經(jīng)濟學與公共政策有著密切的聯(lián)系。即使是一些看起來與經(jīng)濟問題無關的公共政策，如果細心分析總是可以發(fā)現(xiàn)其中的經(jīng)濟學邏輯。實際上，經(jīng)濟學家在公共政策的研究中作出了很大的貢獻，他們提出的許多觀點和思路應該說也是極有價值的。

　　一、公共政策的經(jīng)濟學定義

　　對于公共政策，學者們多從行政學或政治學的角度對這一概念進行界定。例如，行政學的鼻祖，美國學者伍德羅。威樂遜（Woodrew Wilson）認為，公共政策是由政治家，即具有立法權者制定的，而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。[1]隨著研究的不斷深入以及受國外公共政策研究發(fā)展的影響，20世紀90年代后期以后，國內學者開始更多地使用公共政策這一概念。

　　在經(jīng)濟學的論著中似乎很難發(fā)現(xiàn)有關公共政策的定義，經(jīng)濟學家也很少在公共政策的定義上發(fā)生爭論，但在經(jīng)濟學教科書中幾乎每一個原理都與某種公共政策有一定的聯(lián)系， 經(jīng)濟學家無疑也是最關心公共政策的一群人。美國經(jīng)濟學家保羅·A·薩繆爾森在他那本膾炙人口的《經(jīng)濟學》序言中就提到：“經(jīng)濟學首先是一門活躍的、發(fā)展的學科。在每個時代，它必須解答正出現(xiàn)的難以理解的事物，并與公共政策的當前困境作斗爭。”[2]

　　雖然，經(jīng)濟學家們十分熱衷于公共政策的研究，但在西方主流經(jīng)濟學的框架里，其實并沒有公共政策的位置。從亞當·斯密開始，經(jīng)濟學家們盡管都十分重視政府公共政策問題，但通常都是將它作為經(jīng)濟成長的一個外生變量來對待的，或者將它視為一種給定因素可以被省略或剔除掉。也就是說，政府實施公共政策對經(jīng)濟過程影響雖然重要，但它畢竟是一種外來的干預。正是因為在需不需要、需要多少這種外來干預的問題上存在著分歧，才會有國家干預主義和自由主義兩種針鋒相對的曠日持久的爭論。

　　應該說，新制度經(jīng)濟學對此的分析卻有獨到之處。在新制度經(jīng)濟學家看來，在經(jīng)濟分析中，沒有制度因素和制度變遷的進入不可能對經(jīng)濟增長和發(fā)展作出滿意的解釋。例如，新制度經(jīng)濟學家認為，人們過去只注意勞動、資本和土地等自然要素的增加對經(jīng)濟增長的影響，但后來發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟增長的速度遠遠超過這些要素的增長速度，于是人們開始關注技術，把這種超過的部分說成是技術的貢獻。但通過對技術變化過程的深入研究，他們發(fā)現(xiàn)技術的產(chǎn)生、發(fā)展和變遷，同樣也受到某種因素的影響和制約。這種因素就是制度。制度不僅推動了技術的變遷，而且在促使人們認識到技術變遷所蘊含的潛在利益方面也有至關重要的作用。如專利制度、政府資助研究與開發(fā)的制度等，都是技術變遷的重要原因。所以，制度是經(jīng)濟增長和發(fā)展更為優(yōu)先和更為基本的因素。可見，政府的公共政策不僅不應作為經(jīng)濟增長的一種外生變量，而且從現(xiàn)代的觀點看，公共政策還是比其他因素更為重要的內生變量。

　　按照舒爾茨的解釋，制度是一種涉及社會、政治和經(jīng)濟行為的經(jīng)濟規(guī)則，即凡是用來規(guī)范人類活動的規(guī)則就是制度。所以，從新制度經(jīng)濟學的角度來理解，“公共政策本質上是關于個體和集體選擇集的制度安排結構。”[3]公共政策不過是政府提供的一種制度（institutional），而且通常是一種與非正式制度相區(qū)別的正式制度。因此，制度分析的基本原理同樣也適用于公共政策分析。從這個意義上說，所謂公共政策就是以政府為主的公共機構，在一定時期為了實現(xiàn)特定的目標，通過政策成本與政策效果的比較，對社會的公私行為所作出的有選擇性的制度安排。在這一定義中，我們之所以強調政策成本與政策效果的比較，是因為任何一項公共政策的制定和實施都需要付出一定的代價，關鍵在于這種代價能不能承受和值不值得承受。這就是說，一項好的公共政策并不僅僅在于它有多么美好的設想，而要取決于這種公共政策的成本社會是否可以而且應該承擔。

