原創(chuàng) 黛安·科伊爾

經(jīng)濟學(xué)家不是天降奇兵，沒有扭轉(zhuǎn)乾坤的能力。

許多國家都為自然科學(xué)家和經(jīng)濟學(xué)家在政府設(shè)置要職，而其他社會科學(xué)家卻沒有得到這種待遇，比如沒有政府設(shè)置首席人類學(xué)家職位。為什么經(jīng)濟學(xué)家得以在政策制定過程中處于中心地位，這種中心地位是否合理？

本文選摘自《齒輪與怪物：數(shù)字時代經(jīng)濟學(xué)的新議程》

政策經(jīng)濟學(xué)其實是一項說服活動

我在經(jīng)濟領(lǐng)域的工作始于英國財政部?，F(xiàn)在，英國政府部門總共有幾千名經(jīng)濟師，包括白廳各部門、各監(jiān)管機構(gòu)、英國央行及各金融監(jiān)管單位、地方政府及相關(guān)單位。

政府經(jīng)濟學(xué)家的工作內(nèi)容各不相同，不過在一項針對英國政府經(jīng)濟服務(wù)處（Government Economic Service，簡稱 GES ）所做的調(diào)查中，該部門成員將自己的工作內(nèi)容進行了分類，結(jié)果顯示，絕大多數(shù)人表示自己工作的最主要任務(wù)是與非專業(yè)人員就技術(shù)性的經(jīng)濟分析結(jié)果進行溝通，包括本部門內(nèi)非經(jīng)濟專業(yè)的同僚及政府官員(Portes, 2012)。這樣的溝通能夠直接影響公共討論，也是經(jīng)濟學(xué)智庫和學(xué)界的主要作用之一，智庫中成百上千的經(jīng)濟師每天的工作就是圍著公共政策轉(zhuǎn)，學(xué)者在做科研時也會被項目出資人要求說明和證明項目研究能夠?qū)φ弋a(chǎn)生多大影響。

這些都清楚表明，政策經(jīng)濟學(xué)其實是一項說服活動。

我在前文就有指出，今天學(xué)界的經(jīng)濟學(xué)與政策制定時采用的經(jīng)濟學(xué)之間有誤差。雖然現(xiàn)在的主流經(jīng)濟學(xué)研究已經(jīng)逐漸擺脫了20世紀(jì)80年代自由市場的理性預(yù)期假設(shè)，但是政府使用的政策經(jīng)濟學(xué)卻沒有跟上。

這種滯后無法避免，凱恩斯那句曾被引用過無數(shù)次的名言，就向世人警告過經(jīng)濟學(xué)觀念在過了保質(zhì)期后可能造成的長期影響：“監(jiān)管機構(gòu)里的瘋子聽見空氣中傳來一些聲音， 于是伸手抓來一些好多年前生產(chǎn)的學(xué)術(shù)糟粕，跟自己的瘋癲一同醞釀發(fā)酵?！边@種表述或許帶有夸張的成分，不過我們確實不能期望學(xué)術(shù)圈之外的人能在完成本職工作的同時， 還能跟上學(xué)界的腳步。

不過，我想再提出兩點。第一點是政策經(jīng)濟學(xué)的核心悖論。分析政策的經(jīng)濟學(xué)家?guī)缀鯚o一例外站在一個客觀全能、無所不知的局外人角度，旨在將社會福利最大化；然而當(dāng)我們通過制定公共政策將經(jīng)濟學(xué)家放入現(xiàn)實中，他就無可避免地站在了自己建立的模型中。經(jīng)濟學(xué)家不是天降奇兵，沒有扭轉(zhuǎn)乾坤的能力。政策必須通過政策制定者和經(jīng)濟學(xué)家才能實施，實施過程也充滿困難，除了可能出現(xiàn)“市場失靈”，還有可能出現(xiàn)眾所周知的“政府失靈”。

