摘要：“大部制改革”是我國目前行政體制改革中的制度亮點(diǎn)，同時(shí)也是國外市場化程度較高的國家普遍實(shí)行的政府管理模式，但是結(jié)合國情，“大部制改革”在我國向縱深進(jìn)行也存在著諸多難點(diǎn)。針對現(xiàn)存的難點(diǎn)，有必要在宏觀和微觀的層面上從決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互制約與協(xié)調(diào)的框架內(nèi)提出相應(yīng)對策，以保證“大部制改革”向縱深進(jìn)行的力度和持續(xù)度。

　　關(guān)鍵詞：大部制改革;難點(diǎn);對策

　　中圖分類號：D630　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A　文章編號：1002-7408(2009)03-0018-03

　　一、“大部制改革”源流及現(xiàn)狀剖析

　　所謂“大部制”(Giant Department)改革，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，相對集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)。大部門制，是國外市場化程度比較高的國家普遍實(shí)行的一種政府管理模式，比如“大運(yùn)輸”、“大農(nóng)業(yè)”等，并在公共管理變革中有了新的發(fā)展，如決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離等。“大部制改革”最早起源于西方，但是歷數(shù)我國近代維新的各項(xiàng)舉措，不難發(fā)現(xiàn)中國在“西學(xué)東漸、洋為中用”的過程中，也曾對大部制有過試驗(yàn)。然而由于改革過于急切，機(jī)構(gòu)改革缺少事前籌劃和事后補(bǔ)救，缺乏對裁撤官員的安置方案。改革的效果如何還不能確定。

　　在國外，“大部制改革”也是近幾十年來進(jìn)行的一系列的長期的摸索、探索的過程，比較成功的是日本、英國、美國、法國、德國，他們的內(nèi)閣核心部門的數(shù)量一般都不超過20個(gè)，比如說美國是15個(gè)，法國15個(gè)，德國14個(gè)。“大部制”實(shí)行順暢的這些國家都有共同的特點(diǎn)，那就是市場經(jīng)濟(jì)比較完善、發(fā)達(dá)，同時(shí)政府的主要職能基本覆蓋到了社會各領(lǐng)域，但政府不是什么都管，主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié),。市場監(jiān)管，社會管理和公共服務(wù)，所以核心機(jī)構(gòu)數(shù)量相應(yīng)較少。從國外幾十年的改革成果不難看出，“大部制改革”絕不是簡單的部門相加，關(guān)鍵是要出臺行政組織法確定好每一部門的職責(zé)權(quán)限，并且盡可能使其職責(zé)權(quán)限相互不發(fā)生沖突，這樣以來，不管大部門體制的運(yùn)行有多復(fù)雜，它還是可以順利地履行好政府的職責(zé)。然后，隨著決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)的機(jī)制逐漸在每一級政府內(nèi)部和每一個(gè)大部門內(nèi)部形成，不僅能使行政管理告別過去的職能交叉、政出多門、多頭管理所帶來的扯皮多、效率低、成本高等問題，而且使管理水平不斷向科學(xué)、民主、法治的目標(biāo)邁進(jìn)。

　　從1982年到2003年我國先后進(jìn)行了五次機(jī)構(gòu)改革，五次行政管理體制改革取得了重大進(jìn)展：一是政府機(jī)構(gòu)數(shù)量有所減少。就國務(wù)院組成部門而言，1982年改革之前最多的時(shí)候?yàn)?00個(gè)，現(xiàn)在已優(yōu)化到了28個(gè)。二是機(jī)構(gòu)設(shè)置趨于合理。現(xiàn)有的政府部門大多都是按照市場經(jīng)濟(jì)要求設(shè)置的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期按照產(chǎn)品行業(yè)設(shè)置的工業(yè)部門大多被撤銷或者合并;政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，已將經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)明確為政府主要職能。但是從實(shí)際的運(yùn)行狀況來看，國務(wù)院部門之間仍然存在嚴(yán)重的職能重疊和交叉，經(jīng)常在具體事務(wù)上形成“多龍治水水難治”的局面。部門數(shù)量冗雜，一些小事務(wù)都要涉及到部際交涉，多頭管理的弊端表現(xiàn)明顯。立足于前五次機(jī)構(gòu)改革打下的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，2008年3月我國設(shè)置了“大部制改革”的初步試點(diǎn)，構(gòu)建了“大能源”、“大交通”、“大工業(yè)”和“大環(huán)保”的格局，雖然從數(shù)量上看國務(wù)院組成部門設(shè)置仍為27個(gè)(比第五次機(jī)構(gòu)改革只減少了1個(gè))，但實(shí)際已經(jīng)堅(jiān)定了“大部制改革”的方向，構(gòu)筑了改革的雛形。而這次改革顯然則是要通過“大部制改革”這一制度示范，使政府機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整開始由經(jīng)濟(jì)適應(yīng)型目標(biāo)模式向社會回應(yīng)型目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變，由權(quán)力型政府定位向服務(wù)型政府定位轉(zhuǎn)變。

