關于審理農村土地承包合同糾紛案件若干法律問題的調研報告

姑蠻溪 2014-07-31

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關于審理農村土地承包合同糾紛案件若干法律問題的調研報告

發(fā)表日期：2009年3月3日出處：中國農經信息網作者：廣東省高級人民法院民一庭課題組邱文寬黃偉陳吉生金錦城本頁面已被訪問 657 次

“民以食為天，糧以地為本?！蓖恋厥侨祟惿鐣囈陨嬷荆寝r民群眾安身立命之緣，是中國“三農”問題（農業(yè)、農村、農民）的核心。中國迄今仍是農業(yè)大國，農業(yè)人口多，廣大農民至今沒有改變“靠地吃飯”的狀況。上個世紀末，我國實行市場經濟以后，中國農村經歷了國家工業(yè)化過程中出現(xiàn)的土地、資金、勞動力等生產要素從農業(yè)流向工業(yè)、從農村流向城鎮(zhèn)的強勁趨勢，從而引起了各種利益錯綜交匯的復雜局面?？梢哉f，自農村實行家庭聯(lián)產承包責任制以來，自廣大農民解決了溫飽問題以后，農村社會的矛盾已轉向利益分配是否公平以及在多大程度上實現(xiàn)公平的問題?？偟膩碇v，土地經營的合理安排和土地利益的正當分配，已成為解決農村問題的基礎和根本。
　　廣東位處我國改革開放前沿，隨著社會經濟的快速發(fā)展，城市化進程的急速推進，農村勞動力的加劇外流，不僅推動了社會經濟的發(fā)展，也促進了農村土地的市場化需求。特別是近年來，隨著國家著力發(fā)展農村經濟以及多項農業(yè)補貼政策的全面推行，農村土地產業(yè)價值鏈不斷延伸，圍繞農村土地承包合同產生的矛盾紛爭日益突出，因土地承包發(fā)生糾紛而訴至法院的案件也日漸增長。而在廣東珠三角地區(qū)，這些矛盾和沖突尤為普遍和尖銳。據(jù)統(tǒng)計，2005年至2007年11月，全省法院共受理一審農業(yè)承包合同糾紛案件6631宗，審結6379宗。其中珠三角地區(qū)八市同期共受理一審農業(yè)承包合同糾紛案3267宗，占全省同期收案總數(shù)的49.27%（見下表）。
　　從調研情況來看，珠三角地區(qū)法院受理的農村土地承包合同糾紛案件不僅在數(shù)量上占較大比例，同時也呈現(xiàn)出案件類型新、涉及人數(shù)多、法律關系復雜、處理難度大等特點。因此，從審判實踐層面對全省尤其是珠三角地區(qū)的農村土地承包合同糾紛案件進行詳細的調查研究，掌握此類糾紛的特點與難點，分析原因，并提出相應的建議和對策，對于妥善處理農村土地承包合同糾紛案件、保護農民群眾合法權益、維護農村社會和諧穩(wěn)定、推進社會主義新農村建設均具有一定的現(xiàn)實意義?；诖?，從2006年下半年始，省法院民一庭對全省尤其是珠三角地區(qū)各級法院受理的農村土地承包糾紛案件，進行了廣泛而又有針對性的調查研究，采取實地考察、法官座談、案例分析等方法，并加強與省委農辦、省婦聯(lián)的溝通交流，形成本調研報告。同時，對調研成果進行了詳盡的分析和提煉，最終形成《廣東省高級人民法院關于審理農村土地承包合同糾紛案件若干問題的指導意見》（粵高法發(fā)〔2007〕28號）。
　　一、農村土地承包合同糾紛案件中的疑難問題
　　調研結果表明，農村土地承包合同糾紛的難點，已從傳統(tǒng)的承包地侵權糾紛、相鄰權糾紛及發(fā)包方（承包方）的違約責任糾紛等類型，轉為現(xiàn)階段特定主體的承包合同糾紛，包括外嫁女權益糾紛、代耕農糾紛及因農業(yè)稅減免而引發(fā)的流轉費糾紛等類型。這些新類型的農村土地承包合同糾紛，均與社會經濟的發(fā)展導致土地資源的日漸稀缺戚戚相關，與國家農業(yè)政策的調整引起農地價值的增長戚戚相關，同時也與農村深刻的歷史背景和農村社會特殊的人文環(huán)境戚戚相關，因而處理難度較大。
　?。ㄒ唬┩饧夼畽嘁婕m紛
　　1.外嫁女權益糾紛的由來和概況。
　　外嫁女是一個較為形象的表述，實踐中指的是與村外人結婚，但戶口仍留在本村的婦女。受民間傳統(tǒng)觀念的影響，外嫁女往往被本村剝奪了參與農村土地承包的權利，從而導致其在分配征地補償款、股份分紅、集體福利等方面都受到了一定的限制。隨著《婦女權益保障法》的修正，廣大農村婦女權利意識的覺醒，外嫁女要求參與農村土地承包的呼聲越來越高，并由此導致了外嫁女權益糾紛的大量涌現(xiàn)。其中，珠三角地區(qū)由于經濟發(fā)展水平高，農村土地經濟效益明顯，相應的，外嫁女權益的矛盾糾紛也較為突出。
　　2.外嫁女權益糾紛的主要表現(xiàn)形式。
　　（1）土地承包經營權。在第二輪土地承包中，部分地區(qū)外嫁女不僅分不到新的土地，而且過去分配的土地也要被強制收回。如廣州市白云區(qū)部分村規(guī)定，“農嫁非”婦女不能分配土地，只能解決分紅；有的村強制要求離婚、喪偶的婦女遷出戶口，并收回她們的土地。廣東三水市截至2002年9月，共有農村外嫁女2849人，其中享有土地承包權的僅占66.1%。