許多文章都探討過政策失敗的例子，比如巨額投入打造的IT系統(tǒng)形同虛設(shè)、重大項目超出預(yù)算幾十億美元，這些政策不僅行之無效，甚至還會適得其反。其中有一個例子非常能說明問題：2009年，美國為了提振困境中的汽車工業(yè)，出臺了舊車換現(xiàn)金計劃(Cash for Clunkers)，具體內(nèi)容是人們可以用舊車 換一筆錢，然后把錢用來購買新車，既保護環(huán)境，也保護了通用汽車公司。但結(jié)果是汽車工業(yè)的利潤不升反降。原因是政策分析時沒有考慮到在現(xiàn)金吃緊的情況，人們更愿意拿補助款去換一輛馬達小、油耗低的車。

對于政策實施過程中可能遇到的問題，包括人們可能會對政策作出哪些行為反應(yīng)，經(jīng)濟政策分析師幾乎是充耳不聞。政策分析不只需要考慮市場失靈的現(xiàn)象，也應(yīng)該充分考慮政府失靈的風(fēng)險。

第二點是經(jīng)濟學(xué)與政治學(xué)的廣義互動。在某一層面上，政治壓力常常使得經(jīng)濟學(xué)家在惴惴不安時佯裝鎮(zhèn)定。同時，對那些能切實加強確定性、卻不好言說的做法又過于謙虛謹(jǐn)慎。在更深的層面上，經(jīng)濟學(xué)的專業(yè)技術(shù)與民主正當(dāng)性之間存在一種張力。希臘及意大利的金融危機，以及包括脫歐后的英國在內(nèi)的其他國家發(fā)生的金融危機，都進一步凸顯了這種張力，民粹主義和專家政治就像是一山不能容二虎。

經(jīng)濟學(xué)對政策制定最根本的貢獻

現(xiàn)在，經(jīng)濟學(xué)家真的應(yīng)該開始認(rèn)真思考政策經(jīng)濟學(xué)中的政治經(jīng)濟問題了。

首先需要強調(diào)的是，經(jīng)濟學(xué)對政策制定具有根本性的作用。雖然這方面的優(yōu)勢不總是顯而易見，但確實是無處不在。不過我想明確一下，為什么經(jīng)濟學(xué)應(yīng)該位于公共政策制定的核心地位。

經(jīng)濟學(xué)對政策制定最根本的貢獻之一是“機會成本”這一概念。機會成本實質(zhì)上是一種物理意義，時間一去不復(fù)返，將資源投入某一項活動就意味著不可能再把這些資源投入其他活動。經(jīng)濟學(xué)就是研究不同選擇的學(xué)科。不過，機會成本在政治舞臺上很不受待見。選民想要魚與熊掌兼得，政客又吸納了這種想法。所以，政客或許不太喜歡經(jīng)濟學(xué)家，卻又離不開經(jīng)濟學(xué)家。

另一個貢獻是成本收益分析。英國有一套完整的運作方法,將如何進行成本收益分析寫在一份執(zhí)行手冊中，叫作“綠皮書”(the Green Book)。在美國，里根推出了一套關(guān)于如何進行成本收益分析的規(guī)則，還頒布了許多新的法律法規(guī)，不過特朗普對使用這些規(guī)則的意愿并不強。

成本收益分析要求對具體政策可能導(dǎo)致的所有結(jié)果進行列舉及衡量，先將可衡量的項目轉(zhuǎn)化成貨幣形式，再權(quán)衡其成本與收益。這種分析方法給充滿假設(shè)的情景穿上了精確的外衣，雖然指導(dǎo)文件確定了這種方法，在實際工作中卻常常被忽視。這種方式將更多特權(quán)賦予了那些可以被直接測量、直接貨幣化的事物。包括我和豪斯曼在內(nèi)的許多經(jīng)濟學(xué)家都對成本收益分析的具體實施辦法提出過批評。不過，將不同決定所涉及的成本與收益明確、清晰地表示出來，并使用某些系統(tǒng)框架進行評估，的確是更理想的做法。如果不能明確表示，必然出現(xiàn)含糊的判斷，就像我們在日常生活中面臨的決定一樣。

