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按語 1989年4月4日，第七屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》，并于1990年10月1日起施行。至今，我國《行政訴訟法》已走過30年。這30年，是國家不斷推進法治政府建設和依法治國進程的30年。 《中國法律評論》2019年第2期專論欄目“行政訴訟走過三十年”，邀約中國政法大學終身教授應松年、最高人民法院副院長江必新大法官、人大法工委常委會國家法室童衛(wèi)東主任、中國政法大學副校長馬懷德教授、北京第四中級人民法院副院長程琥法官六位專家學者，從立法歷史、制度創(chuàng)新和司法實踐等多方面勾勒出行政訴訟30年發(fā)展之剪影，并提出對未來行政訴訟法制度建設和實踐創(chuàng)新的期待。 
中國政法大學副校長、教授 中國法學會行政法學研究會會長 《行政訴訟法》的制定作為中國法治進程中具有里程碑意義的標志性事件載入史冊，不僅為公民法人和其他組織依法維護自身權益提供了暢通的法律救濟渠道，而且隨著一系列重要的行政法律制度的建立，也與行政復議制度和國家賠償制度相銜接，協(xié)同發(fā)揮制度優(yōu)勢，從而提供一套完整系統(tǒng)的法律救濟途徑，共同推動行政法治，擘畫出理想的法治圖景。 目次 一、《行政訴訟法》頒布實施的歷史意義 二、《行政訴訟法》的現(xiàn)實價值 三、面向實踐不斷自我革新的行政訴訟制度 四、審判體制改革是根本，建立行政法院時機已經(jīng)成熟 本文原題為《行政訴訟法的時代價值——行政訴訟三十年：回首與前行》，首發(fā)于《中國法律評論》2019年第2期專論欄目（第19—28頁），原文13000余字，為閱讀方便，略去腳注，如需引用，請點此參閱原文。 今年是《行政訴訟法》頒布三十周年?！缎姓V訟法》的頒布實施是我國改革開放以來法治建設的一件大事，具有劃時代的意義，標志著我國行政法治建設進入了一個嶄新的階段。 它不僅為社會公眾提供了法定的救濟渠道，將“官民沖突”納入法治軌道，還倒逼了一大批行政法律規(guī)范的出臺，增強了行政機關依法行政的意識，為法治政府建設奠定了堅實的基礎。 可以說，以《行政訴訟法》頒布實施為起點，我國行政法治建設進入了快速發(fā)展的“黃金三十年”。 《行政訴訟法》頒布實施的歷史意義改革開放以來，我國經(jīng)濟體制、社會結構發(fā)生了深刻變化，隨之而來的就是政府管理體制和機制的變化。黨的十三大報告提出，要使行政管理走上法制化的道路。 在此背景下，推動行政管理法制化的《行政訴訟法》應運而生，可謂歷史的必然。1989年4月，《行政訴訟法》的制定標志著行政訴訟制度的正式建立，在全社會特別是行政機關產(chǎn)生了重大影響。 （一）引導社會形成依法維權的意識從我國傳統(tǒng)觀念來看，老百姓無法想象能把強大的政府告到法院，也不相信一紙訴狀能夠解決問題。受制于傳統(tǒng)官民關系和制度條件，一般都通過“上訪”或者其他方式表達自己的訴求，寄希望于“青天大老爺”解決問題。 《行政訴訟法》實施后，特別是部分公眾提起行政訴訟的嘗試取得成功后，促使大多數(shù)公眾在觀念層面增強了對于行政訴訟的了解，慢慢突破了舊有觀念的束縛，開始接受并選擇訴訟渠道來表達自己的不滿，在法治軌道上解決自己與政府之間的爭議。 隨著實踐的演進，面對自身的合法權益遭受侵害的事實，人們能夠有意識地運用行政訴訟來維護自己的利益。 鑒于這種維權方式以法律明文規(guī)定為基礎，以法院行政審判體制為依托，以訴訟程序為保障，從而贏得了獨特的優(yōu)勢，引導社會逐步形成了依法維權的意識，為法治社會和法治政府建設提供了思想基礎。 （二）推動行政機關及其工作人員樹立依法行政的意識《行政訴訟法》實施后，隨著行政案件數(shù)量和類型不斷增多，行政機關感受到了前所未有的訴訟壓力，尤其是隨著行政處罰、行政強制、行政許可類案件增加之后，很快就發(fā)現(xiàn)這幾類行政行為的問題比較突出，其中既有行政執(zhí)法不力、管理過軟的問題，也有執(zhí)法過濫、侵害相對人權利的問題。 為了有效解決這些問題，就必須強化內(nèi)部監(jiān)督與規(guī)范，轉變既有的“隨心所欲、為所欲為、不受約束、無法無天”的觀念，不斷增強行政機關及其工作人員依法行政的意識。 