家的通行做法看，中央（聯(lián)邦）與地方政府的事權(quán)和支出責任都是首先以憲法或財政基本法的形式予以明確規(guī)定的，并與事權(quán)的大小相對應(yīng)確定各級政府的財權(quán)和財力。這樣，由于政府的政策和行為是確定并相對穩(wěn)定的，所以它能給市場主體以明確的信息，能夠有效地引導其投資和經(jīng)營決策。在這一方面，我們應(yīng)該學習和借鑒西方國家的先進做法，以法律的形式明確中央與地方各級政府的事權(quán)和支出責任，并使其相對穩(wěn)定。

　　2．推動省以下財政體制的改革

　　1994年的分稅制改革主要解決中央與省級政府之間財權(quán)劃分的問題，而對于省以下各級政府之間財力劃分的比例、規(guī)范等問題，卻遠未涉及。在實際運行過程中，省級政府多模仿中央與省級政府的財權(quán)劃分比例，處理省級政府與地市級政府的財力劃分。而中國長期以來的官場政治“潛規(guī)則”，也使得下級政府在與上一級政府在財力劃分比例、稅種歸屬等問題上，根本不可能有與上級政府討價還價的余地，被動接受上級政府的財力分配，這樣也就造成了財力不斷上移，事權(quán)卻不斷下放，基層政府的日子越來越難過。建議財政部總結(jié)歸納各地省以下財政體制框架的先進經(jīng)驗和成功做法，制定出一個相對統(tǒng)一的省以下的財政體制改革思路與方案，供各地參考使用，具體做法則由各地根據(jù)自己的實際情況制定相關(guān)實施細則。改革的內(nèi)容應(yīng)包括省以下各級政府的事權(quán)劃分、財力分配、稅種分配、轉(zhuǎn)移支付的辦法等內(nèi)容。

　　3．適當下放財權(quán)，形成政府間稅權(quán)、費權(quán)和債權(quán)的合理配置

　　從提供公共服務(wù)的效率而言，地方政府明顯是優(yōu)于中央政府的。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和地方權(quán)利意識的強化，地方政府在社會經(jīng)濟事務(wù)中，特別是在向當?shù)鼐用裉峁┧枰墓卜?wù)中，日益扮演著一個中央政府無法取代的重要角色，客觀上要求賦予其在自行組織收入方面的靈活性。稅收、收費、舉債作為政府取得收入的三種主要來源，目前我國地方政府沒有開征新稅種的權(quán)力和舉債的權(quán)力，此兩項權(quán)力全部由中央政府享有。目前我國地方政府缺乏必要的稅收立法權(quán)是造成各地亂收費、亂攤派、亂罰款的重要原因之一，因此，可考慮賦予地方必要的稅收立法權(quán)，允許有條件的省級政府可以發(fā)行一定規(guī)模的地方債，使地方政府的舉債行為合法化。

　　4．進一步完善政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度

　　規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付對于均衡中央和地方政府之間財權(quán)與事權(quán)的不對稱性、實現(xiàn)區(qū)域間公共服務(wù)的均等化，發(fā)揮著極為重要的作用。而要建立起規(guī)范的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，必須從目標、機制、實施方法等方面來加以明確。進一步明確我國財政轉(zhuǎn)移支付的基本公共服務(wù)均等化的目標導向，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式，改革轉(zhuǎn)移支付資金的分配辦法。

　　三、加強財政支出領(lǐng)域的改革，完善公共財政框架體系

　　1．嘗試編制中長期預(yù)算，提高預(yù)算編制科學性

　　傳統(tǒng)的預(yù)算理念往往側(cè)重于強調(diào)預(yù)算的年度性，然而，從增強政府承諾的可信度方面考慮，年度預(yù)算是不夠的，需要中長期預(yù)算框架作為補充。因此，需要從國家和部門的長遠目標著眼，構(gòu)建中長期預(yù)算框架，實現(xiàn)真正的“滾動預(yù)算”。中長期預(yù)算框架的基本功能在于建立中期財政約束基準，具體包括了兩年或兩年以上的開支需求的預(yù)算決策。編制中長期預(yù)算，打破預(yù)算編制以一年為期限的局限，為政府全面掌握財政未來的走勢提供了初步資料，為財政政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性提供了保證，有利于充分發(fā)揮財政政策對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控作用；提高預(yù)算的可預(yù)見性，減少測算的盲目性，避免部門預(yù)算忽高忽低的情況，也有利于細化預(yù)算管理。結(jié)合我國國情，在現(xiàn)有條件下，可以考慮根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展計劃、國家經(jīng)濟政策及發(fā)展目標、財政收支狀況及發(fā)展趨勢，分別政策性因素、經(jīng)濟性因素和管理性因素，對以后年度的收支預(yù)算進行分類分析預(yù)測，先試編兩到三年的中長期部門預(yù)算框架，待時機進一步成熟后，再逐步延伸預(yù)測的前瞻性。

　　2．提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量，全面推進部門預(yù)算支出績效考評工作

　　隨著效率觀念的深入人心，公眾也開始用效率的眼光來看待政府部門的活動，不僅關(guān)注政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量，而且關(guān)注政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量。這就要求在今后的財政工作中更多的關(guān)注公共資源使用的影響和效果，在加強投入控制的同時，不斷探索提高財政資金使用效益的新途徑。

　　3．繼續(xù)推進預(yù)算管理的各項基礎(chǔ)性工作

　　在進一步完善政府收支分類改革方案的基礎(chǔ)上，借鑒國際經(jīng)驗，推動我國的政府會計體系改革。推進政府會計改革可采取漸進式的改革思路，立足于中國國情，建立全面、完整、準確地反映政府財政財務(wù)狀況、資金運行情況的政府會計管理體系，為財政管理和宏觀經(jīng)濟調(diào)控服務(wù)。

　　摘自《發(fā)展和改革藍皮書》