完善我國(guó)節(jié)能減排稅收政策的探討
近年來(lái)，我國(guó)節(jié)能減排工作取得了可喜的成績(jī)。全國(guó)二氧化硫、 COD（化學(xué)需氧量）排放總量不斷降低，2007年分別下降4.66%和 3.14%，2008年下降5.95%和4.42%，“十一五”前3年兩種污染物排放分別下降8.95%和6.61%。2009年上半年，全國(guó)單位GDP能耗下降 3.35%，降幅同比提高0.47個(gè)百分點(diǎn)；二氧化硫排放量下降5%，COD排放量下降2%。雖然節(jié)能減排效果明顯，但要完成“十一五”期間節(jié)能減排的約束性指標(biāo)，特別是要為“十二五”節(jié)能減排和我國(guó)對(duì)世界承諾的2020年單位GDP與二氧化碳排放比 2005年下降40%-45%的目標(biāo)打下基礎(chǔ)，形勢(shì)依然嚴(yán)峻。為此，及時(shí)調(diào)整和出臺(tái)涉及節(jié)能減排的稅收政策勢(shì)在必行。
我國(guó)節(jié)能減排堿性稅收政策的不足
（一）完善的環(huán)保稅收體系尚未真正構(gòu)建
目前，我國(guó)從政府到民眾都已意識(shí)到經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)所帶來(lái)的環(huán)境負(fù)面性問(wèn)題，初步形成了節(jié)約能源、降低消耗、治理污染、保護(hù)環(huán)境的政策導(dǎo)向。但并沒(méi)有采用國(guó)際上盛行的以環(huán)境稅作為調(diào)控與緩解環(huán)境問(wèn)題的方法，僅通過(guò)征收排污費(fèi)對(duì)破壞環(huán)境的做法予以限制。由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，有些企業(yè)寧愿多交費(fèi)也不愿治理污染，其結(jié)果是使得環(huán)保成果難以鞏固，稅收的剛性作用弱化。環(huán)境稅收科目的缺位，表明我國(guó)在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程中，節(jié)能減排的市場(chǎng)利益機(jī)制尚未形成。因此，盡快發(fā)揮稅收在節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)方面的調(diào)節(jié)作用，開(kāi)征環(huán)境稅，是當(dāng)務(wù)之急。
（二）限制性稅收政策力度不夠
1.資源稅制度的缺陷。資源稅的設(shè)計(jì)思路與可持續(xù)發(fā)展不相符合?，F(xiàn)行資源稅的主要目的是調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入，這一政策目標(biāo)的設(shè)計(jì)限制了其應(yīng)有的作用?，F(xiàn)行資源稅并沒(méi)有體現(xiàn)政府對(duì)資源的所有權(quán)和管理權(quán)，因而無(wú)法通過(guò)征收資源稅表達(dá)保護(hù)資源和限制資源開(kāi)采的意圖；單純的級(jí)差性質(zhì)的資源稅沒(méi)有正確反映資源的價(jià)值，不但未能體現(xiàn)資源本身的內(nèi)在價(jià)值和不同資源在經(jīng)濟(jì)中的不同作用，而且不能將資源開(kāi)采的社會(huì)成本內(nèi)在化，無(wú)助于企業(yè)改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，更不能將資源開(kāi)采的可持續(xù)成本內(nèi)在化，不利于資源的可持續(xù)使用。加之現(xiàn)行資源稅的征稅范圍太窄，難以遏制對(duì)自然資源的過(guò)度開(kāi)采，并使資源下游產(chǎn)品的比價(jià)不合理，刺激了對(duì)非稅資源的掠奪性開(kāi)采和使用?，F(xiàn)行資源稅是以銷售量或自用量為計(jì)稅依據(jù)，企業(yè)開(kāi)采中“揀肥棄瘦”，造成資源無(wú)序開(kāi)采和大量浪費(fèi)。稅收調(diào)節(jié)作用較弱。我國(guó)資源緊缺、環(huán)境破壞的情況日趨嚴(yán)重，但資源稅在全部稅收收入中僅占不到1%。可見(jiàn)，現(xiàn)行資源稅沒(méi)有起到促進(jìn)資源的合理開(kāi)發(fā)利用、避免資源浪費(fèi)的作用。
