一、我國(guó)環(huán)境保護(hù)財(cái)政政策現(xiàn)狀及存在的問題
　　 改革開放以來，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，國(guó)家財(cái)力不足的情況下，我國(guó)政府通過實(shí)施積極的財(cái)政政策，對(duì)減緩環(huán)境破壞、改善環(huán)境質(zhì)量、拉動(dòng)內(nèi)需和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起了積極的作用?，F(xiàn)行的財(cái)政政策雖然取得了一定成績(jī)，但明顯落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，落后于環(huán)保形式的要求，存在著諸多問題。
　　1、 環(huán)境保護(hù)的財(cái)政投入偏低
　　 從已經(jīng)完成工業(yè)化的發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來看，環(huán)境質(zhì)量的改善是以資金和技術(shù)的投入為依托的。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)治理生態(tài)環(huán)境的財(cái)政投入占GNP比例為1%～1.5%時(shí)，可以控制生態(tài)環(huán)境污染惡化的趨勢(shì)，當(dāng)比例達(dá)到2%～3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量有可能改善。而資金投入正是中國(guó)最稀缺的,“八五”期間前我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資僅占0.8%左右；“九五”期間，比例不足1%；
　　2、 排污收費(fèi)政策不合理
　　“排污收費(fèi)”是我國(guó)環(huán)保投入中最早、最穩(wěn)定的一條資金渠道，是我國(guó)環(huán)境政策的重要內(nèi)容之一。“排污收費(fèi)”，即對(duì)排放污染物超過排放標(biāo)準(zhǔn)的企事業(yè)單位征收超標(biāo)排污費(fèi)，然后將其中大部分返還給被征收單位，用于治理污染。從理論上講，征收的排污標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)略高于治理成本，以制止寧可交納排污費(fèi)而不治理污染的企業(yè)行為。
　　 目前，我國(guó)排污收費(fèi)最大的問題是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，表現(xiàn)在收費(fèi)數(shù)額大幅度低于治理成本。我國(guó)排污費(fèi)占產(chǎn)品成本的1‰～6‰，而治污設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行成本高。
　　 其次，收費(fèi)對(duì)象和收費(fèi)項(xiàng)目不全?，F(xiàn)行的收費(fèi)政策只對(duì)超標(biāo)排放污染物的企業(yè)征收，對(duì)已經(jīng)達(dá)標(biāo)或低于排放標(biāo)準(zhǔn)的不收費(fèi)；雖然對(duì)超標(biāo)排放標(biāo)準(zhǔn)的收費(fèi)，但沒有考慮污染物的排放總量，難以刺激企業(yè)最大限度地降低污染的排放。現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度雖然對(duì)廢水、廢氣、廢渣、噪聲、放射性等5類113項(xiàng)污染源進(jìn)行收費(fèi)，但沒有對(duì)危險(xiǎn)廢物、生活垃圾、生活廢水，以及流動(dòng)污染源進(jìn)行收費(fèi)。
　　 再次，排污費(fèi)的管理混亂。國(guó)家沒有統(tǒng)一的管理模式，各省、市根據(jù)其利益確定不同的管理模式，這必然造成管理上的混亂。國(guó)家環(huán)保局規(guī)定廢水、廢氣、廢渣、噪聲“四小塊”收費(fèi)由地方環(huán)保局直接支配使用，這樣造成地方環(huán)保局對(duì)“四小塊”收費(fèi)的積極性很高。由于排污費(fèi)收入主要?dú)w地方財(cái)政，中央財(cái)政不參與對(duì)排污費(fèi)的分配，削弱了中央對(duì)排污費(fèi)的調(diào)控能力。排污收費(fèi)政策運(yùn)行機(jī)制的不合理，造成有限的環(huán)保資金不能發(fā)揮最大的作用，從而影響環(huán)境保護(hù)的效果。
　　3、財(cái)政補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)不合理