政府經(jīng)濟學(xué)家羅納德·科斯指出，對政策進行成本收益分析時，必須將政策行為成本也納入考量。這也是他研究問題的一部分。

很顯然，如果政府與企業(yè)進行同樣的活動，政府擁有的權(quán)力也許能讓其以更低成本進行活動……但是政府這臺行政機器本身的運作并不是零成本行為，有時還會涉及相當(dāng)高昂的成本。除此之外，我們也沒有理由相信，由一個容易犯錯的行政部門在沒有任何競爭性檢查下制定的限制性……法規(guī)，一定就能夠提高經(jīng)濟 體系的運行效率。

科斯還寫道：“所有的解決方案都有成本?！闭叻ㄒ?guī)在解決一個問題的同時有可能會造成其他問題，在進行評估時也要把這些可能造成的影響考慮在內(nèi)?？扑拐J(rèn)為，經(jīng)濟學(xué)家習(xí)慣性地只負責(zé)解決具體情況下的具體問題，不考慮該解決方法可能會改變其他行為，這才導(dǎo)致了許多“政府失靈”的現(xiàn)象。

他還描述了一種“松散的思維”，其原因是未能將一個特定的行動方案與一個明確的替代方案進行比較一通常是維持現(xiàn)狀或什么都不做的選擇。

我在白廳決策部門先后擔(dān)任過政府經(jīng)濟師、各政策委員會及監(jiān)管單位成員，這些工作經(jīng)驗讓我看到，決策部門的初衷總是好的，但往往因為以上原因?qū)е聸Q策結(jié)果不盡如人意。即便如此，還是需要一個系統(tǒng)性的框架列明每個決定的利弊，同時分清哪些利弊有證據(jù)支撐，哪些涉及價值判斷。

以上提及的兩種概念，即行動方案的機會成本以及需要系統(tǒng)性權(quán)衡利弊，足以說明為什么經(jīng)濟學(xué)能在政府享有特權(quán)。經(jīng)濟學(xué)使得政策選擇變成一門學(xué)科，然而，經(jīng)濟學(xué)對于政策分析的獨特貢獻絕不止這些基本概念。而且，由于數(shù)據(jù)可得性增加、計算機功能日益提升、分析數(shù)據(jù)的方法越來越完善，經(jīng)濟學(xué)的貢獻還在不斷提升。應(yīng)用微觀經(jīng)濟學(xué)能夠給政策制定提供一個強有力的視角，觸及經(jīng)濟及社會政策的方方面面。

將經(jīng)濟學(xué)應(yīng)用于政策實踐的例子

在市場運作中應(yīng)用經(jīng)濟分析的例子比比皆是。

交通經(jīng)濟學(xué)就常常被應(yīng)用在政策制定領(lǐng)域。丹尼爾·麥克法登(Daniel McFadden)發(fā)明了可以預(yù)測乘客需求的計量經(jīng)濟學(xué)方法，因此獲得了2000年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎，這種方法應(yīng)用在舊金山灣區(qū)公交系統(tǒng)(BART)，早已成為經(jīng)典案例(McFadden, 1974)。經(jīng)濟學(xué)家還提出了道路定價機制和征收交通擁擠費。早在共享出行出現(xiàn)以前，許多地方的出租車常常供不應(yīng)求，因為要想拿到新的出租車許可證(也叫車牌)非常困難。當(dāng)時出租車許可證是一種價值很高的資產(chǎn)，已經(jīng)持有許可證的人非常反對發(fā)放新的許可證，無論市場怎樣供不應(yīng)求。于是，對車費進行監(jiān)管勢在必行，否則出租車車主和司機就會收取高昂的壟斷性車費。于是經(jīng)濟學(xué)家基于經(jīng)濟學(xué)分析，提出了一個巧妙的解決辦法，也就是1997年的旨在提升都柏林出租車市場狀況的提議書，具體做法是向出租車許可證持有人發(fā)放第二張許可證，并且允許他們將第二張許可證出售。這樣，許可證持有人至少能得到一些短期補償，彌補他們因為財產(chǎn)被稀釋而承受的損失。

