行政三權(quán)協(xié)調(diào)與深圳的行政體制創(chuàng)新

昵稱4735378 2011-12-02

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行政三權(quán)協(xié)調(diào)與深圳的行政體制創(chuàng)新

作者：傅小隨	署名：獨立	合作者：無
發(fā)表刊物：特區(qū)理論與實踐	期號：2003年第2期	轉(zhuǎn)載情況：人大期刊之政治學(xué)2003年第3期全文轉(zhuǎn)載
是否以“當(dāng)代中國政治研究所專兼職研究員”名義發(fā)表： -2-(說明："1"為是，"2"為否)

　　十六大報告指出，我國今后的行政管理體制改革要“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求”繼續(xù)深入進(jìn)行。在這里，行政管理的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)相互協(xié)調(diào)的改革內(nèi)容是一種需要進(jìn)行探索試驗的新體制模式，其效果將在很大程度上影響中國未來的政府管理整體格局。作為此項改革試驗地的深圳，為此已經(jīng)進(jìn)行了較長時間的準(zhǔn)備工作，市政府已經(jīng)作出了總體動員和部署。這將是中國行政管理體制改革的又一項令人充滿期望的積極行動，值得我們認(rèn)真研究，密切關(guān)注。

　　一、“行政三權(quán)協(xié)調(diào)”的含義和指向
　　在國家政權(quán)體系中，政府行使執(zhí)法權(quán)，相對立法機關(guān)而言它充當(dāng)?shù)恼w上是一個決策實施者的角色，80%以上的國家立法主要通過政府的執(zhí)法活動得到執(zhí)行。但由于國家政治體制的不同，政府與其它國家機關(guān)的分工并不是絕對相同的。在一些體制下，政府的國家決策者功能也非常突出。政府不是單純的事務(wù)機構(gòu)，它仍然有重大政治功能。尤其在區(qū)分政務(wù)官和事務(wù)官的體制下面，政府的政治決策功能清楚地集中在政務(wù)官群體之中。但在政務(wù)官管轄的部門里，決策行為不可能只是政務(wù)官的個人行為，而必須是由常任業(yè)務(wù)官參與和輔助的，按照英國改革前的情況，政府部門的多數(shù)業(yè)務(wù)官都是政務(wù)官政治決策的輔助者，因此造成政府決策缺乏專門執(zhí)行主體的局面，政府政策主要是靠“第三部門”和公民自律得以實施的。在有些國家，業(yè)務(wù)官群體承擔(dān)著重要的管理執(zhí)行的功能，他們是行政執(zhí)行權(quán)的載體，但也和決策功能沒有嚴(yán)格區(qū)分。
　　所以，政府決策功能和執(zhí)行功能的混合，在各種政府管理體制下都比較普遍地存在。在沒有區(qū)分政務(wù)官和業(yè)務(wù)官的政府管理體制如我國現(xiàn)行政府管理體制下面，兩者更是在制度上連一個清楚的界線都沒有，通常只是以是否擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、是否是領(lǐng)導(dǎo)集體成員來區(qū)分決策群體和執(zhí)行群體，而且政府部門中每一個組織層級上都有這樣的區(qū)分。例如部長領(lǐng)導(dǎo)集體和下屬的區(qū)分，廳局長領(lǐng)導(dǎo)集體和下屬的區(qū)分、處長領(lǐng)導(dǎo)集體和下屬的區(qū)分以至科股長領(lǐng)導(dǎo)集體和下屬的區(qū)分等。同時，各級領(lǐng)導(dǎo)集體都不只是一個單一的決策功能機構(gòu)，它也肩負(fù)著對執(zhí)行過程和結(jié)果的責(zé)任。因此，可以看出這種體制使決策和執(zhí)行功能在所有組織層級和所有管理環(huán)節(jié)上都更加緊密地絞合在一起，形成一個混合管理模式。
　　這種體制的一個最大優(yōu)勢是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，步調(diào)一致。但它的缺陷也很明顯，這就是不容易清楚地判斷管理成敗的原因究竟是在決策環(huán)節(jié)還是在執(zhí)行環(huán)節(jié)，抑或是監(jiān)督環(huán)節(jié)，由此造成責(zé)任界限不清；政府部門內(nèi)部管理功能交混，對于提高管理效率存在不利的一面，尤其是不利于采取針對性措施，例如是改進(jìn)政策還是改進(jìn)執(zhí)行的技術(shù)環(huán)節(jié)，任何時候都必須全面考慮。即使能夠推出針對性措施，也由于權(quán)責(zé)混合而容易造成對效果的掣肘；多種管理職能集中一起，會難以避免地產(chǎn)生各自為政、本位主義和部門利益化傾向，而且這個傾向從決策動機產(chǎn)生之時就已經(jīng)形成，并必然伴隨著決策、執(zhí)行到評估監(jiān)督等整個過程，從而極大程度上影響了公共政策的質(zhì)量和價值，影響了公共利益的實現(xiàn)。所謂“弱政府、強部門”現(xiàn)象的出現(xiàn)就是這種體制的產(chǎn)物：部門既是政策主體又是政策實施主體，對公共利益有利但對部門利益不利的決策動機就會被壓抑在部門內(nèi)部，即使進(jìn)入決策過程也不可避免被部門利益所左右。再加上實施過程中部門利益的支配性作用，可想而知凡是對部門利益有影響的政府管理行動最終都很難真正奏效。