　　 財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)環(huán)境資源的影響很大，不適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼制度，會(huì)使商品的價(jià)格偏低，結(jié)果導(dǎo)致資源利用效率低下甚至造成浪費(fèi)，加重環(huán)境資源的污染和破壞。同時(shí)，不合理的財(cái)政補(bǔ)貼，會(huì)造成不同種類商品的價(jià)格比價(jià)關(guān)系失真，以致形成了“商品高價(jià)、原材料低價(jià)和資源無價(jià)”的扭曲價(jià)格。這既是資源無償占有、無償使用的理論根據(jù)，也是導(dǎo)致資源加速耗竭、生態(tài)環(huán)境不斷惡化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源基礎(chǔ)嚴(yán)重破壞的根本原因。
　　 4、缺乏系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)稅收政策
　　 一是沒有設(shè)立專門的環(huán)境稅種。環(huán)境稅是政府用來保護(hù)環(huán)境、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有力經(jīng)濟(jì)手段。針對(duì)污染和破壞環(huán)境行為為課征環(huán)境保護(hù)稅無疑是環(huán)境保護(hù)的一柄“雙刃劍”。但我國(guó)目前還沒有真正意義上的環(huán)境稅，只存在與環(huán)保有關(guān)的稅種，即資源稅、消費(fèi)稅、城建稅、耕地占用稅、車船使用稅和土地使用稅。盡管這些稅種的設(shè)置為環(huán)境保護(hù)和削減污染提供了一定的資金，但難以形成穩(wěn)定的、專門治理生態(tài)環(huán)境的稅收收入來源。
　　 二是有關(guān)生態(tài)環(huán)境稅收的規(guī)定不完善。比如，消費(fèi)稅主要是對(duì)環(huán)境造成污染的鞭炮、煙火、汽油、柴油及摩托車、小氣車等消費(fèi)品列入征收范圍，并對(duì)小氣車按排氣量大小確定高低不同的稅率，但沒有把煤炭這一能源消費(fèi)主體和主要大氣污染源納入征收范圍。耕地占用稅、土地使用稅和土地增值稅屬于對(duì)土地資源的征稅，但他們之間沒有彼此相互獨(dú)立，沒有相互協(xié)調(diào)配合形成一定的體系，對(duì)土地資源保護(hù)和合理開發(fā)的作用非常有限。
　　 在這樣一種不完善的稅收政策下，實(shí)施的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有關(guān)優(yōu)惠政策效果也不佳。這種偏窄、偏少的優(yōu)惠政策，影響了其治理生態(tài)環(huán)境的導(dǎo)向作用。
　　 既然財(cái)政政策是一柄“雙刃箭”，我們必須充分發(fā)揮它的積極作用。為了盡量避免財(cái)政政策的失誤，使財(cái)政政策有效地促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，必須對(duì)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政政策作出合適的安排。
　　 二、環(huán)境保護(hù)的財(cái)政政策安排
　　1、 制定有利于環(huán)境保護(hù)的財(cái)政投資政策
　　 財(cái)政政策主要是要轉(zhuǎn)變國(guó)家環(huán)境產(chǎn)業(yè)的投資機(jī)制，建立國(guó)家財(cái)政對(duì)環(huán)境保護(hù)的投資運(yùn)行機(jī)制，提高財(cái)政投資的效率和效益。
　　 第一，通過財(cái)政政策，加大政府對(duì)環(huán)保投資的力度。為了解決環(huán)境保護(hù)所需要的巨額資金，財(cái)政政策應(yīng)做如下調(diào)整：加大中央對(duì)地方的投資和轉(zhuǎn)移支付力度。利用財(cái)政信用方式籌集財(cái)政收入，支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。政府對(duì)環(huán)境保護(hù)投入的重點(diǎn)，應(yīng)是公益性很強(qiáng)的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；跨地區(qū)的污染綜合治理；跨流域大江、大河、大湖等區(qū)域環(huán)境治理；環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)科學(xué)研究等。因?yàn)檫@些領(lǐng)域社會(huì)效益大，經(jīng)濟(jì)效益低，風(fēng)險(xiǎn)大，投資多，是單個(gè)企業(yè)和個(gè)人不愿或無力涉及的。政府的直接投資可糾正市場(chǎng)機(jī)制的缺陷。
　　 第二，調(diào)整財(cái)政投資政策，將環(huán)境保護(hù)納入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算。政府在制定財(cái)政政策時(shí)，應(yīng)將環(huán)境保護(hù)納入其中，并且要逐年增加投入。各級(jí)政府為了保證環(huán)境保護(hù)資金的落實(shí)，必須從本地財(cái)力實(shí)際情況出發(fā)，每年從預(yù)算內(nèi)的支出中安排部分資金用于防治環(huán)境污染。此外，每年可從預(yù)算外資金中統(tǒng)籌部分資金用于防治環(huán)境污染。