　　二、“大部制改革”中的難點(diǎn)分析

　　大部制是一項(xiàng)全面的機(jī)構(gòu)改革，被認(rèn)為是未來中國行政管理體制改革的新起點(diǎn)，但其不可能一夜之間把職能分散、數(shù)量眾多的部委變成兵簡政精的高效政府。有些問題只能逐步解決，同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和改革的深化，也會產(chǎn)生許多新的問題，比如這種大部門在進(jìn)行有機(jī)統(tǒng)一之后會不會導(dǎo)致權(quán)力的再次膨脹，如何處理好部際之間的協(xié)調(diào)，進(jìn)行地方政府改革的層面如何進(jìn)行具體操作，所有這些已知與未知的問題都需要通過進(jìn)一步的行政管理體制改革來解決。因此，大部制改革是一個(gè)階段性與連續(xù)性相統(tǒng)一的進(jìn)程，需要不斷研究新情況、解決新問題。結(jié)合我國的國情，我們認(rèn)為“大部制改革”主要存在以下應(yīng)該重點(diǎn)研究和解決的難點(diǎn)：

　　第一，大部門的組織形式問題。大部門設(shè)立后，部委的內(nèi)部組織形式將發(fā)生很大變化，管理幅度變大，原有的行政首長一分管領(lǐng)導(dǎo)一司長一處長的管理層級在大部門體制下顯得過長，需要平衡管理幅度與管理層次之間的關(guān)系。在現(xiàn)有的以部—司—處為主要層級形式的模式之外，可能出現(xiàn)部—管理局—處、部—執(zhí)行局等層級形式。另外，部門權(quán)力的過分集中可能會造成人員編制成本提高問題。

　　第二，大部門的協(xié)調(diào)與管理機(jī)制問題。大部門之中。原來由獨(dú)立部門合并進(jìn)來的內(nèi)部管理局或執(zhí)行局將保持一定的相對獨(dú)立性，在這些相對獨(dú)立的管理局或執(zhí)行局之間，如何建立起協(xié)調(diào)和內(nèi)部溝通的機(jī)制，也是一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問題。大部門體制下的部長如何對下轄的具有相對獨(dú)立職能的機(jī)構(gòu)實(shí)施有效管理，必須得到妥善解決。大部制存在著對主管人壓力過重的弊病，主管部長要對大部所有方面的工作負(fù)責(zé)，這樣他的政治敏感力和管理能力就成為關(guān)鍵。另外，在一個(gè)大部里，往往有很多個(gè)副部長、次長等官職，如果主管部長的能力不強(qiáng)，或者非主管人中有人缺乏優(yōu)良的品格或組織能力方面存在缺陷，都可以使他們之間產(chǎn)生矛盾和沖突。在工作上互不配合，甚至互相拆臺，勢必貽誤工作。

　　第三，大部門決策機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制的強(qiáng)化問題。我國傳統(tǒng)的政府權(quán)力配置，實(shí)際上是以執(zhí)行為核心的結(jié)構(gòu)。相對來說，決策與監(jiān)督運(yùn)行得非常不到位，積累少，欠賬多?？墒?，當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)帶來了利益多元化后，決策必須回應(yīng)多元化利益，而多元利益下的決策與一元利益下的決策是不一樣的。公眾要參與，要博弈，要論證，要平衡，這就要求決策要上檔次，要有一套“游戲規(guī)則”來保證科學(xué)民主。大部門的框架下，專家、公眾、相關(guān)利益群體參與行政決策的途徑如何保持暢通，需要認(rèn)真考慮。大部門的監(jiān)督機(jī)制問題也成為與決策和執(zhí)行分離后的另一重大問題。大部門的職能領(lǐng)域變大，權(quán)力與職責(zé)相應(yīng)增多，如何對部門實(shí)施有效監(jiān)督，也是一個(gè)不容忽視的難點(diǎn)。如何把有效監(jiān)督最終落腳到法律制度上，防止把外部協(xié)調(diào)變?yōu)閮?nèi)部協(xié)調(diào)，把監(jiān)督架空，怎樣明確權(quán)力的邊界與底線并確保監(jiān)督的開放性、完備性等也是應(yīng)予認(rèn)真考慮的問題。

