作者：岳曉武

礦產(chǎn)資源是指由地質(zhì)作用形成的，具有開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的，賦存于地殼內(nèi)部或地表，呈固態(tài)、液態(tài)或氣態(tài)的自然資源。礦業(yè)用地則是指礦產(chǎn)資源勘探、采礦活動(dòng)直接用地以及相關(guān)配套用地，國(guó)家用地分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)“采礦用地”有所定義，作為 “工礦用地”下的二級(jí)地類，“是指采礦、采石、采砂（沙）場(chǎng)，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及排土（石）、尾礦堆放用地?！?定義較為籠統(tǒng)，不能涵蓋礦業(yè)用地范圍和體現(xiàn)其特點(diǎn)。

一、礦業(yè)用地的范圍與特點(diǎn)

根據(jù)礦產(chǎn)資源勘探、開(kāi)采活動(dòng)的流程內(nèi)容和特點(diǎn)，礦業(yè)用地依托礦產(chǎn)資源布局，一般包括礦產(chǎn)資源勘探、開(kāi)采活動(dòng)直接使用的土地、礦產(chǎn)品選、篩、洗等生產(chǎn)用地、為采礦活動(dòng)直接服務(wù)配套的道路、辦公、宿舍、倉(cāng)儲(chǔ)等用地以及堆放尾礦、廢石廢渣等的尾礦庫(kù)用地等四類。礦業(yè)用地具有以下特點(diǎn)：

1、位置不可替代。礦業(yè)用地依托礦產(chǎn)資源，礦產(chǎn)資源的賦存直接決定了礦業(yè)用地的區(qū)位，具有唯一性，布局區(qū)位一般不可替代。同時(shí)，其具體用地位置、規(guī)模、時(shí)序等受礦產(chǎn)資源埋藏深淺、儲(chǔ)量豐富度、開(kāi)發(fā)技術(shù)、開(kāi)采工藝、開(kāi)發(fā)成本等因素影響，又具有一定的不確定性。因此，礦業(yè)用地一般依托資源位置，絕大多數(shù)都在城鎮(zhèn)村建設(shè)用地范圍外，即“圈外”“礦區(qū)內(nèi)”，但具體位置又要取決于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案和具體勘探開(kāi)采活動(dòng)，很難提前準(zhǔn)確定位。

2、用地主體唯一。取得礦業(yè)權(quán)是申請(qǐng)礦業(yè)用地的前提條件，礦業(yè)用地服從服務(wù)于礦業(yè)權(quán)是礦業(yè)用地的最顯著特征，用地主體與礦業(yè)權(quán)主體高度統(tǒng)一。

3、臨時(shí)性和可恢復(fù)性。礦業(yè)用地體現(xiàn)的是礦業(yè)權(quán)人在礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)采過(guò)程中對(duì)相關(guān)土地的占用，而不是為了長(zhǎng)期持有、開(kāi)發(fā)利用。生產(chǎn)結(jié)束后，礦業(yè)權(quán)人一般不再占用土地，且需承擔(dān)復(fù)墾修復(fù)義務(wù)。

4、利用方式的差異性。礦業(yè)用地一般在“圈外”，原地類一般為農(nóng)用地或未利用地，涉及是否符合規(guī)劃、用途轉(zhuǎn)變與管制以及新增建設(shè)用地審批。因礦體埋藏深淺、資源賦存情況、開(kāi)采方式、資源管制要求等不同，不同礦業(yè)用地內(nèi)容、規(guī)模和周期具有較大差異。如勘探用地往往是在勘探期間臨時(shí)使用；井工開(kāi)采涉及采、選工業(yè)廣場(chǎng)、尾礦庫(kù)、道路等用地，用地范圍遠(yuǎn)小于礦區(qū)范圍，用地年期往往較長(zhǎng)；露天開(kāi)采用地面積大，與礦區(qū)范圍基本重合，但用地時(shí)間往往較短，可以邊開(kāi)采邊恢復(fù)；采砂采石等用地，用地周期往往更短，一般無(wú)尾礦堆放用地需求等。