實踐證明，在《行政訴訟法》實施之后，依法行政的觀念實際上經(jīng)歷了行政機關被動接受到主動適應的發(fā)展過程。 今天的行政機關之所以已經(jīng)具有了普遍的依法行政的觀念，都得益于當年的《行政訴訟法》的出臺實施，因為行政機關的自我糾錯、自我監(jiān)督的動力是非常有限的。在沒有外力干預的情況下，行政機關工作人員即使發(fā)現(xiàn)自身存在違法行為，也不會主動糾錯，更不會認真解決與相對人之間的爭議。 只有外力干預達到一定的程度，才會喚醒行政機關自我監(jiān)督、自我糾錯和自我規(guī)范的意識。行政訴訟是促進行政機關依法行政的重要動力。行政行為一旦被法院作出否定性評價，被訴的行政機關及其工作人員就要承擔一定的責任。 這就促使行政機關及其工作人員化壓力為動力，在行政執(zhí)法的過程中，增強自我約束意識，提高行政執(zhí)法水平。通過行政訴訟，合法的行政行為得到了維持和保障，違法的行政行為得到了及時的糾正。 這些使政府的法治形象越來越好，贏得了廣大人民的理解和支持。所以說，《行政訴訟法》的實施，帶來了行政機關依法行政觀念從無到有、從弱變強的革命性變化，具有里程碑意義。 （三）催生相關法律和政策文件，助力行政法治建設在改革開放前后很長一段時間內(nèi)，行政機關是按照上級機關制定的政策、文件或者領導指示開展行政活動的，依政策行政是主要的行政方式，這與當時的法制不健全、行政法律規(guī)范嚴重缺失有關。 《行政訴訟法》的實施極大改變了這一狀況，行政訴訟中的合法性原則要求行政管理活動的各個方面都要有相應的法律依據(jù)。 為適應《行政訴訟法》的新要求，需要加快相關立法，為行政活動提供基本的法律依據(jù)，進一步規(guī)范各類行政行為。1990年國務院發(fā)布的《關于貫徹實施〈中華人民共和國行政訴訟法〉的通知》提出要不斷完善立法，加強法律、法規(guī)和規(guī)章的起草與制定工作；還明確指出不僅要抓緊制定大量的行政管理法規(guī)，更要制定行政復議條例、行政強制執(zhí)行條例和規(guī)章制定辦法等與行政訴訟法配套的法規(guī)。 《國家賠償法》就是《行政訴訟法》倒逼的產(chǎn)物?！缎姓V訟法》設有一章專門規(guī)定了行政賠償，但規(guī)定比較原則，不能解決國家侵權賠償?shù)木唧w程序、標準和方式方法問題，尤其是不能解決司法機關侵權損害賠償問題。因此，《行政訴訟法》實施不到四年，《國家賠償法》就頒布實施。 行政處罰、行政復議、行政許可和行政強制制度同樣是行政訴訟法催生的產(chǎn)物。伴隨著《行政訴訟法》的實施，相關配套立法如《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強制法》陸續(xù)出臺。 當然，法治政府建設僅僅靠外部監(jiān)督是不夠的，最主要的是取決于行政機關自我約束和規(guī)范。 在1993年，國務院出臺了《關于加強政府法制工作的決定》，要求政府的立法工作、執(zhí)法工作都有明顯的發(fā)展和改善。 1999年國務院發(fā)布的《全面推進依法行政的決定》首次提出了依法行政的要求，2004年頒布《全面依法行政實施綱要》最早提出了法治政府建設要求，2015年年底出臺的《關于法治政府建設的實施綱要》勾畫了法治政府建設的時間表和路線圖。 這些重要政策文件都是在行政訴訟法實施過程中產(chǎn)生的，與其他相關法律一道，對行政機關起到了監(jiān)督、促進、引導和激勵作用，對于推進依法行政、建設法治政府發(fā)揮不可替代的作用。 《行政訴訟法》的現(xiàn)實價值《行政訴訟法》的制定作為中國法治進程中具有里程碑意義的標志性事件載入史冊，不僅為公民法人和其他組織依法維護自身權益提供了暢通的法律救濟渠道，而且隨著一系列重要的行政法律制度的建立，也與行政復議制度和國家賠償制度相銜接，協(xié)同發(fā)揮制度優(yōu)勢，從而提供一套完整系統(tǒng)的法律救濟途徑，共同推動行政法治，擘畫出理想的法治圖景。 （一）為公民法人和其他組織依法維權提供法定救濟途徑行政訴訟法的首要立法目的就是保障公民、法人和其他組織的合法權益。