　　（2）征地補償款分配權。在征地補償款的分配上，很多地區(qū)都規(guī)定外嫁女不能參加分配，或者分配數(shù)額比其他村民少。此類糾紛在廣州市番禺區(qū)及佛山市南海區(qū)等征地范圍較大的地區(qū)比較突出。
　?。?）股份分紅權。股份分紅權是外嫁女訴求中反映最為強烈的問題。股份分紅是村民以承包地入股，并依股份大小每年取得分紅?；诳煞旨t總量的固定，大部分農村往往以通過表決股份分紅方案的形式，剝奪或者限制外嫁女的股份。
　?。?）宅基地分配權。在城鄉(xiāng)結合部，宅基地是一項重要的福利，是村民重要的生活基礎，包含很大的經濟利益。很多地區(qū)在宅基地分配問題上采取了男女不平等的政策。如：廣州花都區(qū)花東鎮(zhèn)鳳凰村規(guī)定，外嫁女不能分配宅基地，只能購買村里的集資公寓（《南方農村》2004年第4期）。
　?。ǘ┐r糾紛
　　1.代耕農糾紛的由來和概況。
　　代耕農，指不在戶籍所在地進行耕作，到經濟相對發(fā)達地區(qū)耕種他人土地的農民。改革開放以來，作為華南主要產糧區(qū)的珠三角廣大農村，在地理位置優(yōu)勢和國家優(yōu)惠政策的扶持下，第二、第三產業(yè)發(fā)展十分迅速。很多農民放棄農業(yè)生產，紛紛“洗腳上田”，進入工廠或自辦實業(yè)，導致大量耕田荒置。為了不使農田荒廢并完成國家規(guī)定的公購糧任務，珠三角地區(qū)的地方政府采取鼓勵本省和外省貧困地區(qū)農民從事代耕的做法。但代耕作為一種臨時性的勞動力輸出方式，往往給視土地為命根的貧困地區(qū)農民帶來前景的不確定性。為了打消他們的疑慮，有些地方政府承諾解決這些代耕農戶的戶口、福利及子女入學等問題。在這些政府承諾政策的鼓勵下，自上世紀70年代末開始至90年代初，近20萬外地農民先后到深圳、珠海、東莞、佛山和中山市等地耕種農田，這些農民便成了珠三角地區(qū)由政府主導而產生的一個特殊群體——代耕農。
　　另外還有一種形式的代耕農并非由當?shù)卣鲗?，而是由當?shù)卮迕褡孕信c他們約定產生的。在政府主導代耕農的潮流影響下，上世紀90年代后，越來越多的外省農民，以及粵北、粵西等貧困地區(qū)的農民先后到珠三角地區(qū)，與當?shù)剞r民約定，由代耕農耕作承包人的土地，并由代耕農負責繳納農業(yè)稅、承擔公購糧等義務。這部分代耕農的加入，使得珠三角地區(qū)代耕農數(shù)量急劇上升。據(jù)不完全統(tǒng)計，在珠三角地區(qū)大約有代耕農30萬人，部分地區(qū)，如珠海、中山、江門等地則較為集中。根據(jù)省委農辦的調研結果顯示，截至2005年4月，僅江門地區(qū)的臺山、恩平、開平三地，即有代耕農約11780戶46507人，代耕面積23.60萬畝，占三市耕地總面積的12.4%。由于這部分代耕農從事代耕前沒有得到當?shù)卣P于戶口、福利政策等方面的承諾，加之法律意識淡薄，其與承包人之間一般只有口頭協(xié)議，更談不上對將來農業(yè)稅減免、土地征收補償款等問題作出明確約定了。這些都為大規(guī)模出現(xiàn)代耕農糾紛埋下了伏筆。
　　2.代耕農糾紛的主要表現(xiàn)形式。
　　在當時的歷史條件下，代耕農租種他人承包地，并為承包人代為繳納農業(yè)稅、履行國家規(guī)定的各項義務，每年取得固定收益。有些代耕農甚至舉家遷入，十來年的代耕生活已讓他們逐漸融入了當?shù)氐纳?。而對于承包人來講，他們既擺脫了承包地上的農業(yè)稅賦負擔，又可以從事他項經營活動，可謂“雙贏”。但隨著社會經濟的不斷發(fā)展，農村集體經濟的收益分配、股份分紅、土地征收補償?shù)确矫娴臄?shù)額逐漸增大，代耕農與當?shù)亍巴林鞭r民之間的利益沖突越來越大。而代耕農能否參與上述收益的分配，與其是否享有土地承包經營權直接相關。因此，承包人紛紛要求代耕農交回代耕地，而代耕農則認為當?shù)卣缒暌殉兄Z他們入戶，或者與承包人之間已達成協(xié)議，他們已經實際取得土地承包經營權，從而引發(fā)了大規(guī)模的矛盾與沖突。代耕農糾紛的主要表現(xiàn)形式為：
　?。?）代耕農與承包人之間的土地承包經營權歸屬糾紛。代耕農普遍認為，其雖然是以“代耕”名義耕種，但實際上已連續(xù)十多年進行耕種并長期以自己的名義交納稅賦。而且，對于政府主導引入的部分代耕農而言，當年當?shù)卣懈麜r，曾承諾為他們辦理入戶并給予當?shù)卮迕裢却?，不少人因此長期離開了原住地，加上老家的祖屋早已破舊，又沒有承包責任田，現(xiàn)已沒有退路。由此，他們強烈主張取得土地承包經營權。