　　三、“大部制改革”向縱深進(jìn)行的策略

　　“大部制改革”的結(jié)果與各國的政治經(jīng)濟(jì)文化傳統(tǒng)有很密切的聯(lián)系，它的制度設(shè)置還是要根據(jù)各國的實(shí)際，實(shí)事求是地根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段來確立。如果變動(dòng)頻繁，

　　反而可能造成破壞和損失，大部優(yōu)越性的發(fā)揮和效果有賴于部的機(jī)構(gòu)的相對穩(wěn)定和內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的健全。結(jié)合我國的國情和行政管理體制的實(shí)際需要，筆者以為，“大部制改革”如果要向縱深進(jìn)行，必須同時(shí)處理好改革外因與內(nèi)因的辯證關(guān)系，尋求與我國政治管理體制改革、經(jīng)濟(jì)管理體制改革以及法治建設(shè)的同構(gòu)性，這就需要從宏觀和微觀雙重層面上確定應(yīng)對策略。

　　1、“大部制改革”向縱深進(jìn)行的宏觀策略

　　首先，在行政管理體制改革中充分貫徹科學(xué)發(fā)展觀和人本法律觀?？茖W(xué)發(fā)展觀已不僅僅是一種要求，而是應(yīng)該實(shí)實(shí)在在地變成核心機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)?？茖W(xué)發(fā)展觀在行政體制改革中的具體體現(xiàn)就是人本法律觀具體到“大部制改革”中就是大部內(nèi)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督都服務(wù)于人的權(quán)利和利益，以此作為衡量行政績效的終極指標(biāo)，付諸實(shí)施之后，這將成為我們構(gòu)建和諧社會和法治國家的實(shí)際動(dòng)力。

　　其次，觸及行政管理體制的內(nèi)部矛盾，通過機(jī)構(gòu)和職能的合理調(diào)整和權(quán)責(zé)的合理配置，對行政管理體制的內(nèi)部矛盾進(jìn)行理順權(quán)責(zé)關(guān)系的觸動(dòng)。具體來說，可以把利益一動(dòng)力機(jī)制分析工具引入“大部制改革”的研究，今天的“大部制改革”必然觸及部門利益，因此，大部制應(yīng)該是超越部門利益的，不能將相關(guān)或相近職能簡單歸入一個(gè)部內(nèi)即為了事。具體的制度改革涉及地方利益訴求表達(dá)制度、中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)制度、政府間的合作制度、中央對地方的監(jiān)督制度、政府間的糾紛解決制度以及政府責(zé)任制度等等。

　　最后，用法制嚴(yán)格約束政府組織建設(shè)和運(yùn)行，從根本上截?cái)噙^去由于只有行政命令而缺乏法制約束造成的“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”的“行政怪圈”。必須用法律手段兼顧各方利益，力求實(shí)現(xiàn)國家利益、社會利益和個(gè)人利益的最大化。具體到制度構(gòu)建會涉及到重大決策調(diào)查制度、專家咨詢制度、經(jīng)濟(jì)分析制度、信息公開制度、行政聽證制度、行政執(zhí)行委托制度、行政合同制度、跟蹤評估制度等。

　　2、“大部制改革”向縱深進(jìn)行的微觀策略

　　著眼于“大部制改革”的難點(diǎn)分析，筆者以為。微觀的改革策略應(yīng)該是：把職能的轉(zhuǎn)變與有機(jī)整合放在重要位置，盡可能避免以往的機(jī)構(gòu)改革的重復(fù)，以提高行政效率、降低行政成本為指標(biāo)，輔之以外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督的結(jié)合，適度推進(jìn)改革進(jìn)程?；趯ζ渌麌艺臋?quán)力配置、權(quán)力關(guān)系以及權(quán)力運(yùn)行狀況的對比，結(jié)合我國的行政管理體制現(xiàn)狀及管理需求，對我國大部門體制的改革舉措可以進(jìn)行如下設(shè)置：