該法實施以來，對于解決老百姓投訴無門、有冤無處申、有狀無處告、權利無法救濟等問題發(fā)揮了重要作用，成為公民法人和其他組織維護自身合法權益的主要救濟渠道。 近年來，隨著立案登記制、行政案件集中管轄、附帶審查其他行政規(guī)范性文件、訴訟和解等改革舉措的推出，行政案件大幅增加，申訴上訪大幅下降，對于實質化解行政爭議、有效解決老百姓訴求，為公民、法人和其他組織提供暢通的法律救濟渠道，起到了重要作用，也取得明顯成效。 （二）行政訴訟制度與行政復議制度相配合，共同發(fā)揮監(jiān)督作用行政訴訟制度與行政復議制度是行政監(jiān)督救濟體系中的兩大支柱。行政訴訟制度通過法院審查行政行為，審理行政案件發(fā)揮對行政機關的外部監(jiān)督作用，行政復議制度主要發(fā)揮上級行政機關對下級行政機關的內(nèi)部監(jiān)督糾錯功能。 行政訴訟是司法監(jiān)督，行政復議是行政監(jiān)督。雖然兩種制度性質不同，側重點也不同，但在監(jiān)督行政機關依法行政方面，目的是一致的，客觀上形成了互補關系，共同發(fā)揮監(jiān)督作用。 回顧行政復議制度建立過程，當時爭論最大的問題有三個： 第一，行政復議到底是準司法行為，還是行政行為。這個問題實際上涉及行政復議制度的定位問題，也就是說，復議機關審查原機關行政行為的合法性、合理性，到底是一種司法或者準司法活動，還是一種行政行為。因為定位不同，程序的設計就有很大的差別。 如果是準司法行為，那就要借用法院審理行政案件的很多程序制度，包括證據(jù)制度等規(guī)則設置上，有很多準司法的內(nèi)容要體現(xiàn)出來。 但是還有一種觀點認為行政復議不是行政訴訟，畢竟它是行政機關內(nèi)部的層級監(jiān)督制度，所以不能采用準司法的規(guī)則，要越便捷越好，越高效越好。所以希望行政復議制度設計能夠非常簡明。 第二，行政復議的審查原則到底是合法性審查原則，還是輔之以合理性審查原則，這也是區(qū)別于行政訴訟制度的一個重要方面。因為行政復議畢竟是行政機關內(nèi)部糾錯的一個行為，所以要給復議機關更大的自由裁量權，能夠有效地去糾正下級行政機關的違法行為，僅僅賦予它合法性審查的職責是不夠的，還應該賦予它合理性審查的職責。 所以把合法性、合理性兩個審查原則結合在一起，既是行政復議制度的特征，也是有別于行政訴訟制度的一個重要特點，實際上也體現(xiàn)了行政復議制度內(nèi)部糾錯、層級監(jiān)督以及化解行政爭議的一個優(yōu)勢。 第三，行政復議能不能調(diào)解，能不能和解。這個問題最后通過《行政復議法》的立法和《行政復議法實施條例》的出臺，證明當時的爭論是有意義、有價值的，即行政復議要允許調(diào)解，也允許雙方當事人和解，但前提是在行政機關享有自由裁量權的情況下才可以進行復議調(diào)解與和解。這樣不僅發(fā)揮了上級監(jiān)督下級的監(jiān)督作用，實際上也解決了當事人訴求，有利于化解行政爭議。 （三）行政訴訟制度與國家賠償制度相協(xié)調(diào)，糾正國家侵權行為，填補受害人損失行政訴訟是糾正違法行政行為的制度，但是，原告起訴的目的不止于此。更多情況下，原告希望就其遭受的損害獲得賠償。為此，就需要行政訴訟制度與國家賠償制度相協(xié)調(diào)，共同解決當事人權利受損的問題。 事實上，從國家制定法律、政策，到公務員行使具體權力，每一環(huán)節(jié)都可能因個人的弱點發(fā)生錯誤，其損害范圍和后果可能要遠遠大于個人侵權產(chǎn)生的后果。 從我國國家賠償制度發(fā)展史來看，1954年《憲法》初步確立了公民因國家機關工作人員侵權獲得賠償?shù)臋嗬?982年《憲法》進一步明確了國家機關和國家工作人員的侵權賠償責任。由于沒有具體的法律規(guī)范落實憲法原則，導致制度懸空無法落地。 直到1986年《民法通則》才對職務侵權行為的國家賠償責任做出具體規(guī)定，這也是我國憲法之外的法律首次規(guī)定國家賠償責任。盡管如此，由于國家賠償?shù)姆秶?、方式、標準和程序等缺乏具體規(guī)定，實踐中國家侵權的受害人仍然難以獲得有效救濟，致使憲法法律規(guī)定的國家賠償責任難以全面落實。 