《最高人民法院關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）已于2020年12月7日由最高人民法院審判委員會第1820次會議討論通過，自2021年1月1日起施行，《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（法發(fā)〔2004〕2號，以下簡稱2004年案由通知）同時廢止。

 一、行政案件案由的意義

《規(guī)定》指出，行政案件案由是行政案件名稱的核心組成部分，起到明確被訴對象、區(qū)分案件性質(zhì)、提示法律適用、引導(dǎo)當(dāng)事人正確行使訴訟權(quán)利等作用。

準(zhǔn)確確定行政案件案由，如《規(guī)定》指出的，“有利于人民法院在行政立案、審判中準(zhǔn)確確定被訴行政行為、正確適用法律，有利于提高行政審判工作的規(guī)范化程度，有利于提高行政案件司法統(tǒng)計的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，有利于為人民法院司法決策提供更有價值的參考，有利于提升人民法院服務(wù)大局、司法為民的能力和水平?！?/p>

但是準(zhǔn)確確定行政案件的案由的意義不僅僅是上面這些，對于公民法人來說，維護(hù)自己的合法權(quán)益，正確的提起和進(jìn)行訴訟同樣具有十分重要的意義。因此，行政訴訟中的代理律師認(rèn)真學(xué)習(xí)《規(guī)定》，全面準(zhǔn)確領(lǐng)會該規(guī)定，可以更好的發(fā)揮專業(yè)律師的作用，減少程序上的折騰，最大限度的維護(hù)公民的合法權(quán)益。

二、行政案件案由的分級

《規(guī)定》指出，行政案件案由共分為三級，其中一級案由就只有一個，為“行政行為”?！靶姓袨椤笔侵感姓C(jī)關(guān)與行政職權(quán)相關(guān)的所有作為和不作為。

二級案由是對一級案由的細(xì)化，三級案由則是對二級案由的具體化。由于行政管理領(lǐng)域及行政行為種類眾多，《規(guī)定》僅能在二、三級案由中列舉人民法院受理的常見案件中被訴行政行為種類或者名稱，無法列舉所有被訴行政行為。為了確保行政案件案由表述的規(guī)范統(tǒng)一以及司法統(tǒng)計的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，各級人民法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《規(guī)定》表述案由。對于《規(guī)定》未列舉案由的案件，可依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及司法解釋對被訴行政行為的表述來確定案由,不得使用“其他”或者“其他行政行為”概括案由。

鑒于目前我國法律、法規(guī)對行政機(jī)關(guān)作出的行政行為并無明確的分類標(biāo)準(zhǔn)?！兑?guī)定》列舉的二級案由主要包括：行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政許可、行政征收、行政征用、行政登記、行政確認(rèn)、行政給付、行政允諾、行政征繳、行政獎勵、行政收費、政府信息公開、行政批復(fù)、行政處理、行政復(fù)議、行政裁決、行政協(xié)議、行政補(bǔ)償、行政賠償及不履行職責(zé)、公益訴訟等23種。

三級案由主要是按照法律法規(guī)等列舉的行政行為名稱，以及行政行為涉及的權(quán)利內(nèi)容等進(jìn)行劃分 ，目前確定為22類，140余個。

三、行政案由適用原則

《規(guī)定》指出，人民法院在確定行政案件案由時，應(yīng)當(dāng)首先適用三級案由；無對應(yīng)的三級案由時，適用二級案由；二級案由仍然無對應(yīng)的名稱，適用一級案由。例如，起訴行政機(jī)關(guān)作出的罰款行政處罰，該案案由只能按照三級案由確定為“罰款”，不能適用二級或者一級案由。

在同一個案件中存在多個被訴行政行為時，可以并列適用不同的案由。例如，起訴行政機(jī)關(guān)作出的罰款、行政拘留、沒收違法所得的行政處罰時，該案案由表述為“罰款、行政拘留及沒收違法所得”。如果是兩個以上的被訴行政行為，其中一個行政行為適用三級案由，另一個只能適用二級案由的，可以并列適用不同層級的案由。

四、不可訴行為案件案由

《規(guī)定》指出，當(dāng)事人對不屬于行政訴訟受案范圍的行政行為或者民事行為、刑事偵查行為等提起行政訴訟的案件，人民法院根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款規(guī)定中的相關(guān)表述確定案由，裁定不予受理或駁回起訴。

裁定書對該不可訴行為的案由具體表述為：國防外交行為、發(fā)布決定命令行為、獎懲任免行為、最終裁決行為、刑事司法行為、行政調(diào)解行為、仲裁行為、行政指導(dǎo)行為、重復(fù)處理行為、執(zhí)行生效裁判行為、信訪處理行為等十一種。