　　決策機(jī)制：應(yīng)下設(shè)政策法規(guī)、計(jì)劃規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)分析、調(diào)查信息、決策咨詢委員會等部門，其中，決策咨詢委員會一定是相對超脫的，由內(nèi)外專家組成，它強(qiáng)調(diào)決策的宏觀思維，要解決決策的科學(xué)性問題，而不是站在部門利益或某一方面利益上決策。如果決策者不接受咨詢委員會的意見，是需要明確闡述理由的。要用制度保證決策的集思廣益。決策權(quán)應(yīng)該相對集中。要把決策者的個(gè)人利益剝離出來，保證國家、社會、公共利益最大化。為了加強(qiáng)政府決策的整體性和一致性、科學(xué)性和可行性，減少交叉和互相掣肘，可以在大部門之上再成立部際聯(lián)席會議機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)決策之協(xié)調(diào)。同時(shí)，注重決策與執(zhí)行的分離，具體來說，有兩種方案可供選擇：第一步應(yīng)該是按決策與執(zhí)行有限分開的原則進(jìn)行。在保持政府部門大的框架不變的情況下，將各部門的決策與執(zhí)行職能分開，把決策職能相對集中交由精干處室承擔(dān)，把執(zhí)行職能集中由部門的直屬機(jī)構(gòu)(執(zhí)法隊(duì)伍或窗口機(jī)構(gòu))承擔(dān)，兩條線運(yùn)行，各負(fù)其責(zé)。在改革進(jìn)行到中期階段后，就應(yīng)按第二步走，即按照決策與執(zhí)行絕對分開的原則進(jìn)行。我國香港特別行政區(qū)的行政系統(tǒng)中，決策與執(zhí)行就是絕對分開的。決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，各自依法獨(dú)立地行使職權(quán)。我們可以借鑒把政府的決策職能相對集中，組建精干的政府職能部門，把執(zhí)行職能交給政府的直屬機(jī)構(gòu)承擔(dān)，從而在政府內(nèi)部形成“小決策、大執(zhí)行”的格局。

　　執(zhí)行機(jī)制：執(zhí)行與決策分離之后，就不再具有任何形式的“拍板權(quán)”，而是作為一個(gè)專門領(lǐng)域獲得了相對獨(dú)立地行使執(zhí)行職能的地位且對執(zhí)行負(fù)全責(zé)的職能?？紤]到執(zhí)行的專業(yè)性強(qiáng)，執(zhí)行可以相對分散。執(zhí)行強(qiáng)調(diào)的應(yīng)該是專業(yè)化、執(zhí)行層級的規(guī)范和執(zhí)行手段。“大部制改革”后，執(zhí)行方面的權(quán)力將向議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和基層政府轉(zhuǎn)移，因此，要把調(diào)整、整合政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位改革、特別是有行政職能的事業(yè)單位的改革進(jìn)行統(tǒng)一的考慮。因此，一定要建立起符合行政執(zhí)行特點(diǎn)的職位分類。職位分類是其他各項(xiàng)人事管理的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。相對于行政決策而言，行政執(zhí)行專業(yè)性、程序性、機(jī)械性、事務(wù)性較強(qiáng)，管理范圍和對象具有確定性，其內(nèi)部責(zé)任明確，工作任務(wù)也易于量化，工作標(biāo)準(zhǔn)也易于確定，因而完全可以建立起一套科學(xué)的職位分類。通過職位分類，建立內(nèi)部的權(quán)責(zé)體系及相應(yīng)的執(zhí)行責(zé)任感，從而為執(zhí)行類公務(wù)員的錄用、晉升和培訓(xùn)提供科學(xué)的依據(jù)，為考核提供客觀標(biāo)準(zhǔn)，為克服官僚主義創(chuàng)造條件，為實(shí)現(xiàn)合理的職級工資制度奠定基礎(chǔ)。應(yīng)該指出的是，主動(dòng)型行政執(zhí)行大都以隊(duì)伍建制，在職位分類時(shí)，應(yīng)結(jié)合其特點(diǎn)，建立相應(yīng)職組、職系。執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)模與人員應(yīng)當(dāng)與其擔(dān)負(fù)的職能相匹配，盡可能做到規(guī)模適度。由于作為一個(gè)單一制國家，國家大、人口多，社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，市場尚未成熟，改革的任務(wù)很重;應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化趨勢，對政府對外經(jīng)濟(jì)關(guān)系提出了更高的要求;基于歷史原因，社會自治能力弱、水平低，許多在西方國家可以由社會自治或市場調(diào)節(jié)的事，在我國仍需由政府承擔(dān)。這些情況的存在，不可能過分強(qiáng)調(diào)壓縮政府規(guī)模尤其是執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)模，而應(yīng)該在科學(xué)劃分、配置各級政府和政府部門的職能與權(quán)限的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置執(zhí)行機(jī)構(gòu)，核定有執(zhí)行資格的人員編制，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變。