1989年公布的《行政訴訟法》規(guī)定因行政機關或者行政機關工作人員作出的具體行政行為造成損害的，公民、法人和其他組織有取得國家賠償?shù)臋嗬?。該法專設第九章對行政賠償責任的構成要件、賠償義務主體、賠償程序、追償及賠償費用來源等做出規(guī)定。 但是，這一章規(guī)定得比較原則和籠統(tǒng)，不能夠完全解決國家侵權之后賠償?shù)木唧w的程序問題、標準問題和方式方法問題，尤其是不能解決司法機關作為侵權機關辦了錯案之后，如何彌補受害人損失的問題。 所以在《行政訴訟法》實施之后，很快就啟動了《國家賠償法》的起草工作，在1994年頒布了《國家賠償法》，1995年開始實施。 行政訴訟制度與國家賠償制度相互銜接，不僅糾正了違法行政行為，而且對違法行為造成的損失給予了國家賠償。此后，為了適應法治建設新要求，《國家賠償法》和《行政訴訟法》于2010年和2014年都進行了修改，共同構筑了我國比較完善的權利救濟體系。 隨著《監(jiān)察法》的實施，又為《國家賠償法》提出了新的課題?！侗O(jiān)察法》第67條規(guī)定了監(jiān)察機關及其工作人員行使職權侵權的賠償責任，但是監(jiān)察賠償?shù)臍w責原則、賠償范圍、程序和標準等問題需要具體規(guī)定，為此，有必要盡快修改《國家賠償法》，吸收有益的理論研究成果，解決實踐中出現(xiàn)的各種問題，為受害人提供更加周全的制度保障。 （四）行政訴訟實踐推動行政法學研究的繁榮與發(fā)展行政訴訟實踐推動了行政法學研究的繁榮與發(fā)展。 今天行政法學理論中的許多重要概念都源自《行政訴訟法》，如具體行政行為、法律法規(guī)授權組織、受案范圍、合法性審查原則、被告對行政行為合法性承擔舉證責任等。行政主體理論、行政行為理論、行政程序理論等，都與行政訴訟實踐密不可分。 可以說，日益豐富的行政訴訟實踐不僅為學術界提供了生動的研究素材，也給研究者提出了大量問題。學術界有必要對這些問題從理論上進行梳理、總結和反思，回應實踐的要求，回答時代的問題。毫無疑問的是，行政訴訟實踐促進了行政法學的發(fā)展。 例如，行政訴訟中漸次出現(xiàn)的被告認定難題，其中對行業(yè)協(xié)會、自治組織提起的行政訴訟，促使學者們開始反思和重新構建行政主體理論，提出了行政主體與訴訟主體分離等主張。 再如，行政審判中成文法規(guī)則不足促使法官在既有法條與理論之外嘗試構建相對獨立的司法判斷邏輯，在這一過程中，行政法學理論得到了進一步的驗證和完善。 此外，隨著研究方法的逐漸豐富，法社會學等研究方法開始興起，大量的行政訴訟實踐為法社會學研究提供了素材?？梢姡姓V訟理論與實踐的不斷深化拓展，為我國行政法學研究塑造了研究范疇，檢驗了既有理論，并開拓了新的研究疆域。 面向實踐不斷自我革新的行政訴訟制度在我國，行政訴訟制度的建立、發(fā)展和完善經(jīng)歷了一個過程。雖然1989年《行政訴訟法》的頒布標志著這一制度的正式建立，但一項制度從建立到有效實施并不是輕而易舉的。 事實上，隨著行政訴訟實踐開始，一系列現(xiàn)實問題接踵而至，“立案難”“審理難”“執(zhí)行難”成為行政審判實踐的痛點和難點。司法權威不足、行政干預頻仍、制度設計不完善等一系列因素制約著行政訴訟制度的發(fā)展。 為了有效實施《行政訴訟法》，切實發(fā)揮其作用，最高人民法院通過司法解釋和個案批復等方式做出了努力。但是，簡單的小修小補和機制改革還不能滿足實踐需求，必須從立法的角度重新審視這一制度并加以完善。 2014年，實施了24年之久的《行政訴訟法》首次迎來大修，針對行政訴訟目的、受案范圍、起訴期限、行政機關負責人出庭應訴、管轄制度、證據(jù)制度、簡易程序、調(diào)解和解制度、執(zhí)行制度等一系列重要制度進行了較大幅度修改，回應了實踐需求。 實踐證明，行政訴訟制度只有不斷自我革新，積極回應現(xiàn)實需求，才能保持制度的生命力，切實發(fā)揮保障公民合法權益，監(jiān)督行政機關依法行政的作用，助推行政法治前行。 （一）堅持行政訴訟的根本目的行政訴訟的目的是構建行政訴訟制度的基點，不僅關系到對行政訴訟制度的定位，更關系到行政訴訟制度的具體安排、運轉和實際成效。 在1989年《行政訴訟法》的立法背景和立法意圖中，關于立法目的之爭主要集中為究竟是保護公民、法人和其他組織的合法權益，還是維護行政機關依法行使行政職權。