2008年8月13日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并通過了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）。為落實(shí)《綱要》精神，科學(xué)編制市縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃，強(qiáng)化土地用途管制和土地宏觀調(diào)控，國(guó)土資源部辦公廳于2009年5月25日印發(fā)了《關(guān)于市縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見的通知》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）。《指導(dǎo)意見》體現(xiàn)了新一輪市縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編工作新的特點(diǎn)：一是明確了土地規(guī)劃分類與基數(shù)轉(zhuǎn)換，使土地規(guī)劃分類與基數(shù)更科學(xué)更真實(shí)；二是從重"規(guī)模"到重"布局"，實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制制度；三是著眼城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)；四是劃分土地利用區(qū)和進(jìn)行土地空間管制，實(shí)行差別化的土地利用政策；五是嚴(yán)格保護(hù)耕地，對(duì)耕地及基本農(nóng)田補(bǔ)充要求質(zhì)量與數(shù)量并重；六是發(fā)揮農(nóng)地多重功能，構(gòu)建生態(tài)良好的土地利用格局?！吨笇?dǎo)意見》的頒布，標(biāo)志著全國(guó)市縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編進(jìn)入了關(guān)鍵時(shí)期，現(xiàn)就規(guī)劃修編中的一些問題進(jìn)行探討。
　　一、動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與靜態(tài)規(guī)劃的矛盾
　　土地利用總體規(guī)劃是一項(xiàng)帶有戰(zhàn)略性的長(zhǎng)期規(guī)劃，具有經(jīng)常性和連續(xù)性。規(guī)劃制定的各項(xiàng)內(nèi)容和重要指標(biāo)綱性較強(qiáng)，是靜態(tài)的。但在市場(chǎng)瞬息萬變的環(huán)境下，尤其是在對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作長(zhǎng)期預(yù)測(cè)時(shí)會(huì)由于項(xiàng)目建設(shè)的不可預(yù)見性，將不可避免地出現(xiàn)動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同靜態(tài)規(guī)劃內(nèi)容和指標(biāo)的矛盾。如何使規(guī)劃能夠盡量切近現(xiàn)實(shí)，使其偏離客觀實(shí)際最小，就需要在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中要建立動(dòng)態(tài)規(guī)劃理念。
　　在上輪規(guī)劃實(shí)施初期，規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)充裕，而到規(guī)劃實(shí)施中期，剩余的用地指標(biāo)就已非常緊張，規(guī)劃的彈性明顯不足。因此，規(guī)劃修編中在時(shí)段上分解用地指標(biāo)時(shí)，可只安排最近一段時(shí)間內(nèi)（最好與區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展時(shí)段相一致，如5年）的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)。在第一個(gè)時(shí)段過去之后，再根據(jù)上個(gè)時(shí)間段規(guī)劃實(shí)施中土地利用的規(guī)模、程度和效益等情況，以及區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來確定下一階段的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，這樣就可以彰顯規(guī)劃的時(shí)效性和彈性。
　　二、約束性指標(biāo)的平衡
　　剛性的規(guī)劃指標(biāo)即約束性指標(biāo)，包括耕地和基本農(nóng)田保有量、新增建設(shè)用地量、補(bǔ)充耕地量等，這些指標(biāo)自上而下層層分解控制，需要嚴(yán)格執(zhí)行。首先，為了嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，需對(duì)于耕地保護(hù)指標(biāo)分解落實(shí)，因而上級(jí)政府從大局考慮，往往將耕地保護(hù)任務(wù)向耕地資源豐富的地區(qū)傾斜，即將中心城區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)分解到其他地區(qū)，這使得這些承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)地區(qū)普遍感到較大壓力。其次，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的原則是以嚴(yán)格的耕地保護(hù)為前提，節(jié)約集約用地為核心，控制建設(shè)用地為重點(diǎn)。因此，建設(shè)用地供應(yīng)量往往不能滿足需求量，在建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)分配上將存在比較大的難度。再次，要保證耕地特別是基本農(nóng)田面積不減少、質(zhì)量不降低的一個(gè)重要措施就是通過土地綜合整治，而開發(fā)、復(fù)墾和整理出的土地資源在區(qū)域間存在很大差異，所以耕地面積的增加和經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展存在區(qū)域的不平衡性。如何平衡耕地和基本農(nóng)田指標(biāo)的分配也是規(guī)劃修編的一個(gè)難點(diǎn)。