2.現(xiàn)行消費(fèi)稅制有待于進(jìn)一步完善。如，汽車消費(fèi)稅以氣缸排量大小而征收不同的稅率，但對(duì)使用新型（或可再生）能源如天然氣、乙醇、氫電池的車輛并沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的優(yōu)惠政策。另外，對(duì)造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)和污染的一次性用品，除了方便筷之外，衛(wèi)生紙品、塑料包裝袋、電池等均還沒(méi)有納入征稅范圍。
3.與環(huán)境、資源相關(guān)的其他稅種存在綠色度不夠的問(wèn)題。如，車船稅、車輛購(gòu)置稅、土地使用稅、耕地占用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等稅種的設(shè)計(jì)，都存在忽視環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約的問(wèn)題，綠色度不高。
（三）優(yōu)惠性稅收政策覆蓋面偏窄、力度小、形式單一
1.專門針對(duì)節(jié)能減排的優(yōu)惠措施較少。在稅收優(yōu)惠較為集中的所得稅方面，其政策設(shè)計(jì)中往往存在諸多問(wèn)題：一是對(duì)節(jié)能減排的稅收優(yōu)惠范圍規(guī)定太窄，尤其是在當(dāng)前企業(yè)節(jié)能減排投入力度不斷加大的情況下，稅收的助推和激勵(lì)作用不夠明顯；二是在企業(yè)所得稅的減免中，或規(guī)定了一定的有效時(shí)間，或設(shè)置了過(guò)多的限制條件，削弱了優(yōu)惠政策的作用，優(yōu)惠效應(yīng)降低；三是企業(yè)所得稅新法規(guī)定，企業(yè)從事環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目，包括公共污水處理、公共垃圾處理、沼氣綜合開(kāi)發(fā)利用、節(jié)能減排技術(shù)改造、海水淡化等，自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅，但企業(yè)自建為自身服務(wù)的污水處理廠、垃圾處理站等節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目并未列入優(yōu)惠范圍。這顯然不利于提高企業(yè)節(jié)能減排、治污環(huán)保的積極性。
2.我國(guó)稅收優(yōu)惠政策分散。目前的一些優(yōu)惠政策較多地分散于財(cái)稅部門的各種通知、規(guī)定中，缺乏系統(tǒng)性和指導(dǎo)性。另外，優(yōu)惠的形式比較單一，主要采用直接的減稅和免稅形式，而間接的加計(jì)扣除、加速折舊、稅收抵免等國(guó)際上通行的優(yōu)惠方式較少。
3.真正需要扶持的中小企業(yè)難以得到優(yōu)惠。雖然企業(yè)所得稅新法規(guī)定，企業(yè)從事符合條件的環(huán)保、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目可以享受一定期限的減免稅，企業(yè)購(gòu)置并實(shí)際使用符合條件規(guī)定的環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備、節(jié)能節(jié)水專用設(shè)備、安全生產(chǎn)專用設(shè)備，其設(shè)備投資額的10%可以從當(dāng)年的應(yīng)納稅額中抵免，但前提是企業(yè)必須有利潤(rùn)，對(duì)減排項(xiàng)目而言，一般只是投入而不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，享受到這項(xiàng)優(yōu)惠政策的幾率就更小。從實(shí)際的情況看，恰恰正是這樣的企業(yè)才更需要稅收政策的扶持。