　?。?）代耕農與承包人之間的土地征收補償費歸屬糾紛。農村土地被征收后，集體經濟組織將征收補償費分給承包人，代耕農則以其享有土地承包經營權為由主張取得該補償款。另外，部分代耕農反映，代耕地被征收后，集體經濟組織不但沒有任何征地補償，還截留了其應得的青苗和附著物補償款，要求發(fā)放征地補償款及被截留的青苗和附著物補償款。因為在他們看來，代耕土地是有合約的，代耕地被征收理應給予經濟補償。
　?。?）代耕農與回遷戶之間的土地承包經營權糾紛。部分本已將戶籍遷出的原村民，在看到遷戶回村有利可圖后，千方百計將戶口遷回原所在村集體，并要求代耕農將代耕土地返還，從而引發(fā)糾紛。
　　（4）代耕農與村集體間的安置糾紛。代耕農多來自異地他鄉(xiāng)，經過十多年的代耕勞作，絕大多數(shù)已在村集體安家。現(xiàn)村集體、承包人要求收回代耕地，或代耕地被國家征收，將使其喪失賴以維持生計的土地，生存問題日益突出，從而與集體經濟組織之間產生安置等糾紛。
　?。ㄈ┺r業(yè)稅減免與流轉費糾紛
　　1.農業(yè)稅減免與流轉費糾紛的由來和概況。
　　《農村土地承包法》的頒布實施，改變了過去農村承包地流轉上的嚴格限制，明確了農村土地承包經營權流轉的幾種形式，包括轉讓、轉包、互換、出租等，對于合理配置土地資源，促進經濟發(fā)展，具有重要意義。但法律比較穩(wěn)定，而國家政策則相對多變。近年來，國家相繼出臺了一系列的惠農政策，這無疑對于減輕農民負擔、發(fā)展農村經濟具有十分重要的意義。但這些政策變化往往也容易導致土地承包經營權流轉關系（轉包、出租）中的當事人之間產生利益失衡的情形。如2004年中央一號文件著重于讓農民減負增收，以“兩減免、三補貼”為重點，啟動了城市資源施惠農村的歷史轉變；2005年中央一號文則立足于使農業(yè)強身健體，以農業(yè)綜合生產力建設為手段，開始打造農業(yè)的核心競爭力。這兩個中央一號文件蘊含著中央對農業(yè)前所未有的支持和期待。而廣東省則在2005年1月1日起即率先全面免征農業(yè)稅，這對于鼓勵農民耕種、促進農民增收和農村發(fā)展，起到了重要作用。但不可回避的是，農業(yè)稅的全面免征，對全省尤其是珠三角地區(qū)的農村土地承包經營權流轉關系產生了重大影響。
　　在上述政策出臺前，由于農村土地上的負擔較重，農地耕作沒有多大的經濟效益。因此，很多承包人將承包地轉包或出租給第三人，有的承包人僅收取少量的流轉費（轉包款或租金）；有的是零收益流轉，即第三人只要負責繳納承包地的農業(yè)稅賦即可，不用另行向承包人繳納流轉費；有的甚至還出現(xiàn)“負流轉價款”（俗稱“倒貼皮”）。隨著全省農業(yè)稅的全面免征，承包地上的農業(yè)負擔消失，如果繼續(xù)履行原來的流轉合同的約定，承包人無法享受農業(yè)稅免除的優(yōu)惠，實際耕作人還可取得農業(yè)補貼，有的承包人甚至還要繼續(xù)向實際耕作人支付一定的費用，對于承包人來講，顯然不公平。于是，承包人紛紛要求調整流轉費，而實際耕作人則認為農業(yè)優(yōu)惠政策應由其享有，二者產生糾紛。此類糾紛在珠三角地區(qū)較為普遍。
　　2.農業(yè)稅減免與流轉費糾紛的主要表現(xiàn)。
　?。?）承包人以流轉合同顯失公平為由，主張解除合同，要求實際耕作人退還承包地。實際耕作人則基于流轉期限尚未屆滿，并且其在土地上的投入和經營計劃尚未實現(xiàn)等為由，不愿退還，要求繼續(xù)履行，從而引發(fā)糾紛。
　?。?）承包人以流轉合同未約定流轉期限（或只是口頭協(xié)議）為由，主張終止流轉合同，要求收回承包地。實際耕作人則認為雙方未約定流轉期限，其可繼續(xù)承包。
　　（3）實際耕作人要求減少流轉費。實際耕作人以農業(yè)稅免除為由，主張按照免除的農業(yè)稅數(shù)額減少流轉費。
　?。?）承包人要求增加流轉費。承包人以農業(yè)稅免除為由，要求實際耕作人按照免除的農業(yè)稅數(shù)額增加流轉費。實際耕作人以農村土地所有權屬于集體，且流轉費已有明確約定為由進行抗辯。
　　二、新類型農村土地承包糾紛案件的特點
　?。ㄒ唬┥婕懊鎻V，社會影響大，容易引發(fā)大規(guī)模的沖突
　　外嫁女權益糾紛、代耕農糾紛和流轉費糾紛，往往涉及人數(shù)眾多的利益群體，通常都是幾十人、幾百人甚至成千上萬人，社會敏感性強，審理難度大。同時，由于農村承包土地是廣大農民的安身立命之本，村民及流轉合同當事人對其利益主張十分強烈，在尋求司法救濟之前或是同時，往往會通過其他可能的途徑反映其要求，如向黨委、人大等部門進行投訴和上訪，向新聞媒體發(fā)布信息等，容易造成較大的社會影響。根據(jù)省信訪局的統(tǒng)計，僅2007年1—6月，農村外嫁女個人到省上訪30批，55人次；集體到省上訪11批，163人次。這些糾紛在法院裁判前即形成一定的輿論導向，無形中給審判活動造成了壓力。
　　（二）具有鮮明的時代特色
