行政執(zhí)法體制問題，涉及行政法的許多基本深化行政執(zhí)法體制改革，迫切需要進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法方面的理論研究和分析，加強(qiáng)理論對改革實踐的指導(dǎo)。

　　行政執(zhí)法體制改革涉及的問題和諸多領(lǐng)域，也相應(yīng)涉及社會管理的方方面面，其矛盾關(guān)系復(fù)雜多樣。從與行政管理相對人的關(guān)系看，行政執(zhí)法又有行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等不同種類的行為。然而，不管行政執(zhí)法行為的表現(xiàn)形式有多少種類，也不管面對多少個行政管理領(lǐng)域，更不論行政管理相對人有多少，行政執(zhí)法是有其本身內(nèi)在的基本規(guī)律，有其自身矛盾的特殊性和區(qū)別于其他行為的質(zhì)的規(guī)定性，其與相關(guān)方面的基本關(guān)系的性質(zhì)是不變的，其遵守的原則是共同的。因此，研究行政執(zhí)法體制的改革，最基本的、首要的是要從客觀實際出發(fā)，探索行政執(zhí)法的規(guī)律、本質(zhì)、基本矛盾關(guān)系、基本原則等，并用體制要素來加以表現(xiàn)，使行政執(zhí)法體制既符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，也有利于提高行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平。特別是要針對行政執(zhí)法中出現(xiàn)的種種現(xiàn)象，運用體制改革來解決其帶規(guī)律性、普遍性的基本問題，同時也在這個過程中形成新的理論并用于指導(dǎo)改革實踐。具體說，主要有以下幾個方面需要從理論上進(jìn)一步分析研究。

　　(一)關(guān)于行政執(zhí)法

   　 探討行政執(zhí)法體制改革，必須首先弄清什么是行政執(zhí)法這個最基本的問題，因為對這個問題的認(rèn)識，直接影響行政執(zhí)法體制改革的范圍、方式及其方向。

   　 有一種觀點認(rèn)為，行政執(zhí)法就是指行政處罰。這種觀點在前幾年是比較流行，在實踐中也有反映，比如，在2000年以前，在開展相對集中行政處罰權(quán)試點工作的一些正式批復(fù)中都是使用的行政執(zhí)法的概念，甚至今天也還有相當(dāng)一部分人仍習(xí)慣性地將行政執(zhí)法等同于行政處罰，因而，把行政處罰權(quán)的改革也常常等同于整個行政執(zhí)法體制改革。這種觀點顯然是不對的，不僅在認(rèn)識上是片面的，而且在實踐中也是不利于整個行政執(zhí)法體制改革的。

   　 還有一種觀點是是把行政執(zhí)法與行政管理截然割裂開來，將行政執(zhí)法與行政管理對立起來，認(rèn)為行政管理與行政執(zhí)法是兩回事，是兩個完全不同的活動。這種觀點也是值得研究的，因為它們雖有一定區(qū)別，但是更重要的是有著不可分割的緊密聯(lián)系。而且，從行政管理的本質(zhì)看，其根本問題是公權(quán)力與私權(quán)力關(guān)系，在法治社會的語境下也就是依法運用行政權(quán)力管理相對人的問題，簡單地說，就是個行政執(zhí)法的問題。可見，行政執(zhí)法與行政管理有很多的共同性。當(dāng)然，行政管理的內(nèi)容比行政執(zhí)法要寬廣得多，不僅包含對外部的行政執(zhí)法和非執(zhí)法性的管理，而且還包括內(nèi)部的管理等等。因此，我們應(yīng)當(dāng)正確把握行政執(zhí)法與行政管理的關(guān)系，否則不利于正確把握和處理行政執(zhí)法體制改革和行政管理體制改革的關(guān)系，也有礙深入研究行政執(zhí)法體制改革。