從該法第1條的組成內(nèi)容來看，這與當時的社會發(fā)展環(huán)境和認識水平，以及行政機關一方的可接受度有較大關系。正是這條規(guī)定，對后續(xù)司法實踐產(chǎn)生了一定困惑，出現(xiàn)了不一致的解讀。 2014年修改的《行政訴訟法》在第1條中增加了“解決行政爭議”，刪除了“維護”，只留下了監(jiān)督行政機關依法行使行政職權的規(guī)定，這使行政訴訟圍繞解決行政爭議而展開一系列程序，目的是為行政相對人提供行政法律救濟，維護公民、法人和其他組織的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行政，所以說行政訴訟既是行政救濟，也是行政監(jiān)督，但其首要目的或者說根本目的則是保護公民、法人和其他組織的合法權益。行政訴訟中的一些具體制度都體現(xiàn)了這個要求，如舉證責任倒置等。 并且，根據(jù)司法最終裁決原則，行政訴訟是公民、法人和其他組織合法權益受到行政機關和法律法規(guī)規(guī)章授權的組織侵害之后能夠獲得的最重要的法律救濟制度。因而，這項根本目的必須始終堅守，并在行政訴訟中具體的制度安排上不斷強化。 （二）優(yōu)化司法環(huán)境，深化司法改革行政訴訟法的有效實施，不僅有賴于法律制度的不斷完善，更取決于現(xiàn)實優(yōu)良的司法環(huán)境。從以往行政審判實踐來看，司法地方化和行政干預是影響行政審判的主因。 由于司法體制“地方化”導致了“主客場”效應，加之被訴行政機關不配合、不支持行政審判，拒不執(zhí)行生效判決，甚至違法干預案件審理問題一直沒有解決，“立案難”“審理難”“執(zhí)行難”一度成為行政審判的普遍現(xiàn)象。針對上述問題，修改后的《行政訴訟法》和2014年以來推出的司法改革舉措予以積極回應。 2014年開始建立的“立案登記制”，使行政案件數(shù)量呈現(xiàn)較大幅度地增加，僅2015年5月1日實施后半年內(nèi)登記的一審案件數(shù)，同比增長達到75.8%，雖然也暴露出了浪費司法資源和“濫訴”等新的問題，但必須承認“立案難”的問題已經(jīng)基本解決。 行政機關負責人出庭應訴制度的實施，扭轉了以往被告不應訴不答辯不出庭等不聞不問的局面，有些地區(qū)還出現(xiàn)了副省長出庭應訴的案例。 這一改革舉措對于增強行政機關負責人的法治意識，改善司法環(huán)境，保證法律實施都具有明顯作用。復議機關作共同被告制度，旨在解決行政復議機關充當“維持會”的問題，促使其積極履行層級監(jiān)督職責，發(fā)揮復議功能，化解行政爭議。 該項制度的實施，雖然給復議機關帶來了一定的應訴壓力，但確實起到了倒逼復議機關履行職責解決爭議的作用。建立跨區(qū)劃法院、集中行政案件管轄改革，不僅帶來了案件數(shù)量的增加，也提高了審判質量，增強了原告的信心，對于改變司法“地方化”，確保行政訴訟的公正性具有顯著作用。 （三）擴大受案范圍，完善訴訟類型受案范圍是行政訴訟中的核心問題，反映出司法權、行政權以及公民的權利三者之間的關系，折射出司法權對于行政權的監(jiān)督范圍以及行政相對人行使訴權的制度空間。行政訴訟受案范圍劃定了法院審理行政案件的界限，一項行政爭議只有符合法律規(guī)定，才能獲準進入法院接受審查。 1989年《行政訴訟法》實施以來，擴大受案范圍成為業(yè)界一致呼聲。擴大行政訴訟受案范圍的原則是將所有國家公權力主體與相對人發(fā)生的公法上的爭議均納入訴訟范圍，采用概括規(guī)定和列舉排除的方式來界定受案范圍，取消關于人身權和財產(chǎn)權的限制，使所有侵犯相對人合法權益的行政行為都能夠進入受案范圍，從而保障相對人的各種合法權益。 2014年《行政訴訟法》增加了部分可訴行為，用“行政行為”取代了以往的“具體行政行為”概念，明確了諸如“行政協(xié)議”案件屬于受案范圍，對行政規(guī)章以下規(guī)范性文件進行附帶審查。上述規(guī)定都是行政訴訟制度與時俱進的表現(xiàn)；但必須看到，仍然有很多行政行為并未納入受案范圍，也是此次修法的遺憾。 訴訟類型是公民、法人和其他組織可以提起訴訟請求且法院僅在法定的裁判方法范圍內(nèi)裁決的訴訟形態(tài)。