最高法院在發(fā)布這個規(guī)定的時候做了說明，說明中指出：例如，起訴行政機(jī)關(guān)行政指導(dǎo)行為的案件，案由表述為“行政指導(dǎo)行為”。應(yīng)當(dāng)注意的是,“內(nèi)部層級監(jiān)督行為”“過程性行為”均是對行政行為性質(zhì)的概括，在確定案件案由時還應(yīng)根據(jù)被訴行為名稱來確定。對于前述規(guī)定沒有列舉，但法律、法規(guī)、規(guī)章或者司法解釋有明確的法定名稱表述的案件，以法定名稱表述案由；尚無法律、法規(guī)、規(guī)章或者司法解釋明確法定名稱的行為或事項,人民法院可以通過概括當(dāng)事人訴訟請求所指向的行為或者事項確定案由,例如，起訴行政機(jī)關(guān)要求為其子女安排工作的案件，案由表述為“安排子女工作”。

五、特殊行政案件案由

《規(guī)定》 對于事件中常見的幾種特殊的行政案件之案由的確定規(guī)則如下：

（一）行政復(fù)議案件

《規(guī)定》指出，行政復(fù)議機(jī)關(guān)成為行政訴訟被告，主要有三種情形：一是行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理或者程序性駁回復(fù)議申請；二是行政復(fù)議機(jī)關(guān)改變（包括撤銷）原行政行為；三是行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為或者實體上駁回復(fù)議申請。第一、二種情形下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)單獨作被告，按《暫行規(guī)定》基本結(jié)構(gòu)確定案由即可。第三種情形下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)和原行政行為作出機(jī)關(guān)是共同被告，此類案件案由表述為“××（行政行為）及行政復(fù)議”。例如，起訴某市人民政府維持該市某局作出的政府信息公開答復(fù)的案件，案由表述為“政府信息公開及行政復(fù)議”。

（二）行政協(xié)議案件

《規(guī)定》指出，確定行政協(xié)議案件案由時，須將行政協(xié)議名稱予以列明。當(dāng)事人一并提出行政賠償、解除協(xié)議或者繼續(xù)履行協(xié)議等請求的，要在案由中一并列出。例如，起訴行政機(jī)關(guān)解除公交線路特許經(jīng)營協(xié)議，請求賠償損失并判令繼續(xù)履行協(xié)議的案件，案由表述為“單方解除公交線路特許經(jīng)營協(xié)議及行政賠償、繼續(xù)履行”。

（三）行政賠償案件

《規(guī)定》指出，行政賠償案件分為一并提起行政賠償案件和單獨提起行政賠償案件兩類。一并提起行政賠償案件，案由表述為“××（行政行為）及行政賠償”。例如，起訴行政機(jī)關(guān)行政拘留一并請求賠償限制人身自由損失的案件，案由表述為“行政拘留及行政賠償”。單獨提起行政賠償案件，案由表述為“行政賠償”。例如，起訴行政機(jī)關(guān)賠償違法強(qiáng)制拆除房屋損失的案件，案由表述為“行政賠償”。

（四）一并審查規(guī)范性文件案件

《規(guī)定》指出，一并審查規(guī)范性文件案件涉及被訴行政行為和規(guī)范性文件兩個審查對象，此類案件案由表述為“××（行政行為）及規(guī)范性文件審查”。例如，起訴行政機(jī)關(guān)作出的強(qiáng)制拆除房屋行為，同時對相關(guān)的規(guī)范性文件不服一并提起行政訴訟的案件，案由表述為“強(qiáng)制拆除房屋及規(guī)范性文件審查”。

（五）行政公益訴訟案件

《規(guī)定》指出，行政公益訴訟案件案由按照“××（行政行為）”后綴“公益訴訟”的模式確定，表述為“××（行政行為）公益訴訟”。例如，人民檢察院對行政機(jī)關(guān)不履行查處環(huán)境違法行為法定職責(zé)提起行政公益訴訟的案件，案由表述為“不履行查處環(huán)境違法行為職責(zé)公益訴訟”。

（六）不履行法定職責(zé)案件

《規(guī)定》指出，“不履行法定職責(zé)”是指負(fù)有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)在依法應(yīng)當(dāng)履職的情況下消極不作為，從而使得行政相對人權(quán)益得不到保護(hù)或者無法實現(xiàn)的違法狀態(tài)。未依法履責(zé)、不完全履責(zé)、履責(zé)不當(dāng)和遲延履責(zé)等以作為方式實施的違法履責(zé)行為，均不屬于不履行法定職責(zé)。

在不履行法定職責(zé)案件案由中要明確行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)內(nèi)容，表述為“不履行××職責(zé)”。例如，起訴行政機(jī)關(guān)不履行行政處罰職責(zé)案件，案由表述為“不履行行政處罰職責(zé)”。此處法定職責(zé)內(nèi)容一般按照二級案由表述即可。確有必要的，不履行法定職責(zé)案件也可細(xì)化到三級案由，例如“不履行罰款職責(zé)”。