  　  我們認(rèn)為，研究行政執(zhí)法體制改革，既要正確把握行政執(zhí)法的內(nèi)涵，更要明確它的外延，以克服表相化和片面性。從內(nèi)涵上看，行政執(zhí)法是指行政機(jī)關(guān)依照法律的規(guī)定對行政管理相對人實施的影響其權(quán)利義務(wù)的外部具體行政行為；從外延上看，行政執(zhí)法包括行政許可、行政征收、行政強(qiáng)制、行政處罰等等。而行政執(zhí)法體制則是組織行政執(zhí)法活動的諸種體系和法律制度，它包括由行政執(zhí)法主體結(jié)構(gòu)、法定執(zhí)法職權(quán)和義務(wù)、執(zhí)法程序和運行機(jī)制等構(gòu)成的有機(jī)體系及其相關(guān)法律制度。從這個角度我們也可以看到，我們的行政執(zhí)法體制改革既便是從某一種具體行政執(zhí)法比如行政處罰開始進(jìn)行改革，也是綜合性的配套改革，而不是只改革行政處罰中的某一部分。   
                   
  　  (二)關(guān)于綜合執(zhí)法問題

  　  綜合執(zhí)法是相對于分散執(zhí)法而言的，它實際上指的是執(zhí)法的方式。這些年來，綜合執(zhí)法這個概念在行政執(zhí)法體制改革中的出現(xiàn)頻率是相當(dāng)?shù)母?，甚至在有些地方成了行政?zhí)法體制改革的代名詞。因此，對綜合執(zhí)法問題需要進(jìn)一步研究。

    　有一種觀點認(rèn)為，聯(lián)合執(zhí)法就是綜合執(zhí)法，幾個部門在一起執(zhí)法就是一種綜合。相對于分散而言，聯(lián)合也是一定意義的綜合，但是，聯(lián)合執(zhí)法也僅僅是主體的在一起活動而己，并不存在幾個主體的有機(jī)整合這種綜合。如果一定要說是綜合的話，也僅僅是綜合執(zhí)法中關(guān)于主體的部分，而不是綜合執(zhí)法的全部內(nèi)容?？梢姡?lián)合執(zhí)法是無法等同于綜合執(zhí)法的。   
           
  　  還有一種觀點認(rèn)為，綜合執(zhí)法就是行政處罰權(quán)的相對集中。相對集中行政處罰權(quán)當(dāng)然是一種綜合，是對這種行政權(quán)力的整合。但是，由于行政執(zhí)法的外延既包括行政處罰，還包括行政許可、行政征收、行政強(qiáng)制等等，因此，綜合行政執(zhí)法不可能只等同于綜合行政處罰權(quán)。這也正是行政處罰體制改革開始叫綜合執(zhí)法后來改為相對集中行政處罰權(quán)的理論緣由。

  　  由此可見，綜合行政執(zhí)法，在本來的意義上應(yīng)當(dāng)包含行政執(zhí)法的外延所涵蓋的內(nèi)容，即不同部門的行政許可權(quán)、行政征收權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政處罰權(quán)等方面的權(quán)力及其主體、機(jī)制、制度等方面的綜合。

    　從行政執(zhí)法的基本定義到綜合行政執(zhí)法，就不可避免地出現(xiàn)一個需要深入研究的基本問題：如果按照綜合行政執(zhí)法本來的含義對行政執(zhí)法進(jìn)行綜合，那么，綜合后的情況就變成了全部的行政執(zhí)法權(quán)都集中了，同時也就沒有部門存在，只剩下一個行政執(zhí)法主體即政府。這種綜合行政執(zhí)法的體制改革在實踐中如何操作顯然是個問題。如果不按綜合行政執(zhí)法本來的含義，而是只對其中的某些行政執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行綜合比如將行政處罰權(quán)進(jìn)行綜合，那么，這又勢必與已經(jīng)開展的相對集中行政處罰權(quán)工作重復(fù)，其必要性也顯然是個問題。行政執(zhí)法體制改革走進(jìn)這個維谷，其前景和后果是顯而易見的。因此，亟待加強(qiáng)理論研究，解決這些問題。

 　   (三)關(guān)于相對集中行政許可權(quán)問題

   　 基于相對集中行政處罰權(quán)的比較成功的經(jīng)驗，行政許可法也規(guī)定原理相同的相對集中行政許可權(quán)制度。但是，行政許可權(quán)與行政處罰權(quán)畢竟不是一回事，其特點和運行方式以及集中后對原機(jī)關(guān)的影響都不同，因此行政許可權(quán)如何集中，既需要理論的支持，也需要實踐的探索。目前這兩方面都需要推進(jìn)。也正是因為如此，行政許可法頒布實施以來，尚未開展這方面的工作，更缺乏必要的理論支撐。