　　二、“行政三權(quán)協(xié)調(diào)”：重點是行政三權(quán)適度分開
　　既然問題的根源在于行政管理三權(quán)沒有清晰的區(qū)分，那么解決問題的辦法就是使決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)協(xié)調(diào)運行，其主要含義則是對三權(quán)實施適度分割。實際上，政府管理中的這種問題一直是存在著的，而用設(shè)立專門執(zhí)行機構(gòu)、實行決策與執(zhí)行的分離來解決這種問題在歷史上也早有先例。美國政府設(shè)立的專門政策執(zhí)行機構(gòu)就存在了很久。瑞典則從17世紀(jì)時就有類似做法，瑞典政府管理體制的基本特征就是決策與執(zhí)行的分離。但作為適應(yīng)信息化時代對政府管理變革的新要求而推出的重要改革措施，實行決策、執(zhí)行的相對分開，在政府部門內(nèi)大量設(shè)立專門執(zhí)行機構(gòu)，則肇始于80年代中后期的英國，并對英美語系國家和地區(qū)以及其它一些發(fā)達(dá)國家產(chǎn)生了廣泛影響。
　　英國實行決策與執(zhí)行分離的主要做法就是創(chuàng)立負(fù)責(zé)政府政策實施和日常管理的半自治性執(zhí)行機構(gòu)，讓它們在政府確定的目標(biāo)和績效指標(biāo)的框架內(nèi)擁有自主權(quán)。這種半自治性機構(gòu)統(tǒng)稱為執(zhí)行局，其組成人員包括部分從社會公開招聘的人員，招聘者特別歡迎私營企業(yè)中的管理人員加入，但其主體還是占原有文官隊伍中近90%的政府工作人員。不過他們被劃入執(zhí)行局后就不再按照傳統(tǒng)公務(wù)員制度的管理辦法進(jìn)行管理，而是轉(zhuǎn)為企業(yè)化管理。因為政策執(zhí)行機構(gòu)實行的是經(jīng)理（執(zhí)行局局長）負(fù)責(zé)制，經(jīng)理職位向全社會開放，并實行任期制，根據(jù)績效合同目標(biāo)考核的結(jié)果和競爭的結(jié)果決定任用。①
　　英國這套做法的理論依據(jù)主要是公共選擇理論和新制度經(jīng)濟學(xué)，尤其是公共選擇理論對傳統(tǒng)政府管理體制的深入批判。推動這一改革的撒切爾夫人本人就是尼斯坎南等人學(xué)說的信奉者。而在英國改革基礎(chǔ)上全面實行執(zhí)行局化的新西蘭更是明確宣布將公共選擇理論作為其政府改革的指導(dǎo)思想。正是這種學(xué)說指導(dǎo)他們反省百年文官制度的缺陷，采取措施應(yīng)對由政府管理效率下降引起的社會對政府合法性的質(zhì)疑。②
在這種行政三權(quán)分離的模式中，傳統(tǒng)一體化的各個政府職能部門被分切為由兩個部分構(gòu)成：核心決策部門和決策的執(zhí)行與日常管理部門，兩者之間保持一種有權(quán)力和責(zé)任利害關(guān)系造成的相互監(jiān)督和制約關(guān)系。由政治家領(lǐng)導(dǎo)的決策機構(gòu)負(fù)責(zé)政府部門的管理決策和監(jiān)督事宜。執(zhí)行機構(gòu)負(fù)責(zé)人則在政策實施和日常管理范圍內(nèi)經(jīng)部門政務(wù)官對議會負(fù)責(zé)。為了保證執(zhí)行機構(gòu)的效率，其負(fù)責(zé)人可以享有人事、財務(wù)、組織機構(gòu)、管理方式等方面極大的自主權(quán)，使最早實行現(xiàn)代公務(wù)員制度的英國在這種已經(jīng)比較通行的制度體系上撕開了一個大口子。其后，英美語系國家和地區(qū)及一些受其影響較大的國家和地區(qū)也先后借鑒了這種體制。
　　中國，除了香港的政府管理比較廣泛地借鑒了這種體制模式之外，海南省的洋浦開發(fā)區(qū)管理局曾在1993年組建之初就嘗試大面積地借鑒“行政三權(quán)分開”模式，明確提出在開發(fā)區(qū)的政府管理中要實行決策、執(zhí)行與監(jiān)督三者分開，對于需要直接提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的大量執(zhí)行性事務(wù)，按照決策與執(zhí)行分開的原則交由專門的執(zhí)行者法定機構(gòu)去做。政府和它的職能部門只充當(dāng)決策者或公共產(chǎn)品的提供者、委托人，而不充當(dāng)具體的生產(chǎn)者，從而在很大程度上做到只掌舵不劃槳。職能部門和法定執(zhí)行機構(gòu)之間就政府管理效率和效果保持相互監(jiān)督，使兩者之間存在一種適度的張力和互動關(guān)系。在洋浦開發(fā)區(qū)，連最經(jīng)典的政府職能稅收也實行了這種體制。政府的財稅局只具有稅收法律法規(guī)和政策監(jiān)管職能，而具體的征稅事務(wù)則交由稅務(wù)征收局這一法定執(zhí)行機構(gòu)去實施。這個稅務(wù)征收局不是政府職能部門，甚至不是傳統(tǒng)意義上的事業(yè)單位，而是一個與政府財稅局之間存在合同甲乙方關(guān)系的特殊企業(yè)化管理機構(gòu)，具有半官方性質(zhì)，其隊伍也由行政和事業(yè)編制之外的人員構(gòu)成，實行自主管理。
　　香港政府管理實行“行政三權(quán)分開”的體制總體上是成功的，而洋浦開發(fā)區(qū)管理局的體制則由于洋浦開發(fā)過程的曲折復(fù)雜和種種外部因素的制約沒有能夠充分證明其成效。但這種體制在實施之初確實受到了國家有關(guān)主管部門的高度重視，認(rèn)為其非常超前，走在了設(shè)想的前面③。事隔近10年之后，類似的改革試驗將再度以新的方式在深圳推行，這必然引起中國社會的廣泛關(guān)注。