　　二、公共政策經(jīng)濟學分析的原因

　　經(jīng)濟學家們?yōu)槭裁磿嶂杂诠舱叩姆治瞿兀咳绻f，對政府經(jīng)濟政策的分析本身就是經(jīng)濟學的重要組成部分，經(jīng)濟政策引起經(jīng)濟學家的關注是順理成章的話，那么，其他方面的公共政策，如一些社會政策、政治政策、科技政策、教育政策、公共衛(wèi)生政策等，為何也成為了經(jīng)濟學分析的熱門領域呢？要解答這一問題，我們可以從以下幾個方面來加以說明。首先，實施任何公共政策都會涉及公眾利益的調整和分配，因而必然面臨著利益選擇問題，而利益的權衡取舍正是經(jīng)濟學的一個基本原理。從一定意義上說，經(jīng)濟學是一門有關決策的科學，它要研究人們如何作出交易決策；如何在工作和閑暇之間進行選擇；如何決定投資和儲蓄等。在經(jīng)濟學中，經(jīng)常會舉出“大炮和黃油”的例子，分析人們如何在加強國防和提高生活水平之間作出的選擇。而一項公共政策的出臺，其實也是政府對各方面的利益權衡取舍的結果。如果公共衛(wèi)生資源是既定的，政府將更多的錢用于疾病的預防和控制時，就要減少對其他方面的衛(wèi)生投入；政府控制環(huán)境污染而對有關企業(yè)實行管制時，雖然會使人們享受到清潔的空氣和水源，但卻會減少企業(yè)所有者和工人的收入。所以，公共政策的運行機理通?？梢詮慕?jīng)濟學的角度來理解。

　　其次，經(jīng)濟學經(jīng)過長期的發(fā)展已經(jīng)形成了一套較為完整的分析方法和分析工具，而且經(jīng)濟學不可避免地會將各種經(jīng)濟政策納入其分析范圍。例如，經(jīng)濟學可以通過農(nóng)產(chǎn)品供給和需求彈性的分析，對政府實施的農(nóng)產(chǎn)品保護政策作出評價；可以從勞動力市場的一般均衡出發(fā)，對政府的就業(yè)政策提出建議；可以根據(jù)拉弗曲線，對政府的稅收政策提出批評等。實際上，經(jīng)濟學分析與政策分析是緊緊地連在一起的，很難將二者絕然分開。所以，曼昆說：“當經(jīng)濟學家努力去解釋世界時，他們是科學家。當經(jīng)濟學家想要改善世界時，他們是政策顧問。”[4]雖然，經(jīng)濟學中涉及的主要是政府的經(jīng)濟政策或社會政策，但經(jīng)濟學的分析方法和分析工具的逐步成熟，顯然會增強經(jīng)濟學家將它們運用于其他領域的信心，即使是那些看似與經(jīng)濟活動并不相關的領域。經(jīng)濟學家常常堅信，幾乎沒有任何其他學科能像經(jīng)濟學那樣適合對公共政策進行縝密的研究。

　　再次，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟學研究領域的拓展，經(jīng)濟學家們在不少過去被認為經(jīng)濟學無法涉足的領域取得了豐碩的成果，一些研究成果還產(chǎn)生了巨大的影響，這會進一步激起經(jīng)濟學家對涉及面極廣的公共政策的研究熱情。例如，經(jīng)濟學家利用著名的公共選擇理論證明了存在著一個與一般商品市場極為相似的“政治市場”。在政治市場中，選民們是消費者，他們的需求要靠民主體制生產(chǎn)的產(chǎn)品來滿足；而政治家的職能則如同市場經(jīng)濟中企業(yè)擔負的職能一樣，他們要把公眾的需要理解成是集體產(chǎn)品并尋找供應這些產(chǎn)品的各種途徑。同時，公共選擇理論也假定，政治家也要追求利益最大化，只是不像企業(yè)那樣追求的是利潤最大化，而是選票最大化。在此基礎上，經(jīng)濟學家得出的結論是：正如現(xiàn)實經(jīng)濟不大可能出現(xiàn)完全性的競爭市場一樣，民主政體有時也不能以最有效的方式對社會需要作出反應。這就是說，正如存在著市場失靈一樣，也存在著政府失靈。既然經(jīng)濟學的分析可以在政治領域取得成功，用它來分析教育政策、科技政策、公共衛(wèi)生政策同樣也應該得心應手。