   　 (四)關(guān)于行政執(zhí)法體制改革的發(fā)展方向問題

  　  行政執(zhí)法體制改革的發(fā)展方向問題是我們必須關(guān)注的重點理論問題之一。

   　 行政執(zhí)法體制是伴隨行政管理而存在的，有行政管理就有行政執(zhí)法，就有行政執(zhí)法體制。盡管行政執(zhí)法體制是客觀存在的，但是，它的內(nèi)容和存在方式卻可以有不同，亦即在改革的方向上可以有不同的選擇。

   　 有一種觀點認(rèn)為，目前將行政執(zhí)法中的某一部分權(quán)力如處罰權(quán)集中行使的體制改革，是實踐證明了的成功改革，但是，要從根本上解決多頭處罰、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民、職權(quán)交叉、效率低下、機(jī)構(gòu)膨脹等問題，其發(fā)展方向是執(zhí)法主體的合并調(diào)整即改革組織機(jī)構(gòu)，把相關(guān)的執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行合并以徹底解決這些問題。

    　也有一種觀點認(rèn)為，目前進(jìn)行的相對集中行政處罰權(quán)以及相對集中行政許可權(quán)這類改革，其發(fā)展方向是綜合行政執(zhí)法。也就是說，綜合行政執(zhí)法是行政執(zhí)法體制改革的理想目標(biāo)模式，綜合行政執(zhí)法是相對集中行政處罰權(quán)等發(fā)展的高級形式。

  　  對行政執(zhí)法體制改革的可發(fā)展方向究竟應(yīng)當(dāng)怎樣認(rèn)識，的確需要深入研究。從解決多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、職權(quán)交叉、機(jī)構(gòu)膨脹等問題的角度看，邏輯的結(jié)論就應(yīng)當(dāng)是把多個機(jī)關(guān)合并成一個。用綜合行政執(zhí)法的形式把行政執(zhí)法的內(nèi)容都集中起來，最后的形式也是把多個機(jī)關(guān)集中成一個機(jī)關(guān)。然而，從《綱要》對建立行政執(zhí)法體制的要求看，權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制的建立，顯然不僅僅是執(zhí)法主體的合并就能夠徹底解決所有問題，并且，執(zhí)法主體合并到什么程度才算適當(dāng)？也就是說一級政府留幾個部門才不交叉重復(fù)？如果按照行政執(zhí)法本來的含義，綜合行政執(zhí)法是不同部門的把行政處罰、行政許可、行政征收、行政強(qiáng)制等都綜合起來，那么這種綜合行政執(zhí)法在實踐中能否可行如何操作？如果只綜合其中的一種如行政處罰又與已經(jīng)開展的相對集中行政處罰權(quán)有何區(qū)別？如何協(xié)調(diào)合并部門與社會分工越來越細(xì)、越來越專的要求之間的矛盾等等，這些問題都需要認(rèn)真研究解決。
我們認(rèn)為，從大的方向上看，深化行政執(zhí)法體制改革所要達(dá)到的目標(biāo)，就是《綱要》規(guī)定的“深化行政執(zhí)法體制改革。加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制?！蓖瑫r建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、獎懲分明、制約有效的權(quán)力運行機(jī)制。
當(dāng)然，行政執(zhí)法的外部保障條件問題，行政執(zhí)法體制改革的綜合協(xié)調(diào)，統(tǒng)一規(guī)劃，通盤籌劃推進(jìn)等問題都需要深入研究解決。

