近年來，在快速的城市化與經(jīng)濟發(fā)展過程中，城市發(fā)展出現(xiàn)了一些嚴峻的問題：一些地方政府在城市發(fā)展問題上，出現(xiàn)了“大躍進”式的發(fā)展模式，一味“做大做強”，紛紛爭做“國際大都市”、“區(qū)域中心城市”。為了滿足城市擴展用地的需要，許多地方政府犧牲耕地剝奪農(nóng)民利益，大規(guī)模圈占耕地，出現(xiàn)大量的“種田無地、就業(yè)無崗、低保無份”的“三無”農(nóng)民，由此帶來城鄉(xiāng)對立，社會沖突，危害社會安全和社會發(fā)展等問題。城市土地無序擴張是城市化不健康的主要表現(xiàn)，城市蔓延擴張突破土地利用總體規(guī)劃所確定的建設(shè)用地指標的現(xiàn)象普遍存在，有的地方已經(jīng)用完了1997～2010年的規(guī)劃用地指標，甚至出現(xiàn)嚴重的透支土地利用總體規(guī)劃指標的現(xiàn)象，對規(guī)劃的權(quán)威性和嚴肅性提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)“規(guī)劃跟著領(lǐng)導走、規(guī)劃跟著項目走、規(guī)劃跟著違法走”的現(xiàn)象，規(guī)劃“紅線”實際變成了“彈簧線”，土地違法案件屢見不鮮。究其原因，土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃（簡稱“兩規(guī)”）不協(xié)調(diào)是導致上述問題的主要方面。

    我國人口眾多，耕地資源相對稀缺，面臨人口、工業(yè)化與城市化的挑戰(zhàn)。如何協(xié)調(diào)土地利用問題，正確引導我國城市化健康持續(xù)發(fā)展，無疑成為今天擺在我們面前的重要議題。針對城市蔓延帶來的問題“，城市精明增長”觀點認為：不僅僅關(guān)注城市本身的發(fā)展，還要關(guān)注城市邊緣地帶及廣大農(nóng)村腹地的發(fā)展“。城市—城市邊緣帶—農(nóng)村”是一個不可分割的整體：城市邊緣帶既是城市擴張用地的供給源，也是農(nóng)村發(fā)展用地的侵占者。在新一輪土地規(guī)劃修編中，如何協(xié)調(diào)好“兩規(guī)”不僅成為控制城市盲目擴張的關(guān)鍵，而且對促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有深遠的意義。只有在實踐中協(xié)調(diào)好“兩規(guī)”之間關(guān)系，才能從根本上解決城市發(fā)展和土地利用的矛盾，才能確保溫家寶總理在2007年第十屆全國人大會議政府工作報告中提出的守住18億畝耕地“紅線”的目標不動搖。

    城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃(以下簡稱“兩規(guī)”)的協(xié)調(diào)問題是近年來引起我國規(guī)劃學術(shù)界爭議的熱點問題之一。目前，國內(nèi)大多城市已編制完成了上世紀80年代以來的第三輪城市總體規(guī)劃，與此同時，第三輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作也正在有序推進。在“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策指導下，新一輪土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃仍需進一步協(xié)調(diào)和銜接，以更為有效保護和合理利用土地資源，保障國民經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。

    一、土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的矛盾與問題

    （一）城市建設(shè)用地規(guī)模、范圍的確定上存在較大差異

    城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃最核心的矛盾就在于城市建設(shè)用地規(guī)模的確定上。土地利用總體規(guī)劃的總體指導思想是嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，切實保護耕地，特別強調(diào)建設(shè)占用耕地占一補一，確保耕地總量動態(tài)平衡。盡管上一輪土地利用總體規(guī)劃實施10多年來，各地普遍出現(xiàn)了預(yù)支規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)占用耕地指標的現(xiàn)象，但嚴格的耕地保護措施還是導致了各地確定的城市建設(shè)用地規(guī)模偏小。與此迥異，城市規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模是在國家規(guī)定的人均用地指標范圍內(nèi)，結(jié)合人口增長和城市社會經(jīng)濟發(fā)展需要來確定的。其中，部分地區(qū)的城市規(guī)劃受長官意志影響，在確定城市建設(shè)用地規(guī)模時有貪大求洋的現(xiàn)象。這兩種截然不同的指導思想加之在用地分類標準、城市人口核算方法等的不一致直接導致“兩規(guī)”確定的城市建設(shè)用地規(guī)模有較大差異。同時，受建設(shè)用地規(guī)模指標的限制、規(guī)劃時限差異、部門之間利益沖突等因素限制，城市土地利用總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)建設(shè)用地控制圖反映的城市建設(shè)用地范圍與城市規(guī)劃中所確定的發(fā)展范圍也不盡一致，土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍往往小于城市規(guī)劃所確定的城市建設(shè)用地范圍。

    （二）規(guī)劃實踐中具體操作上有時難以協(xié)調(diào)

    “兩規(guī)”在工作實踐中也往往存在難以協(xié)調(diào)的問題，例如在建設(shè)項目可行性研究階段，建設(shè)項目選址意見書和建設(shè)項目用地預(yù)審報告兩者缺一不可，分別由城市規(guī)劃主管部門和土地規(guī)劃主管部門具體操辦。實際中，可能會出現(xiàn)一方同意選址、另一方不同意用地預(yù)審的情況，導致建設(shè)項目不能立項。另外，有時土地行政主管部門在建設(shè)單位未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證的情況下，就為其辦理了土地使用權(quán)屬證明；或未經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門同意，單方修改土地有償出讓合同中的規(guī)劃設(shè)計條件。以上情況在規(guī)劃、土地行政主管部門分別設(shè)置的城市比較普遍。

