作者：陽光時代律師事務所油氣事業(yè)部  陳新松 王倩穎

9月1日，十四屆全國人大常委會第五次會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國行政復議法》，于2024年1月1日起施行。行政復議法自1999年制定，經2009、2017年兩次修正，此次新修訂的行政復議法（下稱“新法”）與2017修正版（下稱“原法”）相比，在條款數量上增加了一倍多，新增了實質性化解行政爭議的“主渠道”功能定位。那么，新法的這些變化中，哪些燃氣企業(yè)相關，對燃氣行業(yè)有哪些影響，燃氣企業(yè)應如何學習新法，更好維護自身合法權益？

作為解決行政爭議的途徑之一，因原法行政復議的受理范圍較行政訴訟窄，加之部分地方政府公信力缺失，導致很多燃氣企業(yè)在遇到行政爭議時無法或不愿選擇行政復議的路徑。而此次新修訂的行政復議法強化了行政復議的吸納能力，擴大了行政復議的受理范圍及復議前置的案件范圍。

1. 行政協議

新法第十一條第（十三）項規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等行政協議的，可申請行政復議。由此可知，包括燃氣特許經營協議在內的行政協議糾紛被納入到行政復議范圍。

行政協議是否屬于行政復議的范圍，在實踐中一直存有爭議。持否定態(tài)度的行政機關/法院以行政復議法沒有明確規(guī)定為由，認為行政協議不屬于行政復議范圍，不予受理或駁回復議申請；持肯定態(tài)度的法院從行政復議與行政訴訟銜接關系角度，認為屬于行政訴訟受案范圍的行政爭議也屬于行政復議范圍。

新法將行政協議納入行政復議范圍，除了對行政訴訟受案范圍、《行政訴訟法》第四十四條“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向行政機關申請復議”的規(guī)定作了有效銜接，還對實務爭議作了解答。近幾年燃氣特許經營協議方面的糾紛逐漸增多，燃氣企業(yè)就特許經營協議爭議申請行政復議將“有法可依”。

2. 行政壟斷

新法還新增行政壟斷行為，對行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的行政壟斷行為可以申請行政復議，與行政訴訟法規(guī)定一致。燃氣領域典型的行政壟斷行為包括政府或燃氣主管部門未經招投標、競爭性談判等公平競爭程序直接授予特許經營權或在特許經營招標中設置限制性條件，排斥或限制經營者公平參與特許經營權競爭等行為。

對燃氣企業(yè)而言，可向反壟斷執(zhí)法機構（市場監(jiān)管局）舉報，由市場監(jiān)管局進行反壟斷查處；還可通過行政復議、行政訴訟的方式要求撤銷相關行政行為或確認相關協議無效等。但需注意申請主體資格問題，需舉證證明與被申請的行政壟斷行為有利害關系。另外，對于經由舉報的答復/處理行為，符合條件的，也可申請行政復議、提起行政訴訟，但對主體資格的審查更為嚴格。 

3. 行政賠償

國家賠償法僅規(guī)定了賠償請求人要求賠償可以在申請行政復議或者提起行政訴訟時一并提出，而此次修訂的行政復議法規(guī)定賠償請求人可就行政賠償單獨申請行政復議。燃氣領域的行政賠償爭議包括因政府重復授權、違法變更、解除特許經營協議的行政協議賠償糾紛以及因行政處罰、行政強制違法而引起的行政賠償糾紛等。

需注意案件類型和申請期限問題。行政賠償案件是否僅限于新法列舉的賠償決定、不予賠償決定兩種類型，抑或如行政賠償訴訟，也包括行政機關逾期不作出賠償決定及其他有關行政賠償的行為^【1】，還需配套規(guī)定或司法解釋進一步明確。關于申請期限，國家賠償法規(guī)定的三個月起訴期限^【2】是否適用于行政復議，即是否屬于行政復議法規(guī)定的“法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外”情形，值得商榷。但根據“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則，加之現行國家賠償法未對單獨申請行政復議的期限作出規(guī)定，筆者認為關于行政賠償案件的行政復議申請期限仍應適用行政復議法的規(guī)定。

4. 政府信息公開

新法還新增政府信息公開案件，同時該類案件也被納入到復議前置范圍中，且適用簡易程序審理。在此之前，《政府信息公開條例》（2019修訂）第五十一條已規(guī)定公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中侵犯其合法權益的，有權申請行政復議或提起行政訴訟。

燃氣領域中政府信息公開相關的糾紛一般出現在燃氣企業(yè)因特許經營權爭議向政府部門申請公開其與其他燃氣公司簽訂的特許經營協議、特許經營項目實施方案、燃氣經營許可證等。

另外提醒注意，新法將行政機關不履行法定職責（行政不作為）也納入到復議前置范圍，包括行政機關拒絕履行、未依法履行、不予答復。燃氣領域中的行政不作為類型多樣，如行政機關不予發(fā)證、不查處燃氣違法行為乃至對爆燃事故調查報告不作出批復等。以后對于行政不作為案件，燃氣企業(yè)應先申請行政復議，對復議結果不服的，再向法院提起行政訴訟。還需注意舉證責任，在行政不作為案件，申請人需提供曾要求被申請人履行法定職責的證據，但是被申請人應當依職權主動履行法定職責或者申請人因正當理由不能提供的除外。