（七）申請執(zhí)行人民法院生效法律文書案件

《規(guī)定》指出，申請執(zhí)行人民法院生效法律文書案件，案由由“申請執(zhí)行”加行政訴訟案由后綴“判決”“裁定”或者“調(diào)解書”構(gòu)成。例如，人民法院作出變更罰款決定的生效判決后，行政機(jī)關(guān)申請人民法院執(zhí)行該判決的案件，案由表述為“申請執(zhí)行罰款判決”。

（八）非訴行政執(zhí)行案件

《規(guī)定》指出，非訴行政執(zhí)行案件案由表述為“申請執(zhí)行××（行政行為）”。其中，“××（行政行為）”應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用三級案由表述。例如，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令退還非法占用土地的行政決定后，行政相對人未履行退還土地義務(wù)，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，案由表述為“申請執(zhí)行責(zé)令退還非法占用土地決定”。

六、案由與訴權(quán)保護(hù)

訴權(quán)，又可以通俗的稱為當(dāng)事人打官司的權(quán)利，是指公民、法人向國家審判機(jī)關(guān)提交請求，請求依法保護(hù)自己的合法權(quán)益的權(quán)利。訴權(quán)按照訴訟的性質(zhì)不同可以分為民事訴權(quán)、刑事訴權(quán)、行政訴權(quán)三種。訴權(quán)因角度不同還可以作實體意義和程序意義之分類。從實體意義的角度 ，訴權(quán)還可稱“勝訴權(quán)”，是當(dāng)事人提起訴訟的條件；從程序意義的角度，訴權(quán)可稱為“起訴權(quán)”，是當(dāng)事人依靠法院審判活動，實現(xiàn)其權(quán)益請求的權(quán)利。

實體訴權(quán)與程序訴權(quán)的劃分對于審判活動的正當(dāng)性和結(jié)果的合法性有著十分重要的意義。二者又是緊密聯(lián)系的，因為權(quán)利主體從法律關(guān)系發(fā)生之時起，就享有實體訴權(quán)，但要實現(xiàn)這種權(quán)利，還必須同時具備程序訴權(quán)，法院才能夠受理和進(jìn)行審判活動，二者具備，權(quán)利人即有可能勝訴。雖有程序訴權(quán)而無實體意義上的訴權(quán)，權(quán)利人必敗訴；反之，只有實體訴權(quán)而無程序訴權(quán)即喪失勝訴權(quán)，也就是如果當(dāng)事人起訴不符合程序的要求就可能法院不受理或作出駁回起訴的行政裁定，起訴人的實體權(quán)利就得不到法律的支持與保護(hù)。

行政訴訟案件的原告謀求人民法院支持其訴求的第一個問題是人民法院受理原告的起訴。行政訴訟法第三條對此的規(guī)定是：“人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理”。這里的應(yīng)當(dāng)受理，指的是屬于人民法院的受案范圍?！缎姓V訟法》第二章對行政訴訟的受案范圍作了明確規(guī)定，也就是說并不是所有行政爭議，行政相對人都可以向法院提起行政訴訟，只有當(dāng)行政爭議在法律規(guī)定的受案范圍之內(nèi)，行政相對人及利害關(guān)系人才可以提起行政訴訟，尋求法律的支持。

對此，當(dāng)最高法院關(guān)于案由的這個規(guī)定發(fā)布后，就有朋友擔(dān)心會影響到當(dāng)事人的訴權(quán)。2014年《行政訴訟法》修改，率先規(guī)定并實施立案登記制，其意義就在于保護(hù)行政相對人和利害關(guān)系人的訴權(quán)。最高法院之所以需要強(qiáng)調(diào)這個問題，有著極其重要的現(xiàn)實意義。近幾年來，立案登記制受到?jīng)_擊的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，立案難審理難的問題依然存在，對于公民法人的訴權(quán)仍然需要依法保護(hù)。

為此，最高人民法院在公布這個《規(guī)定》時強(qiáng)調(diào)，各級人民法院要正確認(rèn)識行政案件案由的性質(zhì)與功能，不得將這個《規(guī)定》等同于行政訴訟的受理條件或者范圍。判斷被訴行政行為是否屬于行政訴訟受案范圍，必須嚴(yán)格依據(jù)行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。

需要重視的是，起訴雖然屬于人民法院受案范圍，原告的訴訟主張能否得到法院的支持，其勝訴權(quán)是否還在，還需要有一個重要的條件，就是在法定的起訴期限內(nèi)提起訴訟。關(guān)于起訴期限的問題，我的專著《行政訴訟實務(wù)談》并有多篇文章對此做了闡述，本文就不再重復(fù)。

重要的問題需要重復(fù)一遍：要正確認(rèn)識行政案件案由的性質(zhì)與功能，不得將這個《規(guī)定》等同于行政訴訟的受理條件或者范圍。最高法院之所以需要強(qiáng)調(diào)這個問題，有著極其重要的現(xiàn)實意義，對于公民法人的訴權(quán)仍然需要依法保護(hù)。