我國行政訴訟法中沒有規(guī)定訴訟類型，通常是利用行政判決類型反向推導出行政訴訟的類型。 2014年《行政訴訟法》吸收之前司法解釋的規(guī)定，與立法目的中刪除“維護行政機關”內(nèi)容相銜接，對行政判決體系進行了改造，在現(xiàn)有判決種類基礎上，增加了駁回訴訟請求、確認行為違法等判決形式，引入“明顯不當”概念，強化了法院對于行政裁量權的審查力度。 為了構建更加科學的訴訟類型，切實保障當事人訴權，維護公法秩序，可以考慮不斷完善訴訟類型，逐步形成撤銷訴訟、課予義務訴訟、給付訴訟、確認訴訟、公益訴訟、機關訴訟、當事人訴訟等體系化多元化的訴訟類型。 （四）擴大簡易程序適用范圍，破解行政民事交叉難題簡易程序就是普通程序的簡化版，只是在起訴、審理和期限等程序方面的要求較為寬松。法院受理案件后，應該積極推進案件審理流程，促使案件迅速產(chǎn)生裁判結論。 但是因為案件數(shù)量多寡、難易程度有別、法官人手充足與否、審判人員素質參差不齊或者內(nèi)外在干預壓力強弱等各種因素，導致案件的審理速度有快有慢，不能實現(xiàn)所有的案件都在要求的審限內(nèi)辦完。 因而，做好案件的繁簡分流顯得尤為必要。2014年《行政訴訟法》通過一章專門規(guī)定了簡易程序，從案件適用的類型、審理期限、審判組織以及與普通程序的轉換等方面做出了規(guī)范。 這樣能夠降低當事人的訴訟成本，節(jié)約司法資源，提高審判效率，從而及時地保障公民、法人和其他組織的合法權益。但是目前的案件類型較少，操作空間較小，運行規(guī)范不細，應該逐步擴大適用范圍，如改革非訴執(zhí)行制度，建立“官告民”的簡易訴訟制度，形成與行政訴訟制度完全契合的簡易程序運作模式。 當一個主體的行為分別涉及兩個或兩個以上的部門法時，就會形成兩種不同的法律關系，基于兩種法律關系形成的爭議就可能分別按照不同的訴訟程序解決，因此就會產(chǎn)生審理上的先后順序問題，如果將不同性質的訴訟合并審理還可能會出現(xiàn)以誰為主、以誰為輔的附帶訴訟問題。 實踐中發(fā)生了無數(shù)行政爭議與民事爭議交織在一起的案例，但無論是行政訴訟抑或民事訴訟，各自均存在局限性，僅僅依靠其中任何一種訴訟程序都不能理想地把這種關聯(lián)性案件予以化解。 2014年《行政訴訟法》第61條確立了在行政案件審理過程中一并解決民事爭議問題的機制，即行政訴訟附帶民事訴訟。當事人可以在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，向法院提出一并解決相關民事爭議的申請，但是對于某個民事案件正在民事庭的審理之中，而該項民事裁判又作為行政案件順利審理的關鍵所在，那么行政訴訟可以裁定中止。 這樣的訴訟程序設計能夠徹底地解決當事人之間的紛爭，減少社會的整體成本，也能避免矛盾裁決的出現(xiàn)，實現(xiàn)“官了民也了”。但是目前的制度設計不夠周延和細致，所能涵蓋的一并解決的關聯(lián)性案件類型比較有限，如存在民事侵權行為被害人的行政處罰等案件就沒有在此范圍，尚需進一步完善。 （五）調(diào)整行政訴訟程序規(guī)則訴訟程序是推進審判活動有序前行、如期產(chǎn)生裁判結果的關鍵，也影響著當事人能否獲得訴訟救濟，實現(xiàn)訴訟請求。 2014年《行政訴訟法》在多個方面對訴訟程序作出了調(diào)整，優(yōu)化了訴訟程序的運行機制，如延長了起訴期限，將直接起訴的時間限制從過去的3個月拉長到6個月，還根據(jù)案件類型分別確定了最長的起訴期限，有利于對當事人的訴權保障。審查標準不再局限于合法性審查，適度引入合理性審查，有利于監(jiān)督行政裁量權行使。 行政訴訟允許調(diào)解的規(guī)定，提升了法院實質性化解糾紛的能力。適度擴大了原告資格范圍，除行政行為相對人外，允許其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織享有訴權。被告除了行政機關，還包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織，經(jīng)過復議的案件，復議機關與原行政機關要作共同被告，強化了復議功能。 