其他以市場分析為基礎(chǔ)的政策領(lǐng)域還包括產(chǎn)業(yè)監(jiān)管和競爭政策。在這些領(lǐng)域工作的經(jīng)濟學(xué)家比任何人都清楚，競爭性“自由”市場假說和理性選擇假說不可能成立，于是他們在工作中借鑒了多年來分析偏離競爭的經(jīng)驗，以及應(yīng)用于消費者選擇的行為經(jīng)濟學(xué)研究文獻，這個領(lǐng)域的研究相對較新，且數(shù)量還在不斷增加。那么，競爭監(jiān)管機構(gòu)為什么越來越重視行為經(jīng)濟學(xué)？魯弗斯·波洛克舉了一個絕妙的例子來解釋原因。他研究了為什么英國在2003年放寬目錄查詢管制后并沒有達成鼓勵競爭的目的。

他發(fā)現(xiàn)，消費者面對一系列不熟悉的號碼，在處理能力有限的情況下只會被一個最容易記住的號碼吸引(這個號碼是118118)，并且這個企業(yè)還非常聰明地選用了一對雙胞胎來進行廣告營銷。一些公司花大價錢買進了許多自以為好記的優(yōu)勢號碼，但由于對消費者行為判斷失誤，也犯了跟政府同樣的錯誤；比如，他們以為以“000”結(jié)尾的號碼更便于記憶。在這個競爭更為激烈的市場中，集中出現(xiàn)了相當(dāng)戲劇性的現(xiàn)象，標(biāo)準(zhǔn)的消費者理論在這個領(lǐng)域用處不大。

這些事件的結(jié)果表明，在公共領(lǐng)域、競爭保護及產(chǎn)業(yè)監(jiān)管等部門工作的經(jīng)濟學(xué)家，對行為經(jīng)濟學(xué)的研究成果更加如饑似渴。

這方面的例子數(shù)不勝數(shù)。2000年，聰明的經(jīng)濟學(xué)家設(shè)計實施了一項3G頻譜權(quán)競標(biāo)，為英國政府獲得225億英鎊收入，占當(dāng)年 GDP 總量的 2.5% ；美國聯(lián)邦通信委員會 (US Federal Communications Commission) 從20世紀(jì)90年代中起開始進行頻譜招標(biāo)，獲得了數(shù)百億美元的收入；在教育、醫(yī)療、服務(wù)、住房、養(yǎng)老金等各個領(lǐng)域，應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)分析也是行業(yè)監(jiān)管部門、智庫及學(xué)界制定公共政策必不可少的日常工作。

應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)分析方法正在不斷改善，原因包括新的數(shù)據(jù)更易取得、隨機控制實驗等方法創(chuàng)新（這種方法最早用來評估在發(fā)展中國家進行的援助項目，現(xiàn)在正越來越廣泛地運用于評估西方國家的國內(nèi)政策），以及經(jīng)濟計量方法不斷提高。

相較之下, 經(jīng)濟增長預(yù)測及政府預(yù)算解讀等更受大眾關(guān)注的經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，只是應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)的冰山一角，而這個“冰山”每天還在積累和擴大。這個領(lǐng)域的工作不斷完善公共政策制定過程，通過實證研究分析政策可能引起的效果，將政策制定與實證研究穩(wěn)穩(wěn)地結(jié)合在一起。

不過，基于實證研究的應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)不斷壯大，這必然會引發(fā)爭議。當(dāng)證據(jù)與信念沖突時，證據(jù)不一定能勝出。這里面有一部分政治原因。正如凱恩斯曾經(jīng)說過：“政府最不愿意看到的情況就是信息過多，這會使得決策過程變得更為困難和復(fù)雜?！绷硪徊糠衷蛟谟谏鐣茖W(xué)的性質(zhì)，當(dāng)研究對象就是人類自身時，研究是否真的能做到中立客觀。

《齒輪與怪物：數(shù)字時代經(jīng)濟學(xué)的新議程》