最近，筆者對我國西部重要的能源大省陜西及其主要能源礦產(chǎn)富集地區(qū)榆林市進(jìn)行調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上，對如何以稅收制度變革促進(jìn)煤炭經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提出建議。

    陜西省是我國西部重要的能源大省，煤炭探明和預(yù)測儲量達(dá)3107億噸，保有儲量達(dá)1600億噸，位居全國第三，是國家“西氣東輸、西電東送、西煤東運(yùn)”的重要源頭。受能源經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的影響，陜西各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)大幅攀升，財(cái)政收入和稅收也以超乎尋常的速度連年遞增，其中涉及煤炭的稅收接近陜西國稅收入的1/5。而榆林市又是陜西省的能源支柱，國稅收入位居全省榜首，能源增值稅在榆林市國稅收入中超過95%，財(cái)政收入接近全省20%。

    然而，在這些成績的背后，也存在諸多不可回避的矛盾和問題。

    資源開采使用遭遇破壞性打擊。一是資源消耗高。2005年，榆林市規(guī)模以上工業(yè)每萬元GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）消耗標(biāo)準(zhǔn)煤7.4噸，是全國平均水平的2.7倍。之后幾年，單位能耗雖呈下降趨勢，但總體能耗仍然居高不下。二是煤炭回采率低。在榆林市政府組織的一次全市煤炭企業(yè)采區(qū)回采率調(diào)查中，404戶企業(yè)中只有1戶企業(yè)達(dá)標(biāo)。三是在資源開采過程中，極度浪費(fèi)、超生產(chǎn)能力生產(chǎn)現(xiàn)象十分普遍，全市煤炭企業(yè)平均超產(chǎn)70%以上。四是“三個(gè)轉(zhuǎn)化”道路漫長。雖然明確了煤炭向電力轉(zhuǎn)化、煤電向載能工業(yè)品轉(zhuǎn)化、煤油鹽氣向化工產(chǎn)品轉(zhuǎn)化的目標(biāo)，雖然有幾家超億元投資的大型集團(tuán)公司落戶，但相比整個(gè)能源經(jīng)濟(jì)總量，20多年來“原煤外銷”的不合理產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基本沒有改變。

    生態(tài)生存環(huán)境遭遇災(zāi)難性破壞。一是采空區(qū)塌陷問題十分嚴(yán)重。2009年，榆林市煤炭采空區(qū)達(dá)499.41平方公里。每年新增70平方公里～80平方公里。已經(jīng)塌陷118.14平方公里，每年新增30平方公里～40平方公里。二是空氣污染問題十分突出。神木縣大柳塔鎮(zhèn)大氣中的二氧化氮物、總懸浮顆粒、二氧化硫三項(xiàng)主要污染指標(biāo)，分別是煤田開發(fā)前的4倍、17倍和24倍?？倯腋☆w粒日均濃度超過國家二級標(biāo)準(zhǔn)的58倍。三是食用水質(zhì)污染十分嚴(yán)重。神木縣城曾因水源污染嚴(yán)重而2次停水，10萬人連續(xù)斷水10多天。四是水資源遭遇毀滅性破壞。榆林市湖泊由煤田開發(fā)前的869個(gè)減少到79個(gè)。全省最大的內(nèi)陸湖紅堿淖近6年水位下降3米。神木縣數(shù)十條河流地表徑流斷流，20多個(gè)泉眼干枯。中雞鎮(zhèn)束雞河村的3座大型水庫、18口水井干枯，當(dāng)?shù)卮迕癖黄鹊?0多里外買水吃。五是當(dāng)?shù)鼐用窠】凳艿街卮笸{。煤炭生產(chǎn)區(qū)居民以呼吸系統(tǒng)損害為主而引發(fā)的全身性疾病大量增加，由于重金屬對身體不斷侵蝕，癌癥發(fā)病率呈逐年上升趨勢。

    社會各類矛盾激化。一是中央與地方收入的矛盾。自上世紀(jì)90年代以來，榆林每年為國家貢獻(xiàn)的能源價(jià)值超過600億元，特別是1998年國家能源化工基地建設(shè)10多年來，榆林向外輸出大量原煤、原油、天然氣等，而榆林市2009年度地方財(cái)政收入還不到100億元。與此相對應(yīng)，榆林市付出的環(huán)境代價(jià)每年在160億元以上。大量財(cái)富被集中到中央，使榆林能源經(jīng)濟(jì)呈典型的“貧困性增長”。二是在煤炭開采權(quán)、鐵路運(yùn)輸權(quán)等方面，發(fā)生中央企業(yè)與地方政府的矛盾。在環(huán)境污染、居民安置等方面，發(fā)生企業(yè)與居民的矛盾，社會治安形勢嚴(yán)峻。三是市富與民貧懸殊的矛盾。2009年，榆林市財(cái)政收入達(dá)300億元，人均GDP為5705美元，規(guī)模以上工業(yè)增加值824.81億元，農(nóng)業(yè)增加值增長6.6%，幾項(xiàng)指標(biāo)增幅均居陜西省第一。但是，12個(gè)縣區(qū)中有10個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、2個(gè)省級扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。全市35%的行政村尚未脫貧，貧困人口全省最多。