　　長期以來，農村土地承包糾紛大多限于發(fā)包方（承包方）違約、承包地侵權、相鄰關系等傳統(tǒng)糾紛類型。而外嫁女權益糾紛、代耕農糾紛、流轉費糾紛等新類型民事糾紛，卻是市場經濟發(fā)展到一定階段的產物，帶有鮮明的時代特色。如代耕農問題。代耕農產生于特定的歷史背景，通過前面介紹可以看出，當初承包人為了脫身于耕作勞動，同時又為了免去繳納農業(yè)稅賦的負擔，將承包地交由他人代耕，帶有甩“包袱”的意思。然而，隨著市場經濟的深入和社會的不斷發(fā)展，受土地增值以及承包地入股分紅、土地征收補償標準提高等因素的影響，承包地已從燙手的“包袱”變成了人們競相逐之的“香饃饃”。長期以來維系代耕農安定生活的時代已然過去，十多年來積聚的代耕問題在短期內迅速暴露。外嫁女權益糾紛也是因農村土地的升值而引起，同樣具有鮮明的時代特色。
　?。ㄈ┚哂休^強的政策導向性
　　中國的土地關系比較復雜。從新中國成立以來的歷次土地政策變革可以看出，我國的土地關系在很大程度上是受政策指引的，而政策本身具有相當?shù)牟环€(wěn)定性。近幾年的涉農案件中，因政策變化或行政命令而導致合同關系的調整，進而引發(fā)訴訟的情況并不少見。如隨著農村稅費改革及農業(yè)稅的減免等一系列政策的出臺，對農村土地承包經營權的穩(wěn)定產生了重要影響，也引發(fā)各類糾紛與矛盾。由于我國在建立社會主義市場經濟的過程中，各地為適應改革的需要，推動地方經濟發(fā)展，通常會出臺各種試點性和臨時性的政策，這些政策措施往往較為靈活，有些是當時法律所沒有規(guī)定的，有些甚至與法律規(guī)定不符。但在試行一段時間后，覺得效果不理想或是為適應新的形勢需要往往又會改變。結果是一旦發(fā)生糾紛，往往要涉及當時行為所依據(jù)的政策的合理性與合法性問題。法院既要考慮當時政策因素，又要考慮裁判的實際效果，要做到法律效果和社會效果的統(tǒng)一，并非易事。
　　（四）案件類型分布不均衡
　　從全省的情況看，由于經濟發(fā)達地區(qū)城市建設速度快，征地、拆遷工作多，集體福利、承包地入股分紅的數(shù)額也較大，因而外嫁女權益糾紛、代耕農糾紛及流轉費糾紛等新類型農村土地承包糾紛案件主要集中在經濟較為發(fā)達的珠三角地區(qū)。而粵西、粵北等經濟相對落后地區(qū)法院受理的案件則以傳統(tǒng)的農村土地承包合同糾紛案件為主。依經濟發(fā)展程度不同，農村土地承包合同糾紛在全省不同區(qū)域呈現(xiàn)出一定的不均衡。
　　三、法院處理農村土地承包合同糾紛案件面臨的困難
　?。ㄒ唬┌讣芾砩戏蛇m用的困難
　　上述新類型土地承包合同糾紛產生的原因較為復雜，有歷史遺留問題，有政策因素的影響，有的還涉及農村基層民主政治問題等，使得這些糾紛游離于民事案件邊緣，是否可以民事案件受理，往往產生法律適用上的困難，其中外嫁女權益糾紛最為典型。最高人民法院內部的不同部門曾對外嫁女權益糾紛是否作為民事案件受理問題分別作出不同的答復意見。這些答復意見分別是：1.2001年7月9日，最高人民法院研究室對廣東省高級人民法院所作的《關于人民法院對農村集體經濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復》（法研〔2001〕51號）認為：“農村集體經濟組織與其成員之間因收益分配產生的糾紛，屬于平等主體之間的糾紛。當事人就該糾紛起訴到人民法院，只要符合民事訴訟法第一百零八條的規(guī)定，人民法院應當受理?！?001年12月31日，最高法院研究室對陜西省高級人民法院所作的《關于村民因土地補償費、安置補助費問題與村民委員會發(fā)生糾紛人民法院應否受理問題的答復》（法研〔2001〕116號）進一步明確：“土地補償費、安置補助費糾紛均可以參照法研〔2001〕51號《答復》辦理?！笨梢?，根據(jù)最高法院研究室的意見，對農村土地補償費、安置補助費分配糾紛，只要符合民事訴訟法規(guī)定的受理條件的，人民法院應當受理。2.2002年8月29日，最高法院立案庭對浙江省高級人民法院《關于徐志珺等十一人訴龍泉市龍淵鎮(zhèn)第八村村委會土地征用補償費分配糾紛一案的請示》所作的答復（〔2002〕民立他字第4號）認為：農村集體經濟組織成員與農村集體經濟組織因土地補償費發(fā)生的爭議，不屬于平等主體之間的民事法律關系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。對此類爭議，人民法院依法不予受理。對于不需要由農村集體經濟組織安置人員的安置補助費，和地上附著物與青苗補償費發(fā)生的爭議，屬于平等主體之間的民事權利義務爭議，屬于人民法院受理民事案件的范圍，此類爭議人民法院應當作為民事案件受理。3.最高法院2005年7月29日頒布的《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》則對此作了區(qū)分規(guī)定。該《解釋》第1條規(guī)定，因承包地征收補償費用分配糾紛提起民事訴訟的，人民法院應當受理。