    　關(guān)于行政執(zhí)法體制改革的發(fā)展方向問題，在《綱要》確立的大的方向和目標(biāo)下，還有以下幾點具體認(rèn)識。            

  　  第一，在對行政執(zhí)法體制改革方向的認(rèn)識上，必須明確，改革的根本目的是促進(jìn)法治政府的建立，為經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展提供良好的法制環(huán)境，為全面建設(shè)小康社會服務(wù)，而不應(yīng)當(dāng)是為了改革而改革，因此，行政執(zhí)法體制改革在方向上必須適應(yīng)和符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要和要求。在這方面，美國地方政府的行政管理和行政執(zhí)法體制上的一些做法和經(jīng)驗值得我們研究。從我們考察的情況看，美國政府的行政管理部門很少出現(xiàn)多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、職責(zé)交叉、執(zhí)法擾民、機(jī)構(gòu)膨脹的現(xiàn)象，更鮮見執(zhí)法妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況。究其緣由，初步感到有以下幾點：一是，聯(lián)邦政府和州政府以及州政府和地方政府的事權(quán)劃分比較清楚，也就是說條塊關(guān)系順暢，上下不重復(fù)，機(jī)構(gòu)不要求也不存在對口問題，各級政府完全可以根據(jù)各自的實際情況和需要來構(gòu)建行政管理部門和相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，從而避免了許多問題。二是，行政管理體制比較合理，哪些該管哪些不該管比較清楚，行政執(zhí)法體制在主體、程序制度、運行機(jī)制、法律規(guī)定、財政保障、監(jiān)督制約等方面都有比較健全，有比較成熟的做法。三是，地方自治的結(jié)果之一，是地方稅收直接用于政府建設(shè)和運行，并且決定地方政府的規(guī)模和管理的水平、質(zhì)量，政府部門的管理活動、執(zhí)法行為直接在當(dāng)?shù)丶{稅人的強(qiáng)有力的監(jiān)督和控制之下，行政管理、行政執(zhí)法一旦有問題出現(xiàn)，特別是危害納稅人利益的問題出現(xiàn)，很快就會得到糾正。四是，執(zhí)法人員的法制觀念和服務(wù)意識較強(qiáng)，執(zhí)法行為規(guī)范，執(zhí)法程序比較完善，特別是部門和個人行使權(quán)力與利益不掛鉤，避免了行政執(zhí)法中的不作為和亂作為。五是，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度和機(jī)制比較健全和完善，監(jiān)督作用發(fā)揮得比較好。特別是設(shè)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)的相對獨立運作的行政法官制度，既能有效地監(jiān)督行政執(zhí)法行為，又能比較高效、便捷、公平、公正地解決行政糾紛，給當(dāng)事人提供了有效的行政救濟(jì)，對利用這個法律渠道化解社會矛盾，促進(jìn)社會的和諧，很有意義。這一方面，對如何完善我們的行政復(fù)議制度很有借鑒意義。六是，法院對行政執(zhí)法活動的司法監(jiān)督制度和機(jī)制比較健全完善，法院的監(jiān)督既有很大的權(quán)威性，也比較客觀公正，社會公正的最后防線的作用體現(xiàn)得比較充分。當(dāng)然，美國的行政執(zhí)法體制也有其問題，比如各地法律規(guī)定不一，執(zhí)法的不平衡性比較突出，執(zhí)法中也有不規(guī)范的情況，不作為亂作為的現(xiàn)象時有發(fā)生，特別是執(zhí)法中的種族歧視等問題，還是比較突出的。應(yīng)當(dāng)指出的是，美國的行政管理和行政執(zhí)法體制的背后，是有其自身的歷史發(fā)展、文化背景、社會習(xí)俗、政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的因素，也就是說，它是美國的國情相適應(yīng)的產(chǎn)物。因此，借鑒任何一個國家的經(jīng)驗，都必須從中國的實際情況出發(fā)，結(jié)合中國的國情來完善我們的制度。    

  　  第二，目前，在行政執(zhí)法中，多頭處罰、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民、職權(quán)交叉、效率低下、機(jī)構(gòu)膨脹等問題并沒有得到完全解決，對社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極為不利。行政處罰體制改革，特別是相對集中行政處罰權(quán)工作的開展，為解決這些問題探索出了一條有效的路子，為改革創(chuàng)新了很好的路徑，實踐證明，相對集中行政處罰權(quán)這種改革是成功的，是值得推廣和進(jìn)一步開展的。然而，比較遺憾的是，盡管國家曾經(jīng)在82個城市開展這項工作，地方也在一些城市開展工作，但是，這在全國279個設(shè)區(qū)的市、4個地級市、4個直轄市、374個縣級市中所占的比例并不能說高，而且，這項工作的開展，在不少的地方還存在相當(dāng)大的阻力。因此，我們認(rèn)為，目前乃至今后相當(dāng)一個時期，行政執(zhí)法體制改革的主攻方向仍然是行政處罰體制，仍然是如何開展或者深入開展相對集中行政處罰權(quán)工作的問題，也可以說，就是一個如何貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定(國發(fā)[2002]17號)》的問題。