完善節(jié)能減排稅收政策體系的思路
（一）研究開(kāi)征節(jié)能減排新稅種環(huán)境稅開(kāi)征環(huán)境稅是國(guó)務(wù)院《節(jié)能減排工作方案》中所提出的、解決環(huán)境負(fù)外部問(wèn)題的政策措施之一。理論上講，實(shí)施環(huán)境稅既可從源頭上加大企業(yè)對(duì)資源使用的成本，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，又會(huì)因環(huán)境治理的外部成本內(nèi)部化，使終端產(chǎn)品價(jià)格上升，有助于促使能源產(chǎn)品的消費(fèi)價(jià)格趨于合理。
關(guān)于環(huán)境稅，應(yīng)遵循“由易到難、由簡(jiǎn)到繁、循序漸進(jìn)”的原則。借鑒國(guó)外開(kāi)征經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)“污染者付費(fèi)”和“使用者付費(fèi)”的要求，環(huán)境稅可相應(yīng)分為污染排放稅和污染產(chǎn)品稅兩種類型。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，開(kāi)征污染排放稅是可行的。開(kāi)征這一稅種，我國(guó)的環(huán)保稅收體系將更趨于完善，并能形成較為完整的“開(kāi)采環(huán)節(jié)——資源稅、生產(chǎn)制造和棄之處理環(huán)節(jié)——環(huán)境稅、消費(fèi)使用環(huán)節(jié)——消費(fèi)稅”的貫穿整個(gè)產(chǎn)品生命周期的綠色稅收體系。
1.污染排放稅的征稅范圍的選擇。一般來(lái)說(shuō)，污染排放稅的征稅范圍包括二氧化碳、二氧化硫、粉塵、污水等。本著循序漸進(jìn)的原則，在該稅種開(kāi)征初期，征稅范圍可以考慮先只對(duì)污水征稅。至于二氧化碳、二氧化硫和粉塵、垃圾的治理，現(xiàn)階段納入征稅范圍，還存在諸多操作層面的困難，可繼續(xù)運(yùn)用行政手段限制排放，待條件成熟后，逐步納入征稅范圍。
2.水污染稅的基本制度設(shè)想。 （1）納稅人。在我國(guó)境內(nèi)進(jìn)行污水排放的企事業(yè)單位、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、機(jī)關(guān)團(tuán)體和城鎮(zhèn)居民。（2）計(jì)稅依據(jù)。可以從兩個(gè)方面考慮：一是按納稅人的生產(chǎn)規(guī)?；蚺欧乓?guī)模，及所在地區(qū)水源的環(huán)境破壞程度，主要以污水的實(shí)際排放量作為計(jì)稅依據(jù)；二是如果實(shí)際排放量難以確定的，可依據(jù)納稅人的設(shè)備生產(chǎn)能力及實(shí)際產(chǎn)量等有關(guān)指標(biāo)測(cè)定排放量以作為計(jì)稅依據(jù)。（3）稅款的征收。可以考慮由稅務(wù)機(jī)關(guān)委托環(huán)保部門代征。
（二）完善限制性稅收政策，加大對(duì)節(jié)能減排的支持力度
1.改革資源稅制度。具體可采取以下幾點(diǎn)措施：（1）擴(kuò)大征收范圍。應(yīng)必須加以保護(hù)的資源，如土地、海洋、森林、草原、灘涂、淡水和地?zé)岬燃{入征收范圍，并可考慮將土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、礦產(chǎn)資源管理費(fèi)、水資源費(fèi)等稅費(fèi)并入資源稅。（2）調(diào)整計(jì)稅方法，提高單位稅額。在計(jì)算資源稅稅額時(shí)，應(yīng)采取以產(chǎn)量為計(jì)稅依據(jù)的方法，并適當(dāng)考慮回采率，同時(shí)，在從量征稅的過(guò)程中適當(dāng)提高單位稅額，或者采取從量征收和從價(jià)計(jì)征相結(jié)合的方法，讓資源稅的稅額能夠隨資源價(jià)格的上升有所提高。