　　最后，經(jīng)濟學家們熱衷于公共政策的分析當然還與他們希望顯示自己的社會責任感有關。實際上，“幾乎沒有哪一個負有使命感的社會科學家甘愿與公共政策的制訂無關。”[3]4經(jīng)濟學家當然更是如此。作為經(jīng)濟學家，常常有一種“經(jīng)邦濟世”的使命感，自然不能不對政府的公共政策傾注極大的熱情。雖然經(jīng)濟學家在提供公共政策的方案上常常不能讓人滿意，以至于美國總統(tǒng)杜魯門曾為此而煩惱，希望“找個獨臂的經(jīng)濟學家”，以免他在判斷問題時總是說一方面如何，另一方面又如何。但從實際情況來看，經(jīng)濟學家參與公共政策的程度和范圍畢竟要超過所有其他的社會科學家。在美國，從1946年開始，總統(tǒng)一直得到經(jīng)濟顧問委員會的指導，而且還從許多政府行政部門的經(jīng)濟學家那里得到建議，財政部的經(jīng)濟學家?guī)椭O計稅制；勞工部的經(jīng)濟學家分析工人和求職者的數(shù)據(jù)，以幫助制定勞動市場政策；司法部的經(jīng)濟學家?guī)椭鷮嵤﹪业姆赐欣狗?。[4]31在經(jīng)濟以外的其他領域，經(jīng)濟學家也十分活躍，在相關公共政策的制定方面起著重要作用。同時，經(jīng)濟學也在這些領域獲得了前所未有的發(fā)展，如政府經(jīng)濟學、環(huán)境經(jīng)濟學、教育經(jīng)濟學、醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)濟學、規(guī)制經(jīng)濟學等。

　　三、公共政策經(jīng)濟學分析的邏輯

　　為什么需要有政府的公共政策，公共政策產(chǎn)生的理由是什么，如果公共政策有其存在的理由，公共政策的限度如何界定。按照新制度經(jīng)濟學的理解，任何制度的產(chǎn)生和選擇都是人們對其成本和收益進行比較的結果，人們選擇的依據(jù)是某種制度安排所能帶來的凈收益。比如，科斯在分析企業(yè)的起源時認為，企業(yè)本身也是一種制度，企業(yè)產(chǎn)生是因為企業(yè)降低了交易費用。如果沒有企業(yè)這樣一種制度，而按照市場的方式來組織各個環(huán)節(jié)的生產(chǎn)，必然會使交易費用大大提高。反過來說，如果一個企業(yè)在組織各個環(huán)節(jié)進行生產(chǎn)時，其交易成本已大于以市場的方式解決問題，這就說明企業(yè)的規(guī)模已經(jīng)過大，不利于效率的提高。從這個意義上說，企業(yè)也是有一定限度的，其規(guī)模不可能無止境地擴張。

　　科斯曾舉過一個著名例子：一個農(nóng)夫忽然有了一個新的牧牛人鄰居，從此他的莊稼就總是被?？谐浴Ａ晳T的思維認為：政府或其他組織應該出面阻止牧牛人的“不作為”。但科斯指出，如果交易費用為零或很低，市場會解決這個問題。也許農(nóng)夫付錢給牧牛人讓他停止放牧；或者相反，牧牛人付錢給農(nóng)夫，讓他停止耕作。到底會有怎樣的結果，取決于糧食和牛肉的相對收益比。但是，不管結果怎樣，都是實現(xiàn)了利益最大化。這個例子說明，并不是所有的產(chǎn)權問題都需要由政府公共政策來解決，關鍵在于選擇某種公共政策時成本與收益的比較。在很多情況下，由市場來解決可能效率會更高。