    　第三，關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的發(fā)展方向問題。基于目前的一些情況和國務(wù)院文件的執(zhí)行狀況，許多同志對相對集中行政處罰權(quán)的發(fā)展方向問題憂心忡忡，不斷探問相對集中行政處罰權(quán)的發(fā)展方向究竟是什么？對此，我們認(rèn)為：

    　其一，相對集中行政處罰權(quán)本身就是改革，就是改革的標(biāo)記，因此它本身就是行政處罰體制改革的發(fā)展方向。

    　其二，從行政處罰體制的主體要素看，集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)即城市管理行政執(zhí)法局，在執(zhí)法主體的體系結(jié)構(gòu)(機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系、組織形態(tài)等主體結(jié)構(gòu))上，事實證明既符合客觀需要和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，也為國務(wù)院所充分肯定；既是行政法理論的成果和結(jié)晶，也是相對集中行政處罰權(quán)這種改革的實踐產(chǎn)物和體制改革中主體要素的很好的體現(xiàn)。如果一定要問集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的發(fā)展方向的話，那么，我們的回答就是：盡管沒有上級主管部門，盡管受到各方的擠壓，但是，集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)即城市管理行政執(zhí)法局，只會在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步健全完善，而不會消失。發(fā)展方向就是健全完善。摧毀現(xiàn)有的基礎(chǔ)，取消現(xiàn)有的執(zhí)法主體，不應(yīng)當(dāng)是也不可能是發(fā)展的方向。在這方面，德國的行政執(zhí)法體制的經(jīng)驗是值得關(guān)注的。據(jù)介紹，在德國，能實施處罰權(quán)主要是三個部門：警察局、秩序局、稅務(wù)局，但是上街執(zhí)法的警察和秩序局的執(zhí)法人員。秩序局是主要的行政執(zhí)法部門，它相對集中的行使了諸多部門的行政處罰權(quán)。例如在漢堡市的7個大區(qū)下都設(shè)了秩序局(市里沒有設(shè)秩序局)，秩序局沒有對口的上級主管部門(但工作受市內(nèi)政部指導(dǎo))，主要負(fù)責(zé)居民身份登記、養(yǎng)老與醫(yī)療保險、消防、交通、獸醫(yī)與食品監(jiān)督、環(huán)保等方面的有關(guān)事務(wù)，集中行使規(guī)劃、衛(wèi)生、建設(shè)、交通、工商等方面的行政處罰。有關(guān)行政執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)違法行為后，可以調(diào)查有關(guān)事實，獲取相關(guān)證據(jù)，但是，最終都應(yīng)當(dāng)將案件移送到秩序局，由秩序局統(tǒng)一作出行政處罰決定。由此可見，德國的相對集中行政處罰權(quán)制度的這種主體結(jié)構(gòu)和模式，已經(jīng)是相當(dāng)?shù)耐陚?，很有借鑒意義。  

    　其三，從權(quán)力的配置來看，將行政處罰權(quán)相對集中行使，更能直接解決行政處罰中存在的突出問題，更經(jīng)濟(jì)、更有效、更便捷，在行政處罰權(quán)分散或者相對集中行使的抉擇中，優(yōu)選顯然在后者。

    　其四，從體制改革的制度層面上看，相對集中行政處罰權(quán)有非常厚實的制度基礎(chǔ)和支撐，改革的合法性十分充分。同時，在改革過程中形成的諸多制度和運行機(jī)制，也使得相對集中行政處罰權(quán)這項體制改革的制度要素比較完備。由此可見，進(jìn)一步完善制度就是發(fā)展的邏輯結(jié)論。