    榆林市工業(yè)總產(chǎn)值98.6%來自于能源化工為主體的重工業(yè)，采掘業(yè)占到工業(yè)總產(chǎn)值的70%，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變已迫在眉睫。從2004年起，榆林市開始了以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的一系列工作。到2010年7月，已經(jīng)完成和正在建設(shè)的重點(diǎn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)子項(xiàng)目達(dá)到80多個(gè)。但并不是所有的企業(yè)都在走循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路，由于下游煤炭價(jià)格一路飆升，煤炭企業(yè)專注于采煤、賣煤，追求短期利潤最大化的現(xiàn)狀并沒有根本改變。循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)發(fā)展良好的企業(yè)，一般都是有自備煤礦的企業(yè)。主動延伸產(chǎn)業(yè)鏈的煤炭開采企業(yè)幾乎沒有。

    筆者通過調(diào)研認(rèn)為，環(huán)境稅制的缺失是造成煤炭經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾產(chǎn)生的重要因素之一。

    資源稅沒有起到保護(hù)資源的作用。以榆林市2009年煤炭銷售價(jià)格330元計(jì)算，以每噸5元的煤炭資源稅計(jì)稅，資源稅稅負(fù)只占到售價(jià)的1.5%，這根本不足以增強(qiáng)企業(yè)保護(hù)資源的意識。

    增值稅在環(huán)境保護(hù)方面的作用發(fā)揮有限。有關(guān)支持煤炭經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的稅收優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在《關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》中。例如，對摻有不少于30%的煤矸石、石煤等其他廢渣為原料生產(chǎn)的建材產(chǎn)品實(shí)行免征增值稅政策等。然而，這些優(yōu)惠政策既零散又缺乏力度，在煤炭開采的暴利面前，顯得十分蒼白。并且，鼓勵(lì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策嚴(yán)重缺失。例如，對于循環(huán)經(jīng)濟(jì)煤炭企業(yè)運(yùn)用洗煤中產(chǎn)生的廢煤氣發(fā)電，并沒有相應(yīng)的增值稅優(yōu)惠。

    所得稅優(yōu)惠力度不夠。一是《企業(yè)所得稅法》的優(yōu)惠政策，涉及科技創(chuàng)新、民營經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等9大類，缺乏針對環(huán)境保護(hù)的政策，且對循環(huán)經(jīng)濟(jì)支持不夠。二是資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策力度不夠。例如，對企業(yè)綜合利用資源，生產(chǎn)符合國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的產(chǎn)品取得的收入，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)，減按90%計(jì)入收入等優(yōu)惠政策，不足以對企業(yè)起到激勵(lì)作用。三是西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策重點(diǎn)錯(cuò)位。其主要著眼點(diǎn)是拉動整個(gè)西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對循環(huán)經(jīng)濟(jì)煤炭企業(yè)沒有特別的稅收優(yōu)惠，使一般煤炭企業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)煤炭企業(yè)適用同等的稅收優(yōu)惠政策，該支持的企業(yè)沒有得到支持，不該支持的企業(yè)卻得到了支持。

    為促進(jìn)煤炭經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，筆者認(rèn)為應(yīng)變革稅收制度，并提出以下建議。

    科學(xué)實(shí)施和運(yùn)用資源稅政策。第一，如果資源稅的大部分留在省政府，再有一部分留在市級政府，那么到煤炭開采地縣政府和鎮(zhèn)政府的收入就相當(dāng)有限了。這顯然不利于資源地政府發(fā)揮保護(hù)資源的積極性。因此，解決省以下三級政府的稅收分配問題，是資源稅從價(jià)計(jì)征后，保證煤炭經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵。第二，應(yīng)對循環(huán)經(jīng)濟(jì)煤炭企業(yè)實(shí)行資源稅減稅、免稅政策，提高一般煤炭企業(yè)的準(zhǔn)入資格，這樣可以有效降低煤炭經(jīng)濟(jì)循環(huán)企業(yè)的生產(chǎn)成本，增強(qiáng)企業(yè)競爭實(shí)力，提高煤炭綜合利用水平。

    加快碳稅等環(huán)境稅制度的出臺腳步。第一，應(yīng)開征碳稅，有效遏制碳排放。嚴(yán)格執(zhí)行碳稅政策，等于增強(qiáng)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)煤炭企業(yè)的競爭力，即使不出臺鼓勵(lì)性稅收優(yōu)惠政策，也可以遏制一般煤炭企業(yè)排放廢氣、廢熱，加速循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的增長。第二，對實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)的煤炭企業(yè)實(shí)行碳稅減免政策，使一般煤炭企業(yè)無力與循環(huán)經(jīng)濟(jì)煤炭企業(yè)抗衡，從而遏制煤炭資源的粗放式開發(fā)和經(jīng)營。

    加速建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)稅收體系。第一，增值稅優(yōu)惠政策應(yīng)貫穿煤炭循環(huán)經(jīng)濟(jì)的整個(gè)發(fā)展過程，涉及煤炭勘探、開發(fā)、生產(chǎn)、使用、廢棄物利用等各環(huán)節(jié)，以及各種產(chǎn)品。第二，對煤炭循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)實(shí)行企業(yè)所得稅免稅政策，彌補(bǔ)沒有自備煤場的循環(huán)經(jīng)濟(jì)煤炭企業(yè)的虧損局面。第三，盡早出臺西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠銜接政策，區(qū)別對待一般煤炭企業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)煤炭企業(yè)。第四，發(fā)揮各個(gè)稅種的整體合力。綜合利用資源稅、碳稅、增值稅、企業(yè)所得稅等稅種各自不同的調(diào)節(jié)功能，建立煤炭經(jīng)濟(jì)循環(huán)發(fā)展的稅收制度體系，切實(shí)促進(jìn)傳統(tǒng)煤炭經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的盡快轉(zhuǎn)變。

    （課題組組長：趙恒 副組長：王謙英 成員：尚志龍、郭清峰、王雪絨、田亮 執(zhí)筆：王雪絨