1. 申請期限完善，統(tǒng)一管轄

申請期限方面，新法在原法60日申請期限的基礎上，增加了行政機關未告知行政復議權利的申請期限，自知道或者應當知道申請行政復議的權利、行政復議機關和申請期限之日起計算，最長不得超過一年。也增加了最長申請期限（5年、20年）規(guī)定。且完善了起算時點，增加“應當知道行政行為”情形。

管轄方面，新法取消了原法地方政府工作部門的行政復議職責，除垂直領導等特殊情形外，將行政復議的管轄歸至由縣級以上地方人民政府統(tǒng)一行使，并對派出機構作出靈活規(guī)定。新法第二十四條第四款規(guī)定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門依法設立的派出機構依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，以派出機構的名義作出的行政行為不服的行政復議案件，由本級人民政府管轄；其中，對直轄市、設區(qū)的市人民政府工作部門按照行政區(qū)劃設立的派出機構作出的行政行為不服的，也可以由其所在地的人民政府管轄。

2. 審理方式：從“書面審”到“面對面審” 

原法規(guī)定行政復議原則上采取書面審查的方式，且行政復議實務中也多為書面審查，和行政訴訟的開庭審理差別較大。但新法在審理方式上革新，打破了申請人、被申請人、復議機構互不見面的審理方式，由“書面審”變?yōu)椤懊鎸γ鎸彙薄?/p>

新法第四十九條規(guī)定：“適用普通程序審理的行政復議案件，行政復議機構應當當面或者通過互聯網、電話等方式聽取當事人的意見，并將聽取的意見記錄在案。因當事人原因不能聽取意見的，可以書面審理?！鼻倚路ㄍ晟屏寺犠C制度，區(qū)分了應當聽證、可以聽證的不同情形，并對聽證程序作了細化規(guī)定。如第五十條規(guī)定重大、疑難、復雜的行政復議案件，復議機構應當（必須）組織聽證；對于行政復議機構認為有必要聽證，或申請人請求聽證的，行政復議機構可以組織聽證。

面對面審理和聽證有利于各方當事人充分發(fā)表觀點、舉證質證，也有利于復議機構查明案件事實，作出合理決定。且新法增加了復議機關的調查取證權，也強調了律師參與，新法第十七條明確規(guī)定申請人、第三人可以委托一至二名律師、基層法律服務工作者或者其他代理人代為參加行政復議。審理方式及程序的變化整體有利于保障申請人權利。

3. 增加和解、調解程序

新法增加了行政復議和解、調解程序。和解系當事人之間自行和解，達成和解后應撤回復議申請。調解是在復議機關主持下進行的。新法第七十三條規(guī)定當事人經調解達成協議的，行政復議機關應當制作行政復議調解書，調解書經各方當事人簽字或者簽章，并加蓋行政復議機關印章，即具有法律效力。

需注意調解的案件范圍，新法未對可調解的案件類型作限制性規(guī)定。而根據行政訴訟法及司法解釋的規(guī)定，行政訴訟中可調解的案件范圍限定為行政補償、行政賠償、行政協議以及行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權的案件四類。且調解書的生效時間不同，行政訴訟中調解書經當事人簽收后生效。

在燃氣領域，包括燃氣經營許可證相關的行政許可案件、行政壟斷爭議以及行政補償、行政不作為案件在行政復議中均可通過和解、調解的方式處理。但和解協議、調解協議不具有強制執(zhí)行力，且根據新法規(guī)定，行政復議機構準予撤回行政復議申請、行政復議機關決定終止行政復議的，申請人不得再以同一事實和理由提出行政復議申請。這一點需要燃氣企業(yè)留意。

新修訂的行政復議法擴大了行政復議范圍，增加行政協議、行政壟斷、行政賠償等案件類型，且政府信息公開、行政不作為案件屬于復議前置范圍，必須先通過行政復議的方式解決。

新法在行政復議的申請受理和審理程序方面完善和細化，重證據、重聽證、強調律師參與，行政復議當事人應積極申請聽證，全面舉證質證，充分發(fā)表觀點。除此之外，新法還規(guī)定了對規(guī)范性文件的附帶性審查，新增行政復議委員會制度，細化行政復議決定的類型，在執(zhí)行方面，增加約談、通報批評制度等。

相比于行政訴訟，行政復議整體審理期限短，在審理結果上，行政復議機關不得作出對申請人更為不利的變更決定（“禁止不利變更原則”）。另外，行政復議本身可救濟，對行政復議結果不服的，可再提起行政訴訟。對燃氣企業(yè)而言，從快速解決行政爭議與優(yōu)化政企關系角度，行政復議或可作為一種路徑選擇。

 【1】《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三條：“賠償請求人不服賠償義務機關下列行為的，可以依法提起行政賠償訴訟：

　?。ㄒ唬┐_定賠償方式、項目、數額的行政賠償決定；

　?。ǘ┎挥栀r償決定；

　　（三）逾期不作出賠償決定；

　?。ㄋ模┢渌嘘P行政賠償的行為?！?/span>

 【2】《中華人民共和國國家賠償法》（2012修正）第十四條：“賠償義務機關在規(guī)定期限內未作出是否賠償的決定，賠償請求人可以自期限屆滿之日起三個月內，向人民法院提起訴訟。

　　賠償請求人對賠償的方式、項目、數額有異議的，或者賠償義務機關作出不予賠償決定的，賠償請求人可以自賠償義務機關作出賠償或者不予賠償決定之日起三個月內，向人民法院提起訴訟?！?/span>