　　 第三，增強(qiáng)財(cái)政政策對(duì)企業(yè)投資的約束力。一方面國(guó)家對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)比較大的行業(yè)，在財(cái)政和金融政策上應(yīng)給予一定的優(yōu)惠；另一方面，增強(qiáng)財(cái)政政策對(duì)企業(yè)環(huán)境投資的約束力，加大企業(yè)不投資環(huán)境治理和環(huán)境保護(hù)的壓力，國(guó)家財(cái)政支持重視污染治理和環(huán)境保護(hù)的企業(yè)，增強(qiáng)財(cái)政政策的剛性約束。
　　 2、建立和完善我國(guó)綠色稅收政策
　　 稅收政策是政府最有效的調(diào)控手段之一，政府通過改變稅種和稅率來進(jìn)行調(diào)節(jié)。對(duì)不利于環(huán)境保護(hù)的生產(chǎn)生活征收高稅率的環(huán)境稅，對(duì)從事環(huán)境污染治理服務(wù)的企業(yè)實(shí)行低稅率或零稅率。這不斷有利于提高環(huán)境保護(hù)投資的積極性，而且可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
　　 第一，建議開征新的環(huán)境稅。我國(guó)目前的環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)政策的基本格局是：收費(fèi)為主、稅收輔助、補(bǔ)貼配合。這些稅費(fèi)政策的實(shí)施，基本上形成了限制污染、鼓勵(lì)保護(hù)環(huán)境與資源的政策導(dǎo)向。但相對(duì)于西方國(guó)家系統(tǒng)的環(huán)境稅制法律體系、相對(duì)于可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，我國(guó)的環(huán)境稅費(fèi)政策還存在很多的欠缺，尤其是我國(guó)現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度，有著先天不足：存在制度“空白”；收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低且不能有效運(yùn)用；立法層次低，征收不規(guī)范；懲罰力度不夠等。針對(duì)我國(guó)的環(huán)境狀況和現(xiàn)行稅制中有關(guān)環(huán)境保護(hù)稅收措施的不足，以及排污費(fèi)征收范圍較窄等問題，可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，開征環(huán)境保護(hù)稅。根據(jù)當(dāng)前國(guó)情和稅收原則，建議首先開征含硫燃煤稅、含鉛汽油稅兩種環(huán)境保護(hù)稅。
　　 針對(duì)我國(guó)的環(huán)境狀況和現(xiàn)行稅制中有關(guān)環(huán)境保護(hù)稅收措施存在的不足，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立和完善我國(guó)環(huán)境稅制法律體系的基本思路應(yīng)當(dāng)是：適時(shí)開征環(huán)境保護(hù)稅，完善資源稅的環(huán)境保護(hù)功能，細(xì)化消費(fèi)稅的環(huán)境保護(hù)功能，從而構(gòu)建起一套科學(xué)、完整的環(huán)境稅制法律體系。盡快開征環(huán)境保護(hù)稅，適時(shí)開征燃油稅，改革相關(guān)稅種，完善其環(huán)境保護(hù)功能，修訂稅收優(yōu)惠措施，優(yōu)化環(huán)境稅制結(jié)構(gòu)。
　　 第二，調(diào)整和完善現(xiàn)行的資源稅。擴(kuò)大征收范圍。我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)中主要是流轉(zhuǎn)稅、收益稅等；資源稅所占比重很小、品目過少；應(yīng)提高資源稅比重，擴(kuò)大資源稅稅種，如水資源稅、礦產(chǎn)資源稅、森林資源稅，逐步把有關(guān)部門現(xiàn)有的資源補(bǔ)償收費(fèi)納入資源稅范圍；在已有的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在全國(guó)開展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償收費(fèi)；現(xiàn)行稅制中對(duì)土地課征的稅種有城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅等，各成體系，相對(duì)獨(dú)立，造成征收困難，建議將土地使用稅、土地增值稅、耕地占用并入資源稅，共同調(diào)控我國(guó)資源的合理開采開發(fā)。完善計(jì)稅辦法。將現(xiàn)行資源稅計(jì)稅依據(jù)由按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售數(shù)量或自用數(shù)量計(jì)征改為按實(shí)際生產(chǎn)數(shù)量計(jì)征，盡可能減少產(chǎn)品的積壓和損失，使國(guó)家有限的資源得到充分利用。資源稅的開征不僅是為了取得財(cái)政收入，更重要的是為了保護(hù)資源，提高資源利用效率。