但集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。4.2005年8月28日通過修正的《婦女權益保障法》第五十五條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益的，或者因結婚男方到女方住所落戶，侵害男方和子女享有與所在地農村集體經濟組織成員平等權益的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法調解；受害人也可以依法向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，或者向人民法院起訴，人民法院應當依法受理?！钡珜τ谌嗣穹ㄔ阂悦袷略V訟還是行政訴訟的途徑受理此類案件，則未明確。
　　可以看出，對于農村集體經濟組織收益分配糾紛是否作為民事案件受理的問題，我國法律規(guī)定不明確，而最高法院的司法解釋和答復之間存在一定程度的沖突。外嫁女權益糾紛很大程度上表現(xiàn)為村民與集體經濟組織之間的收益分配糾紛，因此，法律和司法解釋對上述問題的不同規(guī)定無疑造成了人民法院在受理外嫁女權益糾紛問題上的困難。
　　（二）村民自治與法律規(guī)定的沖突
　　《憲法》和《村民委員會組織法》確立了我國農村基層組織實行村民自治的基本原則。但《憲法》作為國家根本大法，不可能對具體事項作明確規(guī)定?！洞迕裎瘑T會組織法》的主要任務是界定國家、基層組織和村民之間的關系，除了一些概括性的規(guī)定外，沒有在國家法和村民自治之間劃出清晰的界限，也沒有在法律中規(guī)定村民自治的基本范圍，如具體哪些事項由國家規(guī)定，哪些事項屬于村民自治范疇，哪些事項的決定權應該由村民保留，不受國家和村民集體的干涉等。對于村民自治是否存在逾越權限范圍，應該怎么審查，如何督查糾正等，法律也沒有明確規(guī)定。因此，司法裁判不可避免地會面臨如何妥善解決村民自治與法律規(guī)定沖突的問題。
　?。ㄈ┱吲c法律的沖突
　　法院裁判應當以事實為依據(jù)，以法律為準繩。但對于上述新類型農村土地承包合同糾紛來講，情況則復雜許多，因為其間往往涉及政策和法律沖突的問題。如《農村土地承包法》第五條明確規(guī)定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發(fā)包的農村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利?！薄洞迕裎瘑T會組織法》第五條規(guī)定：“村民委員會應當保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產權和其他合法的權利和利益”。但目前廣東部分地區(qū)已由政府主導實行“股權固化”政策，固定后的股權“生不增、死不減”。這意味著實行股權固化后出生的本集體經濟組織成員至少在一段時期內無法參與集體經濟組織收益分配，而享有股權的集體經濟組織成員因入學、參軍、出國、進入公務員隊伍工作等因素，即使已失去該集體經濟組織成員資格，但其仍可享有集體經濟的收益分配。這些政策與法律規(guī)定之間產生矛盾，也造成法院審判上的困難。
　?。ㄋ模┓ㄔ翰门袌?zhí)行上存在困難
　　農村土地承包合同糾紛往往涉及農村集體經濟組織、全體村民、承包人和實際耕作人的利益，關系復雜，從而導致法院裁判在執(zhí)行中的困難。比如，法院如作出支持外嫁女訴訟請求的實體判決，將不可避免地遇到執(zhí)行難的問題。因為此類案件涉及當?shù)卮逦瘯腿w村民的切身利益，他們（甚至包括外嫁女的父母、兄弟等親屬）會通過各種途徑阻礙判決的執(zhí)行。而且，一旦集體經濟收益分配完畢，則判決往往更是無從執(zhí)行。代耕農糾紛也有相同的問題。代耕農糾紛的實體判決必然涉及承包人、代耕農的切身利益，如判決支持承包人要求代耕農退還承包地的請求，對于有些代耕農已舉家住在田間窩棚中的情形，如何執(zhí)行必然成為困難。再如在代耕農主張獲得征地補償中的青苗和附著物補償費案件中，若征地補償款已在村集體中分配完畢，則法院判決也往往成為一紙空文。
　　上述問題的存在，原因是多方面的。既有農民群眾法制觀念淡薄的原因，又有基層組織民主程序不健全的因素，也有法律規(guī)定和政策不連貫、不協(xié)調的緣由，還有國家政策調整而導致法律適用上的困難等。因此，如何妥善協(xié)調處理這些關系，成為審判實踐面臨的一大問題。
　　四、審理農村土地承包合同糾紛案件應妥善處理的幾類關系
　　（一）正確處理依法公正審理和顧全社會大局的關系