　　對(duì)于解決好三個(gè)指標(biāo)問題，可從以下途徑進(jìn)行探索：一是對(duì)于滿足土地供給方面，政府和土地管理部門在嚴(yán)格執(zhí)行控制建設(shè)用地增量、節(jié)約集約用地的同時(shí)，要充分挖掘閑置、空閑、低效用地的潛力，把土地有效供給重點(diǎn)放在盤活存量土地上。二是對(duì)于平衡耕地保護(hù)責(zé)任和落實(shí)耕地補(bǔ)充指標(biāo)分解方面，耕地保護(hù)責(zé)任單位和新增建設(shè)用地使用者拿出一定的資金，作為對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)和基本農(nóng)田指標(biāo)的補(bǔ)償。這樣，即照顧了城鎮(zhèn)發(fā)展，又對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任一方進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。目前成都市實(shí)施的耕地保護(hù)基金制度，就很好調(diào)動(dòng)了農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。三是對(duì)于非農(nóng)建設(shè)占用耕地，嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡制度。
　　三、統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)建設(shè)用地
　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)規(guī)劃修編的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，也就是把統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展等結(jié)合起來。城鎮(zhèn)化的發(fā)展，使農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，逐步減少農(nóng)村建設(shè)用地總量，是我國(guó)促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理調(diào)整、有效保護(hù)耕地和基本農(nóng)田的必然選擇。目前，在全國(guó)各地展開的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，從量方面來說，可以實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低，建設(shè)用地總量不增加；從質(zhì)方面來說，通過建設(shè)新型社區(qū)、農(nóng)村聚居點(diǎn)可以改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，使城鎮(zhèn)發(fā)展獲得更多發(fā)展空間，城鄉(xiāng)用地布局和結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化。
　　所以規(guī)劃的修編工作應(yīng)在深入研究未來社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)各類用地需求上與各部門專項(xiàng)規(guī)劃相銜接，在統(tǒng)一確定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)基礎(chǔ)上統(tǒng)籌安排各業(yè)用地。同時(shí)，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，大力開展農(nóng)村居民點(diǎn)和企業(yè)用地整理，促進(jìn)土地利用集約度和效益提高。
　　四、各類用地布局的優(yōu)化問題
　　土地利用總體規(guī)劃修編的重要任務(wù)之一就是優(yōu)化各類用地空間布局。與其說規(guī)劃修編是為解決用地指標(biāo)問題，不如說是因用地布局不合理而進(jìn)行規(guī)劃修編。從某種意義上說，科學(xué)的空間布局比規(guī)?？刂聘匾?。在規(guī)模確定或受限的條件下，如何優(yōu)化用地空間布局是保持規(guī)劃科學(xué)性的重要手段。
　　《指導(dǎo)意見》體現(xiàn)了新一輪規(guī)劃修編對(duì)各類用地空間布局和基本農(nóng)田的調(diào)整、布局的重視，并明確了布局的原則和要求。但是仍有一些問題值得研究，如在基本農(nóng)田調(diào)整和布局中，如何界定基本農(nóng)田的集中連片問題，在不同級(jí)別規(guī)劃、不同類型地區(qū)應(yīng)有不同標(biāo)準(zhǔn)，而且標(biāo)準(zhǔn)如何確定；每一級(jí)規(guī)劃又如何進(jìn)行基本農(nóng)田管制分區(qū)（如基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和基本農(nóng)田密集區(qū)）及各級(jí)規(guī)劃分區(qū)的具體管制規(guī)則如何制定等。