　　監(jiān)督機(jī)制：在原有的三權(quán)格局之中，監(jiān)督權(quán)相對較弱，因此，如果要保證行政的效益，使得行政權(quán)運(yùn)作過程中所產(chǎn)生的爭議漸少，就有必要首先從行政監(jiān)督權(quán)的強(qiáng)化人手。這種監(jiān)督更多地側(cè)重于決策要不要調(diào)整、協(xié)調(diào)性怎樣、執(zhí)行評估等績效監(jiān)督，當(dāng)然也要對決策、執(zhí)行中的合法與否進(jìn)行監(jiān)督。改革后的政府各部門既然是在“大部”框架下的綜合職能部門，部門首長應(yīng)對部門各機(jī)構(gòu)、各公務(wù)員的政策、行為及其后果向人大、政府承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任。具體來說，要建立起符合各類行政權(quán)力特點(diǎn)的績效評估制度。科學(xué)的績效評估是人事管理的關(guān)鍵。結(jié)合2007年6月1日起施行的《行政公務(wù)員處分條例》，全面推進(jìn)以行政首長為重點(diǎn)的行政同責(zé)制，切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究。按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則制訂內(nèi)部行政責(zé)任追究辦法，明確規(guī)定追究什么、追究誰、誰來追究、如何追究等內(nèi)容，使責(zé)任追究制能真正落實(shí)到直接部門、直接人，制訂出責(zé)任人過錯(cuò)過失行為的具體追究辦法。至于執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其承擔(dān)政策執(zhí)行和服務(wù)提供的職能，其業(yè)務(wù)范圍明確、單一且具有程式化特點(diǎn)，這就為明確管理目標(biāo)和強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。在明確管理目標(biāo)的基礎(chǔ)上，執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對運(yùn)營狀況承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。并且，結(jié)合2006年起施行的《中華人民共和國公務(wù)員法》第54條的規(guī)定，對正確行使“抗命權(quán)”的公務(wù)員不追究責(zé)任，但由于執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中的過錯(cuò)導(dǎo)致相對人利益或社會公益受損的情況除外。

　　　  總體來說，上述的這種職責(zé)劃分和運(yùn)行機(jī)制，是有彈性的，強(qiáng)調(diào)互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)決策、執(zhí)行與監(jiān)督的互相制約與協(xié)調(diào)。比如執(zhí)行可制約決策，一是反饋執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的決策問題，促使決策部門適時(shí)對決策進(jìn)行調(diào)整;二是如果決策不科學(xué)，決策目標(biāo)定得太高，缺乏手段落實(shí)，執(zhí)行者在與決策者簽署決策——執(zhí)行合同時(shí)就可以討價(jià)還價(jià)(執(zhí)行者與決策者就執(zhí)行政策方面簽署合同在英國、新西蘭等國就經(jīng)?？梢?，甚至執(zhí)行者可以選擇不簽合同，以推動(dòng)決策的科學(xué)、有效。而決策對執(zhí)行的制約更是以其意志的貫徹表現(xiàn)得更為明顯。而作為監(jiān)督權(quán)能，自然更應(yīng)該起到協(xié)調(diào)、制約之功效。以使決策與執(zhí)行這兩種直接關(guān)乎行政相對方利益的權(quán)能都能規(guī)范、高效行使。制約是手段，三種權(quán)能在行政權(quán)運(yùn)作機(jī)制的大系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，進(jìn)而帶給公眾和社會以實(shí)際利益與和諧才是目標(biāo)，最終達(dá)到通過行政體制的改革促進(jìn)政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場化與社會法治化、和諧化的目的?！?