　　由此可以推論，公共政策之所以必要，是因為選擇公共政策來解決問題，較之于由市場或企業(yè)自行解決問題，所產(chǎn)生的社會成本較低。正如科斯在《社會成本問題》一文中所指出的：“在企業(yè)內部組織交易的行政成本也許很高，尤其是當許多不同活動集中在單個組織的控制之下時更是如此。以可能影響許多從事各種活動的人的煙塵妨害問題為例，其行政成本可能如此之高，以致于在單個企業(yè)范圍內解決這個問題的任何企圖都是不可能的。一種替代的辦法是政府的直接管制。政府不去建立一套有關各種可通過市場交易進行調整的權利的法律制度，取而代之的是強制性地規(guī)定人們必須做什么或不得做什么，以及什么是必須遵守的。”[5]可見，按照科斯的觀點，政府的公共政策只是一種在市場、企業(yè)解決問題時社會成本過高的情況下所做出的替代選擇。在這種情況下，制定和實施一定的公共政策可以降低這種社會成本。反過來說，如果一項公共政策所產(chǎn)生的社會成本比市場、企業(yè)自行解決問題時所產(chǎn)生的社會成本還要高，這種公共政策顯然就是無效率或負效率的。

　　沿著這一思路，我們可以發(fā)現(xiàn)，由于公共政策要受到成本和收益的制約，其范圍必然會有一定的限度。也就是說，公共政策是有一定限度的。有些公共政策之所以不能達到預期的效果，甚至產(chǎn)生了負面影響，其原因就在于這種公共政策可能超出了它的限度，是一種多余的或過度的公共政策。科斯認為，“假定由政府通過行政機制進行管制來解決問題所包含的成本經(jīng)常很高（尤其是假定該成本包括政府進行這種干預所帶來的所有結果），無疑，通常的情形是，對帶有有害效應的行為進行管制的收益將少于政府管制所包含的成本。”[5]15根據(jù)科斯的觀點，當政府的公共政策的收益低于其成本時，這種公共政策就不應被采用。這時解決問題可以利用市場，也可以利用企業(yè)，或者什么也不采用。

　　可見，公共政策的限度可以用制度均衡來描述。所謂制度均衡就是現(xiàn)有的制度供給在可選擇的制度安排集合中是凈收益最大的。此時，作為一種制度安排的公共政策，其限度或者說其實際供給的約束條件，就是制度供給的邊際成本（marginal cost）等于制度供給的邊際收益（marginal revenue）。這就是說，如果邊際成本小于邊際收益，說明公共政策還可以進一步擴展，以獲得潛在的外部利潤；如果邊際成本大于邊際收益，則說明公共政策已經(jīng)超出了限度，某些公共政策已是多余的，或者一些過時的和無效的政策仍然空占其位。

　　當然，如何具體界定公共政策的限度是一個十分復雜的問題，在新制度經(jīng)濟學的框架內似乎也難以給出一個明確的答案。由于公共政策是直接針對現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的各種問題而產(chǎn)生的，所以，具體確定公共政策限度不僅是一個理論問題，而且是一個實踐問題。正如科斯所說的，經(jīng)濟學家和決策者一般都有過高估計政府管制的優(yōu)點的傾向，但這種觀點即使成立，也只不過是建議應減少政府管制，它并沒有告訴我們分界線應定在哪里，似乎必須通過對以不同的方式解決問題的實際結算進行深入的研究才能得出結論。盡管如此，新制度經(jīng)濟學對公共政策的分析仍是十分有價值的。因為這種分析從一個新的角度闡明了公共政策的經(jīng)濟學邏輯。這一邏輯告訴我們，公共政策是通過比較其成本和收益而產(chǎn)生的，公共政策存在的理由在于它的社會成本小于以市場和企業(yè)的方式來解決問題。這就是說，市場失靈和企業(yè)失靈并不是政府實施公共政策的充分條件。如果公共政策不符合上述邏輯，即使出現(xiàn)市場失靈和企業(yè)失靈，也并不意味著必須用公共政策來解決問題。

　　參考文獻：

　　[1]伍啟元。公共政策（上冊）[M].臺北：臺灣商務印書館，1985.4.

　　[2]（美）保羅·A·薩繆爾森。經(jīng)濟學（第十四版）[M].北京：北京經(jīng)濟學院出版社，1996.1.

　　[3]（美）丹尼爾·W·布羅姆利。經(jīng)濟利益與經(jīng)濟制度[M].上海：上海三聯(lián)出版社，上海人民出版社，1996.292.

　　[4]（美）曼昆。經(jīng)濟學原理[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店；北京大學出版社，2001.29.

　　[5]盛　洪。現(xiàn)代制度經(jīng)濟學（上卷）[M].北京：北京大學出版社，2003.14.