　　基于農村土地承包合同糾紛涉及面廣、影響大的特點，法院在審理此類案件中，既要嚴格依照《土地管理法》、《農村土地承包法》及相關司法解釋的規(guī)定進行處理，又要增強全局觀念和政治敏銳性，尊重歷史和當?shù)貙嶋H情況。既要注意維護集體利益，又要保障農戶的權益得到有效救濟，做到合法性和靈活性的有機統(tǒng)一，保障農村經濟結構調整的順利進行，實現(xiàn)土地利用效益的最大化。要強化釋明和疏導力度，大力加強訴訟調解工作，努力化解案件審理過程中發(fā)現(xiàn)的不穩(wěn)定因素，消除對立情緒，防止矛盾激化，努力做到法律效果與社會效果的統(tǒng)一。
　?。ǘ┱_處理民事審判與行政行為的關系
　　與法院依法審判相比較而言，行政處理具有手段靈活、方法多樣的特點。實踐中，農村土地承包合同糾紛案件往往涉及當?shù)卣姓嗟慕槿?，如政府主導的代耕農問題即是。法院對一些確實無從處理的糾紛，如由政府部門解決更有優(yōu)勢?；蛘呦扔烧块T處理，當事人對行政處理不服的，再向法院提起行政訴訟。我國《土地管理法》第16條規(guī)定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴?！边@樣的糾紛處理模式既保證了當事人多渠道的救濟途徑，也能充分發(fā)揮各種糾紛解決機制的功能和作用，及時化解矛盾。另外，對于民事訴訟當事人存在行政違法行為，而政府主管部門對行政違法行為的處理結果將影響法院對當事人之間的財產權益糾紛進行審理的，也要采取“先行政、后司法”的辦法，由行政機關先行處理。因此，在解決農村土地承包合同糾紛問題上，應注意處理好民事審判與行政處理的關系，多管齊下，穩(wěn)妥處理，維護穩(wěn)定。
　?。ㄈ┱_處理村規(guī)民約與法律規(guī)定的關系
　　村民自治確立了我國農村基層民主制度，是村民就本村事務制定的自我約束、自我管理、自我監(jiān)督的共同行為規(guī)范，對維護農村社會穩(wěn)定、促進農村經濟發(fā)展方面具有重要意義。人民法院在處理村土地承包合同糾紛案件中，要尊重村民自治，要尊重基于村民自治產生的村規(guī)民約。但并不意味著對所有的村規(guī)民約盲目跟從，必須視其是否符合國家法律、法規(guī)和政策的規(guī)定而定?！洞迕裎瘑T會組織法》第20條規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。”這是實踐中正確處理村規(guī)民約與法律規(guī)定的關系的法律依據(jù)所在。如某村在制定土地征收補償方案時，以村民甲受過刑事處罰為由，降低其補償比例。這一做法顯然違反了法律規(guī)定，該補償方案也侵犯了公民的合法財產權利，依法應予糾正。
　?。ㄋ模┱_處理民事審判與其他糾紛解決機制的關系
　　農村土地承包合同糾紛涉及利益主體多，處理難度大。如果單純依靠法院裁判來解決的話，不僅在法律適用上存在困難，而且還面臨執(zhí)行難的問題。因此，應積極探索多元化的糾紛解決機制，妥善處理承包合同糾紛，維護農村社會的和諧穩(wěn)定。首先，要充分發(fā)揮基層人民調解組織和基層政府部門的調解作用。農村土地承包糾紛發(fā)生在基層，其矛盾根源也在基層。從化解矛盾的角度講，政府和民間組織的工作方式更為靈活，彈性空間更大，也更能貼近百姓，其處理效果比法院的依法判決會更容易被群眾接受。因此，依靠基層調解組織，從源頭上化解矛盾，避免沖突激化，建立訴訟調解與人民調解、政府調解的銜接機制，是處理農村土地承包糾紛的重要手段。其次，民事審判工作中也應注重對涉農案件的調解工作。充分利用新的訴訟收費辦法對調解結案減半收取訴訟費用的有利條件，積極探索庭前調解制度、委托調解制度、示范庭制度，盡可能地引導當事人在平等自愿、互諒互讓的基礎上達成調解協(xié)議，降低訴訟成本，構建和諧秩序。
　　五、處理新類型農村土地承包合同糾紛案件的對策與建議（一）外嫁女權益糾紛采取“政府處理—行政復議—行政訴訟”的“三步走”處理模式。
　　1.主要理由。
　　從法律層面分析，外嫁女問題涉及我國的憲政問題，關系到我國《憲法》第111條和《村民委員會組織法》規(guī)定的村民自治制度的協(xié)調,其核心問題是如何確定農村集體經濟組織成員資格的問題。目前的法律法規(guī)對如何確定農村集體經濟組織成員資格的問題尚未作出明確的規(guī)定。最高法院于2005年出臺《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》時認為，農村集體經濟組織成員資格問題事關廣大農民的基本民事權利，屬于《立法法》第四十二條第（一）項規(guī)定的情形，其法律解釋權在全國人大常委會，因而沒有在該司法解釋中對此重大事項作出規(guī)定，并已就此問題建議全國人大常委會作出立法解釋或者相關規(guī)定。