第三人的范圍進一步擴大，與被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結果有利害關系的都可以成為第三人，都具有參加訴訟的資格，賦予第三人在判決其承擔義務或者減損其權益的情況下有提起上訴的權利。 訴訟代理人制度更加完善，將“法院許可的其他公民”修改為“當事人所在社區(qū)、單位以及有關社會團體推薦的公民”，增加了“基層法律服務工作者”，劃定了幾種代理人的類型。 （六）發(fā)展行政公益訴訟制度行政公益訴訟有別于私益訴訟，是為了糾正公共性不當行為，維護公共利益，就與提起訴訟的主體的權利及法律上利益無直接利害關系的事項，對行政機關作出的違法行為提起的訴訟，具有客觀訴訟的屬性。 探索建立檢察機關提起公益訴訟制度是黨的十八屆四中全會提出的重要制度安排。2015年5月5日，中央全面深化改革領導小組召開第十二次會議，會上通過了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》。同年7月1日，全國人大常委會頒布了《關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，選擇在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域進行公益訴訟試點。 隨后，兩高也分別出臺了推進試點工作的具體實施辦法，賦予檢察機關以“公益訴訟人”的身份提起訴訟，使公益訴訟試點方案能夠真正落地。經(jīng)過兩年的試點，公益訴訟制度日趨成熟。 2017年6月27日，全國人大常委會對《行政訴訟法》作出修改，在第25條增加規(guī)定：
其后，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合制定了司法解釋，回答了提起行政公益訴訟主體、行政公益訴訟范圍、審理和判決方式等問題。 發(fā)展行政公益訴訟制度，尚需在兩個方面用力。 一是訴訟主體可以進一步擴大。目前，行政公益訴訟的起訴主體被限定于檢察機關，為了防止其怠于行使職權，在檢察機關應當起訴而不提起訴訟的情況下，應當賦予社會團體和普通民眾在行政行為損害公共利益時的起訴資格。 二是行政公益訴訟范圍可以進一步擴大，重點關注所有涉及公共利益的行政不作為行為。事實證明，行政不作為比行政亂作為對國家和社會公共利益造成的危害更為嚴重。因此，行政機關應當積極履行監(jiān)管職責，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，尤其要及時處置人民群眾和社會反響強烈的公益受損問題，在處理公益問題時不推倭、不扯皮、不遲疑。 各級地方政府及其組成部門積極依法履行職責，既是建設法治政府和落實全面依法治國戰(zhàn)略的必然要求，也是從根本上預防行政不作為、亂作為現(xiàn)象及減少行政公益訴訟案件發(fā)生的根本舉措。未來進行制度完善時，應當進一步擴大訴訟范圍，納入不當使用政府財政資金、不當設置與維護公共設施造成公共利益受損、規(guī)劃領域和公共建設領域的違法審批，以及其他導致社會公共衛(wèi)生、經(jīng)濟秩序、公共安全受到嚴重損害的行為。 審判體制改革是根本建立行政法院時機已經(jīng)成熟行政訴訟法的順利實施，從根本上仍取決于行政審判體制改革。只有法院在每一個案件中依法獨立公正行使審判權，才能有效解決行政糾紛，贏得民心和認同。 1989年制定《行政訴訟法》時，關于地域管轄和級別管轄，選擇“原告就被告”由基層法院管轄為主就是為了方便原告起訴。但是，從后來行政訴訟實踐看，這一管轄制度為行政機關干預司法提供了便利，當法院受理同級政府及其組成部門為被告的案件時，需要承受很大的阻力和壓力，不僅難以做出公正的裁判，也嚴重損害了司法權威。 2014年修法過程中，各方都提出了管轄體制問題，也得到了立法者的重視。但最后通過的修改決定，只是吸收了部分建議，作出了有限的調(diào)整。如在級別管轄部分，把國務院部門或者縣級以上地方人民政府當被告的案件劃歸中級法院管轄；為推進跨行政區(qū)域管轄和實施集中管轄提供了法律依據(jù)，也通過指定管轄制度為異地管轄提供了依據(jù)。但這些制度創(chuàng)新恐怕只是權宜之計，不能從根本上解決行政審判體制不順的問題。 