　　 第三，完善現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)的稅收支出政策。減少不利于污染控制的稅收支出。嚴(yán)禁或嚴(yán)格限制有毒、有害的化學(xué)品或可能對(duì)我國(guó)環(huán)境造成重大危害產(chǎn)品的進(jìn)口，大幅提高上述有毒、有害產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅。鼓勵(lì)企業(yè)開展環(huán)境領(lǐng)域里的科技研究與開發(fā)的稅收支出。政府對(duì)防治污染的研究與開發(fā)應(yīng)予以高度重視，政府除了直接給予研制、開發(fā)控制污染新技術(shù)的企業(yè)預(yù)算撥款外，還可以大量利用稅收支出，以鼓勵(lì)企業(yè)從事科研活動(dòng)，從而增強(qiáng)治污稅收支出的整體效應(yīng)。刺激企業(yè)投資于治污設(shè)備的稅收支出。
　　 第四，健全和完善防治污染的稅收特別措施。盡快制定和頒發(fā)“防治污染稅收特別措施法”。①加大稅收優(yōu)惠，扶植引導(dǎo)環(huán)境無害產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如降低環(huán)保企業(yè)各種稅種的稅費(fèi)，以及環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備、儀器的進(jìn)口關(guān)稅，對(duì)于“三廢”綜合利用產(chǎn)品和清潔生產(chǎn)給予一定的稅收優(yōu)惠等。
　　3、制定有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度
　　 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度，是指政府運(yùn)用財(cái)政資助、政府擔(dān)保貸款和稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)手段刺激企事業(yè)單位，促進(jìn)資源和能源的綜合利用，實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的。我們必須以市場(chǎng)為導(dǎo)向，大力采用財(cái)政補(bǔ)貼、貼息、國(guó)債、稅收返還等財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，減少與環(huán)境保護(hù)不相符合的財(cái)政補(bǔ)貼制度。對(duì)于生產(chǎn)“綠色產(chǎn)品”，采用“清潔生產(chǎn)”的企業(yè)，對(duì)于“封山造林（草）”的農(nóng)場(chǎng)和個(gè)人，政府可以通過財(cái)政補(bǔ)貼、貼息、國(guó)債、稅收返還等手段加以支持，對(duì)于大型環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施和生態(tài)工程的建設(shè)，政府可以通過補(bǔ)貼、減免稅等手段引導(dǎo)企業(yè)、個(gè)人增加對(duì)環(huán)保設(shè)施的投資。在這種政策的激勵(lì)下，企業(yè)開發(fā)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的積極性會(huì)大大提高。表面上看國(guó)家的稅收減少了，實(shí)際上是間接地放大了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入。同時(shí)，各級(jí)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)有突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人應(yīng)該給予獎(jiǎng)勵(lì)。
　　總之，財(cái)政政策能有效地促進(jìn)環(huán)境保護(hù)。當(dāng)企業(yè)無力承擔(dān)環(huán)境污染治理所需巨額資金和投資時(shí)，政府給予一定的投資和適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的目的。征收排污費(fèi)對(duì)環(huán)境保護(hù)有雙重的作用。一方面通過對(duì)排污企業(yè)收費(fèi)，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)治理污染；另一方面，征收的排污費(fèi)緩解了環(huán)境保護(hù)資金的不足，增強(qiáng)了政府和企業(yè)治理污染的能力。政府通過征稅、減免稅等手段來調(diào)節(jié)政府和企業(yè)對(duì)環(huán)境保護(hù)的投資關(guān)系。
　　 （作者單位：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)研究生院）