　　從現(xiàn)實情況來看，如單純以戶口作為界定農村集體經濟組織成員資格的依據(jù)，在農村集體經濟組織收益較多的地區(qū)，出嫁女和外出工作、讀書、出國留學的人員非但不將戶口遷出，而且想方設法將其配偶、子女等有關人員的戶口遷入，導致農村集體經濟組織成員人數(shù)持續(xù)大幅增長，必然引發(fā)矛盾和一系列難以解決的問題。根據(jù)最高法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條的規(guī)定，人民法院對于因承包地征收補償費用分配引發(fā)的糾紛應作為民事案件受理，但對集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，人民法院應告知其向有關行政主管部門申請解決。這是由于集體經濟組織成員權問題在很多方面涉及農村公共事務管理，因而對于當事人在未實際取得土地承包經營權的情形下提起民事訴訟的，人民法院不宜將其作為民事案件受理，而應告知其向有關行政主管部門申請解決。因此，在當前情況下，對于需要確定集體經濟組織成員資格的糾紛，均應依據(jù)該《解釋》第1條規(guī)定確立的原則處理。
　　從實踐層面分析，政府在解決外嫁女合法權益方面比司法部門更有優(yōu)勢，也取得了較好的成效。近年來，經過全省各級政府的努力，外嫁女權益保障工作取得了明顯的成績。根據(jù)省委農村工作領導小組辦公室《關于農村出嫁女權益保障督查情況的報告》（粵農辦發(fā)〔2007〕57號）的統(tǒng)計，至2007年上半年，我省外嫁女工作重點地區(qū)（包括珠三角地區(qū)和肇慶市）農村出嫁女合法權益保障率均達到五成以上。其中深圳、珠海、中山、東莞四市已實現(xiàn)省委要求的90%工作目標，其他市的情況為：佛山76.3%、廣州72.32%、肇慶71.29%、惠州65%、江門47%。大部分外嫁女的合法權益得到保障后，基本上已息訴罷訪，集體到市、省上訪明顯減少，2007年以來沒有集體進京上訪。
　　從外嫁女的主觀層面分析，在她們的合法權益受到侵害時，絕大多數(shù)愿意通過申請政府部門予以解決。根據(jù)中山大學婦女與性別研究中心法律援助部《關于廣東農村外嫁女問卷調查報告（二）》顯示，在被調查的585名外嫁女中，選擇向當?shù)卣蛬D聯(lián)尋求救濟的有516人，占被調查總人數(shù)的88.21%。而單獨或同時選擇尋求法院訴訟的則只占52.8%。可以看出，外嫁女主觀上也更傾向于選擇政府救濟模式。
　　（2）具體做法
　　對外嫁女權益糾紛，確立“政府處理—行政復議—行政訴訟”的三步走模式?！稄V東省委辦公廳、省人民政府辦公廳轉發(fā)〈省委農辦、省婦聯(lián)、省信訪局關于切實維護農村婦女土地承包的集體收益分配權益的意見〉的通知》（粵委辦〔2006〕142號）也要求，對于涉及外嫁女權益糾紛的案件，應確立行政救濟的三步走模式，確保外嫁女能夠通過多種途徑得到救濟，多渠道保障外嫁女的合法權益。
　　（二）代耕農糾紛
　　政府主導下形成的代耕農糾紛不作為民事案件受理；村民自行約定形成的代耕農糾紛作為民事案件處理，但代耕農不能取得土地承包經營權，僅取得土地承包經營權衍生的承包權或承租權。
　　1.主要理由。
　　政府主導下形成的代耕農糾紛，主要是基于當年當?shù)卣畬Υr的承諾，包括入戶、集體經濟收益分配等無法實現(xiàn)而引起的。此類糾紛更多的是政府行政行為產生的，不能作為民事案件受理。即使受理了，法院也無法裁判。解鈴還需系鈴人，對于這類糾紛還是由政府解決為宜。在代耕農糾紛較為突出的中山市，其代耕農主要是政府主導下形成的。為妥善解決代耕農糾紛，中山市政府于2003年初制定了《關于解決代耕農問題的若干意見》。該“意見”提出加強與代耕農原籍所在地政府的溝通聯(lián)系，有效解決代耕農問題。由于代耕農在代耕期屆滿后，就所代耕的承包地不再享有承包權，也不能享受土地的股份分紅權利。因此，有代耕農的鎮(zhèn)區(qū)應與代耕農原籍所在地政府溝通協(xié)調，宣傳農村土地承包有關的政策和法律、法規(guī)，明確農田代耕關系的法律效力，使代耕農了解自己在農田代耕關系中的權利義務，取得他們的理解和支持，以減少落實具體政策時的阻力和避免產生新的矛盾。
　　村民自行將承包地交由集體經濟組織以外的第三人耕作，不論是否簽訂書面合同，雙方當事人基于代耕問題產生的糾紛屬于平等主體之間的民事法律關系，由此訴諸法院的，應當作為民事案件處理。但對于代耕農主張取得耕作地的土地承包經營權的，應不予支持。理由在于，承包人根據(jù)承包合同取得的土地承包經營權，屬于物權。由于實踐中承包人往往是將土地承租或轉包給代耕農，并未將土地承包經營權轉讓給代耕農，根據(jù)“一物一權”的物權法原則，代耕農根據(jù)代耕協(xié)議從承包人處取得的權利，不是物權，只能是土地承包經營權衍生的承租權或承包權，屬于債權性質。在此情況下，代耕農起訴主張獲得土地承包經營權的，不予支持。
　　2.具體做法。
　　第一，集體經濟組織以外的第三人在政府主導下，代耕他人承包地并與所在農村集體經濟組織之間產生糾紛，第三人起訴主張取得土地承包經營權的，不予受理。已受理的，駁回起訴。