  　  其五，行政執(zhí)法體制中的主體結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置、制度構(gòu)成三要素固然十分重要，但是，權(quán)力的運行和監(jiān)督機(jī)制也很重要。相對集中行政處罰權(quán)這項體制改革也不例外。行政處罰權(quán)是行政執(zhí)法權(quán)力中最重要的權(quán)力之一，它的行使必須遵守一系列的原則、程序和運行和監(jiān)督機(jī)制，必須樹立和體現(xiàn)社會主義法治理念，必須真正做到執(zhí)法為民。說得直白一點，就是不能為處罰而處罰，更不能為謀求私利、打擊報復(fù)而亂處罰、濫處罰。而這些恰恰才是改革體制需要解決的更深層次的問題，也是僅僅調(diào)整權(quán)力、執(zhí)法主體和相關(guān)制度構(gòu)成所難以解決的問題。

 　   由上可見，相對集中行政處罰權(quán)改革的發(fā)展方向，就是在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，使行政處罰權(quán)的配置進(jìn)一步科學(xué)合理，主體結(jié)構(gòu)進(jìn)一步完整，制度構(gòu)成進(jìn)一步完善；運行機(jī)制、保障機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制進(jìn)一步健全。

   　 (五)總結(jié)近年來改革行政執(zhí)法體制的經(jīng)驗，在深化改革的過程中，還需要正確處理好三個重要的關(guān)系。

 　   一是，合法性與創(chuàng)新性的關(guān)系

   　 行政執(zhí)法體制改革，就是按照《綱要》的要求和部署，不斷從制度上創(chuàng)新執(zhí)法體制，提高行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平，不斷推進(jìn)依法行政，加快法治政府的建立。同時，在行政執(zhí)法體制改革的價值取向上，必須充分體現(xiàn)執(zhí)法為民這一本質(zhì)要求，真正把人民群眾的根本利益作為出發(fā)點和歸宿，從改革的設(shè)計上、體制的運行上，努力把人民群眾的根本利益實行好、維護(hù)好、發(fā)展好作為根本的價值取向。為此，在體制改革的各個環(huán)節(jié)上，就要求用科學(xué)、合理的法律手段來重新配置和確認(rèn)行政執(zhí)法權(quán)力，規(guī)范行政執(zhí)法行為，使行政執(zhí)法合法化、規(guī)范化、科學(xué)化、合理化、公開化，防止行政執(zhí)法權(quán)的濫用、亂用，防止不作為和亂作為，以符合《綱要》對行政執(zhí)法體制改革的要求，以形成有利于維護(hù)人民群眾根本利益的行政執(zhí)法體制，形成有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力的法律秩序。此外，在行政執(zhí)法體制改革的要求上，必須貫徹依法行政的基本要求，即：合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。行政機(jī)關(guān)依法履行經(jīng)濟(jì)、社會和文化事務(wù)管理職責(zé)，要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。

    　由上可見，行政執(zhí)法體制改革，必須堅持合法性原則，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)進(jìn)行，將合法性與創(chuàng)新性有機(jī)地結(jié)合起來，統(tǒng)一起來。這是一條十分重要的經(jīng)驗。在行政處罰體制改革的過程中，有同志認(rèn)為，改革創(chuàng)新就是要突破現(xiàn)行法律的規(guī)定，不應(yīng)受有關(guān)程序的限制，可以自行調(diào)整執(zhí)法主體和執(zhí)法職權(quán)。這種認(rèn)識是十分有害的，不僅不利于建立符合要求的行政執(zhí)法體制，而且會造成很大的混亂。

    　二是，改革體制與調(diào)整執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系

  　  如何正確處理深化行政執(zhí)法體制改革與調(diào)整執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系，這是深化行政執(zhí)法體制改革中一個無法回避的問題，也是一個十分重要的問題。關(guān)于兩者的關(guān)系，我們認(rèn)為：
　   
   　 第一，執(zhí)法機(jī)構(gòu)是行政執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容，但不是全部內(nèi)容，行政執(zhí)法體制改革并不等同執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)整，也無法用執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)整來替代行政執(zhí)法體制改革。因為行政執(zhí)法體制改革涉及的內(nèi)容比較廣泛，既包括執(zhí)法主體的調(diào)整，還包括程序的完善、權(quán)力的配置、運行機(jī)制的健全、法律的保障等等，涉及機(jī)構(gòu)的調(diào)整、人員的錄用管理調(diào)配、財政保障、組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體系等方面，不可能只動執(zhí)法主體就解決全部問題。