2.進(jìn)一步擴(kuò)大消費(fèi)稅征稅范圍，強(qiáng)化其節(jié)能環(huán)保方面的調(diào)節(jié)作用。如對(duì)飲料容器、電池、塑料包裝物、一次性紙制品、高檔建筑裝飾材料及會(huì)對(duì)臭氧層造成破壞的氟利昂產(chǎn)品等，可根據(jù)其消費(fèi)對(duì)資源的耗費(fèi)情況納入消費(fèi)稅的征稅范圍。也可以考慮對(duì)煤炭開(kāi)征消費(fèi)稅，依據(jù)煤炭污染品質(zhì)確定消費(fèi)稅稅額（對(duì)清潔煤則予以免稅）。對(duì)污染環(huán)境的消費(fèi)行為，可以通過(guò)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)有害環(huán)境的產(chǎn)品征收消費(fèi)稅的方式，提高其生產(chǎn)成本，通過(guò)價(jià)格信號(hào)限制破壞生態(tài)環(huán)境的消費(fèi)，鼓勵(lì)健康性的消費(fèi)和保護(hù)資源環(huán)境的綠色消費(fèi)。在新調(diào)整后的消費(fèi)稅稅目稅率表中，小汽車是以氣缸排量大小分別規(guī)定了3%-40%六檔不同的稅率。在此基礎(chǔ)上，建議對(duì)使用新型（或可再生）能源如天然氣、乙醇、氫電池的車輛規(guī)定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，以強(qiáng)化消費(fèi)稅對(duì)節(jié)能減排的支持力度。
（三）優(yōu)化整合稅收優(yōu)惠政策，使之更加系統(tǒng)化且具針對(duì)性
1.統(tǒng)一管理和發(fā)布節(jié)能減排稅收政策?？煽紤]將分散于各個(gè)相關(guān)部門的涉及節(jié)能減排的稅收政策，統(tǒng)一由稅務(wù)部門發(fā)布，并使之成為對(duì)所有行業(yè)（企業(yè)）都適用的公共政策。這樣既能提高節(jié)能減排稅收政策的系統(tǒng)性、可操作性，又便于基層稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)行政策時(shí)準(zhǔn)確把握。
2.調(diào)整優(yōu)惠范圍，加大優(yōu)惠力度。調(diào)整流轉(zhuǎn)稅、所得稅等現(xiàn)有稅種的優(yōu)惠政策，重點(diǎn)扶持促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、節(jié)能減排高科技產(chǎn)品研發(fā)、使用等，對(duì)高能耗、高污染的重點(diǎn)行業(yè)，如鋼鐵、電力、造紙、化工、煤炭等，可考慮分行業(yè)制定節(jié)能減排的稅收激勵(lì)政策；對(duì)企業(yè)從事節(jié)能減排技術(shù)開(kāi)發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、節(jié)能降耗技術(shù)示范項(xiàng)目的推廣以及與之相關(guān)的技術(shù)服務(wù)取得的收入，應(yīng)予以免征流轉(zhuǎn)稅和所得稅；制定一定的稅收優(yōu)惠政策，如對(duì)開(kāi)發(fā)利用資源替代品等行為減免資源稅，以引導(dǎo)合理生產(chǎn)行為。
3.稅收優(yōu)惠的端口要前移。只要企業(yè)進(jìn)行節(jié)能減排項(xiàng)目投入、節(jié)能減排技術(shù)改造和技術(shù)研發(fā)，所發(fā)生的費(fèi)用均應(yīng)允許稅前扣除，形成的固定資產(chǎn)應(yīng)允許加速折舊；只要企業(yè)從事符合條件的節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目，對(duì)其取得的收入無(wú)論盈虧都應(yīng)予以減免優(yōu)惠。
文章轉(zhuǎn)自：宏觀經(jīng)濟(jì)管理 時(shí)間：2010年7月20日
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