　　五、土地利用總體規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接
　　土地利用總體規(guī)劃是較城市規(guī)劃等各業(yè)規(guī)劃更全面、更具體的對(duì)區(qū)域內(nèi)全部土地進(jìn)行分析和研究后編制的，且從資源利用、保護(hù)角度確定了土地用途、規(guī)模和布局。而其他行業(yè)規(guī)劃，如城市規(guī)劃、交通規(guī)劃、水利規(guī)劃、旅游規(guī)劃等在目的內(nèi)容、編制規(guī)程、工作路線、編制方法、編制期限、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等方面與土地利用總體規(guī)劃之間存在差異，導(dǎo)致各業(yè)用地規(guī)模預(yù)測(cè)不相同。這既影響土地利用總體規(guī)劃的可操作性，又將增加規(guī)劃調(diào)整修改的次數(shù)。所以只有加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃對(duì)其他規(guī)劃在各類用地規(guī)模上的指導(dǎo)作用，使其他規(guī)劃對(duì)土地利用總體規(guī)劃起驗(yàn)核和反饋?zhàn)饔?，補(bǔ)充和完善土地利用總體規(guī)劃的控制指標(biāo)，才能做到規(guī)劃間的相互協(xié)調(diào)。這就必須加強(qiáng)部門間溝通協(xié)調(diào)，盡量做到規(guī)劃期限、用地分類、用地統(tǒng)計(jì)等口徑一致。
　　六、規(guī)劃編制方法有待進(jìn)一步改進(jìn)
　　土地利用總體規(guī)劃編制所采用的方法一般沿用定性研究的方法，即以經(jīng)驗(yàn)判斷為基礎(chǔ)，然后進(jìn)行各種數(shù)據(jù)的預(yù)測(cè)。由于傳統(tǒng)方法具有靜態(tài)性特點(diǎn)，因而規(guī)劃年限越長(zhǎng)預(yù)測(cè)結(jié)果與現(xiàn)實(shí)之間差異越大。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，傳統(tǒng)方法所預(yù)測(cè)的結(jié)果越來越不能適應(yīng)實(shí)際發(fā)展的需要。因此，規(guī)劃方法的革新也是目前開展規(guī)劃修編所需解決的重要問題。為此，有的學(xué)者提出將定性方法改為定性與定量相結(jié)合，即把一些問題通過數(shù)學(xué)關(guān)系式、數(shù)學(xué)模型等顯示出來進(jìn)行推算分析。有的學(xué)者提出了"反規(guī)劃"的土地利用規(guī)劃方法，它與傳統(tǒng)的規(guī)劃順序相反，即對(duì)一個(gè)區(qū)域空間利用首先進(jìn)行空間生態(tài)安全研究，從區(qū)域的整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境和自然系統(tǒng)功能的可持續(xù)性角度出發(fā)，優(yōu)先規(guī)劃非建設(shè)用地范圍，確定該區(qū)域不能做什么。也就是以維護(hù)土地生態(tài)安全為前提，劃出"不為"的區(qū)域，同時(shí)給"為"的區(qū)域留夠空間，以促進(jìn)人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，并持續(xù)發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益。所以，規(guī)劃編制工作方法上，要增加規(guī)劃的公開性和透明度，要在政府組織下廣泛征求相關(guān)部門、社會(huì)各界專家的意見，采取多種方式暢通公眾參與規(guī)劃編制和論證的渠道，接受公眾的監(jiān)督。
　　七、生態(tài)保護(hù)問題
　　《綱要》和《指導(dǎo)意見》都突出了土地生態(tài)建設(shè)，體現(xiàn)了鮮明的土地生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)意識(shí)?？茖W(xué)發(fā)展觀也強(qiáng)調(diào)在開發(fā)利用自然資源過程中，必須使生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用率提高，整個(gè)社會(huì)向著可持續(xù)的方向發(fā)展，這也是新一輪土地利用總體規(guī)劃修編所要解決的核心問題。因此，在規(guī)劃修編中應(yīng)以生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的綜合協(xié)調(diào)為目標(biāo)加強(qiáng)土地生態(tài)現(xiàn)狀評(píng)價(jià)，應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中的規(guī)定對(duì)人類活動(dòng)對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)的影響（如破壞程度、退化程度或潛在危險(xiǎn)性）、區(qū)域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、土地利用動(dòng)態(tài)變化規(guī)律及其生態(tài)環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，分析規(guī)劃行為對(duì)環(huán)境的潛在影響，并提出相應(yīng)的消除、減緩措施，以提高規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，提高土地利用規(guī)劃實(shí)施效率。