 　   第二，執(zhí)法機(jī)構(gòu)是執(zhí)法體制改革的重要載體，離開機(jī)構(gòu)，不可能運行。但是，執(zhí)法體制改革是一個綜合協(xié)調(diào)的系統(tǒng)工程，離開任何一個體制要素，都難以取得成功。因此，重要的是系統(tǒng)全面地推進(jìn)執(zhí)法體制改革，綜合設(shè)計，統(tǒng)籌考慮。

   　 第三，行政執(zhí)法體制改革的重點是執(zhí)法權(quán)的重新配置，這也是執(zhí)法職權(quán)的調(diào)整。這種調(diào)整的實質(zhì)是更改法律規(guī)定，必須依照法定的權(quán)限和程序進(jìn)行。調(diào)整的結(jié)果既可能是新的執(zhí)法主體產(chǎn)生，也可能是原執(zhí)法主體的職權(quán)增加。執(zhí)法權(quán)變化，但執(zhí)法主體不一定變化。如果我們把執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置作為執(zhí)法體制改革的唯一目標(biāo)和全部內(nèi)容，那么行政執(zhí)法體制改革勢必陷入困境。正如唐鐵漢同志所指出，在很長一個時期，有一種糊涂觀念，認(rèn)為行政管理體制改革就是機(jī)構(gòu)改革，只要機(jī)構(gòu)精干了，人員精簡了，改革就到位了。應(yīng)當(dāng)指出，機(jī)構(gòu)改革是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，需要認(rèn)真加以解決，但是，行政管理體制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，解決政府職能越位、錯位和不到位的問題。只有建立科學(xué)合理的政府職能體系，行政管理體制改革才算到位。(唐鐵漢：《深化行政管理體制改革》，國家行政學(xué)院出版社，2006年版，第5l頁。)

 　   三是，深化行政執(zhí)法體制改革，需要處理好行政執(zhí)法體制改革與條塊的關(guān)系

   　 目前，改革行政執(zhí)法體制的基本做法是將某種行政執(zhí)法權(quán)如行政處罰權(quán)相對集中。集中后的執(zhí)法主體又分兩大類：第一，執(zhí)法主體不變，只是內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，并且也不涉及法律的調(diào)整，我們稱之為內(nèi)部集中。這部分不涉及條塊的關(guān)系。在農(nóng)業(yè)、交通領(lǐng)域進(jìn)行的行政處罰權(quán)的集中都屬于這種情況。第二，處罰權(quán)相對集中后，由新成立的機(jī)關(guān)行使，因而產(chǎn)生了新的執(zhí)法主體。由于新的執(zhí)法主體行使的是原來由多個執(zhí)法主體行使的處罰權(quán)，所以就難以形成傳統(tǒng)意義上的上下對口的部門，也就是說形不成條條關(guān)系。對此，國務(wù)院的有關(guān)文件就規(guī)定這類機(jī)關(guān)由本級人民政府來領(lǐng)導(dǎo)，明確其不屬于某個條條領(lǐng)導(dǎo)。這實際上是加大了政府的責(zé)任。由于這類改革主要在城市，因此也就集中在城市管理領(lǐng)域形成了這種執(zhí)法主體的變化。這種打破傳統(tǒng)條條體制的改革使人們不習(xí)慣，有許多同志呼吁國家成立一個新的部門，以上下對口，形成條條。對此，確實需要正確認(rèn)識和處理。首先是要轉(zhuǎn)變觀念，不能被長期形成的條條分割的思想習(xí)慣所禁錮；同時要積極支持改革，形成條塊結(jié)合良性互動的關(guān)系；此外，要認(rèn)真研究解決改革過程中出現(xiàn)的問題，不斷深化改革，促進(jìn)發(fā)展。

   　 總之，建設(shè)法治政府既是我們宏偉目標(biāo)，更是我們面臨的十分緊迫的任務(wù)，艱巨而復(fù)雜，迫切需要進(jìn)?步深化行政執(zhí)法體制改革，切實轉(zhuǎn)變其職能，真正建立起符合法治政府要求的行政執(zhí)法體制、權(quán)力運行機(jī)制，真正使行政執(zhí)法有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，有利經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，真正做到執(zhí)法為民、利民。