徹底解決行政審判體制問題，可以考慮分兩步走：第一步就是設立跨行政區(qū)劃法院，第二步就是在跨行政區(qū)劃法院的基礎上設立專門行政法院。 第一步是將跨行政區(qū)劃法院改革在全國推開。黨的十八屆四中全會提出“探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院，辦理跨地區(qū)案件”。2014年年底，上海、北京相繼設立了跨區(qū)劃法院并且開始受理案件。設立跨區(qū)劃法院是排除地方干預，維護司法公正的必要舉措，也是審判組織改革的過渡方案。 按照現(xiàn)行法律規(guī)定和司法體制，除軍事法院、海事法院等專門法院外，所有法院均由本級人大產(chǎn)生，在人財物等多方面受制于行政區(qū)劃內(nèi)的各種權力影響，難以有效解決地方干預和領導干部過問案件干預司法的問題?？鐓^(qū)劃法院的設立，意味著法院的人財物不再受制于地方，法院審理案件也可以排除地方的干擾，有利于維護司法公正和司法權威。 設立跨區(qū)劃法院重在克服司法的地方化。只要存在嚴重的司法地方化傾向，案件數(shù)量較多的地域，就可以考慮設立跨區(qū)劃法院。 跨區(qū)劃法院可以考慮設三級：在直轄市和設區(qū)的市一級，可以設立區(qū)縣一級的跨區(qū)劃基層法院，如北京、上海等地應當首先考慮設立跨區(qū)的基層法院，受理跨區(qū)的各類案件；在省一級，可以考慮設立跨區(qū)劃的中級法院；為了管轄跨省案件，可以在華北、東北、華中、華南、西南、西北等中心城市設立跨區(qū)劃高級法院。 當然，這類跨區(qū)劃高級法院只受理跨區(qū)劃一審、二審案件，有別于代表最高法院的巡回法庭。跨區(qū)劃法院的管轄范圍應當限于跨區(qū)劃的案件。凡訴訟當事人不在同一行政區(qū)劃的，均可以向跨區(qū)劃法院起訴。在此基礎上，根據(jù)級別管轄的規(guī)定，當事人可向不同級別的三級跨區(qū)劃法院起訴或者上訴。 第二步是在跨行政區(qū)劃法院基礎上設立專門行政法院。跨區(qū)劃法院的設立，是在司法體制尚未全面改革的背景下，為了克服司法地方化不得已而為之的權宜之計，遠遠不能解決當前行政審判面臨的實際困難，也無法真正推進人民法院行政審判工作的科學發(fā)展，只有進行“頂層設計”，從體制上、機制上改革現(xiàn)有行政審判體制，才是治本之策。 從長遠看，審判權作為國家事權，應當全部上收，由中央行使，各級法院人財物均由中央統(tǒng)一管理。審判權上收中央，實行法院人財物統(tǒng)一管理后，已經(jīng)設立的跨區(qū)劃法院可以轉型為專門行政法院，集中受理所有的行政案件。 一方面，能夠克服現(xiàn)有行政審判體制障礙，打造獨立、公正、權威的司法機關，把行政干預降到最低，有效處理專業(yè)性較強的行政爭議。另一方面，行政法院的設立可以直接適用憲法和法院組織法中關于專門法院設置的相關條款，沒有法律障礙。 同時，利用已經(jīng)設立的鐵路法院、跨行政區(qū)劃法院等現(xiàn)有資源，“現(xiàn)有法院翻個牌，行政法院建起來”，還不會沖擊現(xiàn)行體制，也不存在文化觀念上的障礙。尤其能夠為老百姓打開訴訟大門，保證所有行政糾紛能夠進入行政訴訟程序，大幅減少“官民沖突”和社會不穩(wěn)定因素，降低維穩(wěn)成本，規(guī)范行政權力，倒逼行政機關嚴格依法行政。 行政法院的具體設置可以參照海事法院和軍事法院的做法。 為節(jié)約成本、充分利用現(xiàn)有司法資源，可以將跨行政區(qū)劃法院和鐵路運輸法院改造為行政法院，將現(xiàn)有法院行政庭的審判力量整體轉移至新的行政法院，確保行政法院的正常運作。應該看到，行政審判體制是司法體制的重要組成部分，設立行政法院是司法體制改革的一次有益探索，而且將是一次成本低、收益大、效果好的改革與創(chuàng)新。 設立行政法院不僅有利于實現(xiàn)行政審判自身的目的，而且會對整個司法體制改革產(chǎn)生促進作用，可以此為突破口提高司法公信力，確保法院獨立行使審判權，讓民眾在每一個司法案件中感受到公平正義。
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