    二、土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間沖突的根源

    （一）“兩規(guī)”的規(guī)劃編制行政主管部門、工作思路與方法不同

    當前，我國許多城市由國土資源部門管理土地利用總體規(guī)劃，建設(shè)規(guī)劃部門負責城市規(guī)劃。雖然國務(wù)院對兩個部門的職責作了明確分工，但在實際工作中，許多方面又存在著職能交叉。兩個部門從各自的利益出發(fā)，在用地功能布局、用地規(guī)模等重大原則問題上缺乏交流、信任和支持，使兩種規(guī)劃出現(xiàn)相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況。
在工作思路上，土地利用總體規(guī)劃的編制強調(diào)土地，尤其是耕地的保護，耕地占用和保護指標的分配采取自上而下層層下達的方式，不得突破，帶有很強的計劃性。城市總體規(guī)劃則側(cè)重城市的建設(shè)和發(fā)展，規(guī)劃編制一般從各行業(yè)用地需求的角度進行各種土地利用的時空安排。同時，在規(guī)劃編制方法上，“兩規(guī)”采用的用地分類標準、人口統(tǒng)計口徑等數(shù)據(jù)指標存在嚴重分歧，最終結(jié)果往往造成兩種規(guī)劃在建設(shè)用地指標等方面相互不一致的情況，一般是土地利用總體規(guī)劃的分配計劃指標要比城市總體規(guī)劃的需求預(yù)測指標偏小。

    （二）兩大規(guī)劃的目的、內(nèi)容不同

    土地利用總體規(guī)劃是國土規(guī)劃的組成部分，是國家根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的需要以及土地本身的適宜性，對土地資源的開發(fā)、利用、整理、復墾、保護等在時間空間上所作的總體安排。城市規(guī)劃，包括城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃，比國土規(guī)劃低一個層次，是城市建設(shè)的具體規(guī)劃。從規(guī)劃的內(nèi)容上看，土地利用總體規(guī)劃是國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中對土地利用進行綜合考慮的專業(yè)規(guī)劃，包括進行土地資源與土地利用現(xiàn)狀分析、進行土地需求預(yù)測、確定土地利用的目標和方針、進行土地利用分區(qū)、編制規(guī)劃方案和實施規(guī)劃措施。城市總體規(guī)劃是綜合考慮城市經(jīng)濟社會發(fā)展，以規(guī)劃范圍內(nèi)土地資源為載體，對空間布局進行綜合考慮和全面安排。

    （三）上一級規(guī)劃功能缺位

    上一級規(guī)劃功能缺位是“兩規(guī)”不協(xié)調(diào)宏觀層面上的深層次原因。上一級規(guī)劃功能缺位具體指我國規(guī)劃體系中區(qū)域規(guī)劃或國土規(guī)劃功能缺位和上一級土地利用總體規(guī)劃功能缺位。盡管我國多部法律法規(guī)中都明確要求“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當與土地利用總體規(guī)劃相銜接”，但至于關(guān)于兩規(guī)如何協(xié)調(diào)、如何銜接，所有法律均未加說明。這就給實際工作中如何進行兩規(guī)協(xié)調(diào)帶來難度。

    三、土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間協(xié)調(diào)的基本對策
    
    （一）建立“兩規(guī)”編制協(xié)調(diào)機制

    “兩規(guī)”所涉及的部門較多，規(guī)劃得以實現(xiàn)的一個重要方面就是部門之間的協(xié)調(diào)，必須改變部門觀念，加強部門間的溝通與合作，建議規(guī)劃編制和修編過程中成立規(guī)劃編制統(tǒng)一協(xié)調(diào)小組，負責兩大規(guī)劃的編制組織協(xié)調(diào)工作，土地利用規(guī)劃在編制過程中應(yīng)充分吸收和聽取城建部門的建議和意見，使城建部門的意愿在土地利用總體規(guī)劃中得到一定的體現(xiàn)，可以避免原來兩個部門分頭編制而出現(xiàn)的片面強調(diào)某一方面的情況。另外，還要從有利于城市發(fā)展和城市土地管理的角度出發(fā)，對“兩規(guī)”中的人口規(guī)模、城市用地規(guī)模、人均建設(shè)用地、城鎮(zhèn)用地分類的標準和用地的內(nèi)涵等重新進行界定和統(tǒng)一，規(guī)劃基期、期限等問題也在全國范圍內(nèi)爭取盡快統(tǒng)一。

    （二）完善“兩規(guī)”實施管理機制

    完善的規(guī)劃法是規(guī)劃得以運行的有力保障，是規(guī)劃思想和規(guī)劃地位的最高體現(xiàn)，是規(guī)劃編制和規(guī)劃管理的依據(jù)，是對規(guī)劃運作系統(tǒng)的法律化。因此，在法律層面上將“兩規(guī)”協(xié)調(diào)問題進行統(tǒng)一規(guī)定成為當務(wù)之急。建議對《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》等法律法規(guī)中涉及“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的規(guī)定進一步明晰，以增強規(guī)劃權(quán)威性、便于具體操作執(zhí)行。其中，應(yīng)該明確“兩規(guī)”的實施反饋與調(diào)控管理，在實施管理中，要充分利用高科技技術(shù)，例如“3S”技術(shù)，輔助規(guī)劃管理、決策、設(shè)計和監(jiān)督等工作。

    （三）完善上端規(guī)劃功能

    要搞好“兩規(guī)”協(xié)調(diào)，必須充分發(fā)揮上一級規(guī)劃對下一級規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)功能和作用。一是開展區(qū)域規(guī)劃和土地規(guī)劃，協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護與土地資源合理配置之間關(guān)系。再就是“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的焦點——建設(shè)用地指標的處理應(yīng)該在上一級土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)才有可能加以協(xié)調(diào)。

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