　　三、“行政三權(quán)協(xié)調(diào)”：難點是制度環(huán)境約束
　　從行政三權(quán)適度分開入手力爭實現(xiàn)決策、執(zhí)行與監(jiān)督的相互協(xié)調(diào)，其預(yù)期效果主要有三個：其一是便于清晰確定管理過程中決策和執(zhí)行各自的權(quán)力和責(zé)任界線，其二是提高管理效率，其三是克服部門利益對公共利益實現(xiàn)的干擾。但是從理論和實踐上看，這種體制也有一些需要防止的缺陷，必須事先予以高度關(guān)注，在改革設(shè)計中盡量避免。
　　體制本身的問題主要有三方面。一是在權(quán)力和責(zé)任的劃分上容易出現(xiàn)無法完全一致的情況，有的是權(quán)力大責(zé)任小，有的是權(quán)力小責(zé)任大，使得兩端不能對齊，從而造成決策部門和執(zhí)行部門兩者推諉扯皮的現(xiàn)象。英國在執(zhí)行局化以后就出現(xiàn)執(zhí)行局抱怨決策者對其行為干預(yù)過多，而承擔(dān)責(zé)任過少，同時決策者也反過來指責(zé)執(zhí)行機構(gòu)權(quán)力過大的事情。在洋浦的試驗中，執(zhí)行機構(gòu)和決策職能部門之間也出現(xiàn)了互相攻訐以至鬧得不可開交的事情。這里的最大問題在于：決策機構(gòu)是按傳統(tǒng)公務(wù)員制度運行管理的，而執(zhí)行機構(gòu)則脫離了傳統(tǒng)公務(wù)員制度，實行企業(yè)化管理，遵循著市場機制。執(zhí)行機構(gòu)為效益和考核標(biāo)準(zhǔn)而努力，決策者則為政績、為政策實施的效果而努力，雙方在接口處存在天然榫口錯位，需要采取新型聯(lián)結(jié)件才能實行有效對接。
　　二是按照分開以提高效率的目的來看，必然要采取的措施是對執(zhí)行機構(gòu)設(shè)定績效標(biāo)準(zhǔn)，并在確定周期內(nèi)對績效的實現(xiàn)情況進(jìn)行仔細(xì)考核。為了考核的公正準(zhǔn)確性，英國的做法是還要專門審計機構(gòu)再對考核結(jié)果進(jìn)行嚴(yán)密審計。這樣以來，政府自身管理的任務(wù)大大加重，導(dǎo)致大量專門考核機構(gòu)、審計機構(gòu)以及人員的增長，經(jīng)費的投入和管理復(fù)雜性的增加。由分開而產(chǎn)生的高效率中的絕大部分就從此被沖銷了，分開的積極意義大打折扣。三是執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置范圍、模式存在難點，以任務(wù)、法律還是對照決策部門實行一對一設(shè)置，還是比較綜合地設(shè)置，這都需要慎重研究。執(zhí)行機構(gòu)林立，相互之間的協(xié)調(diào)也會成為極大的困難。此外，由執(zhí)行機構(gòu)分設(shè)及新型政府運轉(zhuǎn)機制而帶來的，還可能有更大的一些潛在問題，包括行政價值觀上的重要變化及對公務(wù)員行為方式上的影響等等，都需要在實踐中探索并加以高度關(guān)注。