　　第二，土地承包期限內，承包方自行將承包地交由集體經濟組織以外的第三人耕作，第三人可根據(jù)合同的約定取得土地承包經營權衍生的承租權或承包權。第三人以其長期耕作或繳納農業(yè)稅等為由主張取得土地承包經營權的，不予支持。
　?。ㄈ┺r業(yè)稅減免與流轉費糾紛
　　按照“農業(yè)稅免除政策的受惠者應當是承包人”的原則處理流轉費糾紛案件。
　　1.主要理由。
　　對于農業(yè)稅免除引起的流轉費糾紛如何處理，審判實踐中存在兩種不同的處理意見：一是農業(yè)稅減免政策的受惠者應當是土地的所有者和承包人，包括農村集體及其成員，減免政策實施后實際耕作人應按照農業(yè)稅減免的數(shù)額增繳承包款。二是農業(yè)稅減免政策的受惠者是土地的實際耕作人，國家施行農業(yè)稅減免政策后，實際耕作人可按照減免的數(shù)額相應的減少承包款。
　　我們認為第一種意見較為可取。國家免除農業(yè)稅的目的是為了減輕農民負擔、促進農民增收，該政策的受惠者應是土地的所有者和承包人，而不是依據(jù)流轉合同取得由土地承包經營權衍生的承包權或承租權的實際耕作人。對于流轉合同約定由實際耕作人負責繳納農業(yè)稅，除此之外無須承擔其他義務的，負責繳納農業(yè)稅應看做是實際耕作人向承包人支付的對價，屬于流轉費的性質。因此，國家免除農業(yè)稅后，承包人要求實際耕作人按照農業(yè)稅的同等數(shù)額繳納流轉費的，應予支持。如國家免除農業(yè)稅后，實際耕作人不按農業(yè)稅的同等數(shù)額繳納流轉費給承包人，則實際耕作人就只享受權利而不承擔義務，承包人也享受不到國家的惠農政策，有違農業(yè)稅免除政策的出臺初衷，亦違反了公平有償?shù)脑瓌t。
　　2.具體做法。
　　第一，承包方將土地承包經營權以轉包或出租方式進行流轉，第三人以農業(yè)稅減免為由主張減少承包費用或租金的，不予支持。但流轉合同另有約定的除外。
　　第二，流轉合同約定由第三人繳納農業(yè)稅，承包方主張第三人按農業(yè)稅減免數(shù)額增加承包費用或租金的，可予支持。
　　（四）適時提出司法建議，穩(wěn)妥處理涉農糾紛
　　法院在審理農村土地承包合同糾紛案件過程中，可通過對個案的處理，適時向有關部門發(fā)出司法建議書，引導行政機關適當處理，引導農村基層組織規(guī)范管理行為，維護各方當事人的合法權益。如某地法院在審理一起土地征收補償款案件后，就有關問題向當?shù)卣l(fā)出司法建議書，建議政府指導各村農民集體經濟組織制定、清理本村村規(guī)民約，使其符合國家法律法規(guī)及政策的規(guī)定，監(jiān)督、指導土地補償款的發(fā)放，及時糾正違規(guī)現(xiàn)象，保護土地承包人的合法權益。
　?。ㄎ澹┢渌ㄗh
　　農村土地承包合同糾紛較為復雜，涉及法律、經濟、社會、政策等諸多因素。雖然我們的調研目的是從法院審理的角度，主要研究民事審判的問題。但鑒于上述問題的復雜性，又不得不兼顧其他方面。從預防和妥善解決土地承包合同糾紛的目的出發(fā)，我們對審判以外的工作也提出以下兩點建議：
　　第一，建議推行股權固化。股權固化指將集體資產中可用于分配的資產量化為一定量的股份，按照一定的條件將股份分配給具有資格的村民，分配后的股份“生不增、死不減”。在配股過程中，取消男女差別，主要根據(jù)戶籍、年齡、貢獻等條件進行配股。股份固化后，股東在有效期內享有股權，不因生產、生活的變化而變化。為了防止大量不在本集體經濟組織生活和生產的人員享有股權，而大量本集體經濟組織成員不能享有股權情形的出現(xiàn)，可考慮在土地承包經營期滿后重新分配股權。廣州中院關于外嫁女的調研表明，只要是進行了農村股權固化改革的地區(qū)，外嫁女權益糾紛就少，只要沒有搞股權固化改革的地區(qū)，外嫁女權益糾紛就多。
　　第二，建議確立村規(guī)民約的備案和審查制度。規(guī)定村民委員會作出的村規(guī)民約應向當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，未經備案的不具有法律效力。備案制度有利于加強對村規(guī)民約的審查，從源頭上防止村委會濫用權利，損害他人合法權益。同時應建立對村規(guī)民約的審查機制，加強對村民自治的引導和監(jiān)督。對農村集體制定村規(guī)民約和股份合作制組織章程，要給予法律政策指導，幫助農村集體經濟組織依法建立健全各項管理制度；各級人大要加強對農村執(zhí)法的檢查和監(jiān)督，促進涉農法規(guī)、政策的落實和農村社會的公平公正；農辦、信訪、民政、司法、農業(yè)、婦聯(lián)等部門，要通力合作，對村規(guī)民約、股份制章程、村集體收益分配制度等進行檢查、清理，凡與法規(guī)、政策相抵觸、違反男女平等等國策和侵害出嫁女合法權益的，要堅決予以糾正或廢止，保證土地承包和集體收益分配的公平公正。