　　除了這種體制本身可能出現(xiàn)的幾種問題之外，在中國實行行政管理的決策、執(zhí)行與監(jiān)督相對分開，更復(fù)雜的事情在于行政管理的基礎(chǔ)制度背景差別非常大，可以達(dá)到大大限制新型體制優(yōu)勢的程度，這使我們不能不認(rèn)真考慮至少這樣幾個重要問題。其一，如何正確處理政府決策部門的決策和同級人大與黨委決策部門的決策之間的關(guān)系；如何正確處理決策部門決策和行政首長的決策之間的關(guān)系；如何正確處理執(zhí)行機構(gòu)對決策部門負(fù)責(zé)或是對同級人大負(fù)責(zé)的關(guān)系。其二，在體制改革時期，政府及其部門的職能始終處在變動之中，決策和執(zhí)行兩者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系如何才能獲得比較穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)以利于確定合理的績效目標(biāo)與考核體系，并在考核行動中落實到位。其三，執(zhí)行機構(gòu)是否實行企業(yè)化管理，并從公務(wù)員體系中劃分出來。從目前的設(shè)想來看，走向這一步非常困難?？紤]到洋浦當(dāng)年的新體制與《國家公務(wù)員暫行條例》產(chǎn)生的矛盾并受到抵制的情況④，這種選擇將要研究修訂或制訂之中的《公務(wù)員法》的相關(guān)內(nèi)容。如果執(zhí)行機構(gòu)與決策機構(gòu)實行完全相同的公務(wù)員管理辦法，那么是否有必要設(shè)定執(zhí)行機構(gòu)的績效標(biāo)準(zhǔn)和專門考核方法體系，新體制的優(yōu)勢能在多大程度上發(fā)揮出來，等等。這些都是不得不進(jìn)行縝密周到思考的問題。另外，新體制實施之前，必須對其究竟能在多大程度上解決當(dāng)前政府管理中存在的問題，幫助政府轉(zhuǎn)變職能、提高效率，并使行政管理體制改革成為社會主義政治文明和民主政治建設(shè)的重要領(lǐng)域，也是一個需要進(jìn)行相當(dāng)充分論證的事情。
　　深圳在政府管理體制改革方面曾經(jīng)長期走在全國前面，80年代至90年代初的連續(xù)高頻率機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變行動，以提前全國平均水平十多年的超前幅度塑就了一個相當(dāng)精干高效的政府，適應(yīng)并極大促進(jìn)了特區(qū)改革開放和超高速的經(jīng)濟發(fā)展，為新世紀(jì)進(jìn)行全新的行政管理體制創(chuàng)新提供了一個良好的基礎(chǔ)條件。十六大召開之后，深圳在行政管理體制改革方面再度充當(dāng)試驗場、排頭兵的角色，這是一次光榮的歷史使命，又是一次嚴(yán)峻的考驗。為此，深圳市政府早在2002年上半年開始就在進(jìn)行緊張的準(zhǔn)備和認(rèn)真的部署，并在市委市政府的大型會議上作了思想動員和宣傳。成功實現(xiàn)行政管理體制中決策、執(zhí)行和監(jiān)督的適度分開和相互協(xié)調(diào)，不僅可以繼續(xù)保持和進(jìn)一步發(fā)揮深圳的政府管理效能優(yōu)勢，滿足政府提速更提質(zhì)⑤的要求，促進(jìn)深圳在新世紀(jì)的新發(fā)展，而且也是貫徹落實十六大精神的具體行動，必將對全國的改革起到重要促進(jìn)作用。