二、現(xiàn)行法規(guī)政策對(duì)礦業(yè)用地的主要規(guī)定

目前，我國(guó)對(duì)礦業(yè)用地沒(méi)有專門(mén)的法律法規(guī)或者規(guī)章文件進(jìn)行規(guī)定。涉及礦業(yè)用地的相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于《民法典》、《土地管理法》（第44、45、54、57、60、63條）、《土地管理法實(shí)施條例》（第17、20、23、24、37-43條）、《礦產(chǎn)資源法》（第20、32、33條）、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》（第21、22、34、35條）、《土地復(fù)墾規(guī)定》及相關(guān)的政策文件之中。礦業(yè)用地相關(guān)政策文件主要包括：1999年國(guó)土資源部對(duì)原國(guó)家石油和化學(xué)工業(yè)局的《關(guān)于石油天然氣行業(yè)鉆井及配套設(shè)施建設(shè)用地的復(fù)函》（國(guó)土資函〔1999〕219號(hào)），2005年國(guó)土資源部《關(guān)于對(duì)廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點(diǎn)方案有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》（國(guó)土資函[2005]439號(hào)），2022年自然資源部《關(guān)于做好采礦用地保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕202號(hào)）等。上述法規(guī)政策文件的主要內(nèi)容有：

1．礦產(chǎn)資源勘探可以臨時(shí)用地，在勘探期間臨時(shí)使用，簽訂臨時(shí)使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)。探礦權(quán)人取得臨時(shí)使用土地權(quán)后，在勘查過(guò)程中給他人造成財(cái)產(chǎn)損害的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。使用期滿之日起一年內(nèi)應(yīng)當(dāng)完成土地復(fù)墾并歸還。

2.采礦用地按照建設(shè)項(xiàng)目用地履行相應(yīng)的規(guī)劃符合性審核、預(yù)審、農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)用審批（圈內(nèi)按批次轉(zhuǎn)用、圈外按單選項(xiàng)目轉(zhuǎn)用），符合征收范圍的，依法辦理集體土地征收手續(xù)。

3.符合《劃撥用地目錄》等的能源礦業(yè)用地可以劃撥方式供應(yīng)，其他礦業(yè)用地應(yīng)當(dāng)出讓、租賃、作價(jià)出資或入股等有償使用；涉及集體建設(shè)用地，可以入股、聯(lián)營(yíng)方式或出讓、出租等經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)性用地入市流轉(zhuǎn)方式使用。經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式公開(kāi)供應(yīng)。

4.實(shí)行重要地區(qū)限制采礦制度和重要礦床不得壓覆制度。非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門(mén)同意，不得在港口、機(jī)場(chǎng)、國(guó)防工程設(shè)施圈定的地區(qū)以內(nèi)，不得在重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設(shè)施、城鎮(zhèn)市政工程設(shè)施附近一定距離以內(nèi)，不得在鐵路、重要公路兩側(cè)一定距離以內(nèi)，不得在國(guó)家劃定的自然保護(hù)區(qū)、重要景區(qū)以及國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的不能移動(dòng)的歷史文物和名勝古跡所在地開(kāi)采礦產(chǎn)資源。同時(shí)，一般建設(shè)項(xiàng)目不得壓覆重要礦床。

5．采礦權(quán)人必須依法履行土地復(fù)墾義務(wù)。因從事開(kāi)采礦產(chǎn)資源造成破壞的土地，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾，即“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”。

6．允許油氣能源項(xiàng)目先行按臨時(shí)用地使用，按季度匯總報(bào)批。保障石油天然氣生產(chǎn)所需要的各項(xiàng)建設(shè)用地，允許石油天然氣行業(yè)鉆井及配套設(shè)施建設(shè)用地可先按臨時(shí)用地批準(zhǔn)使用，石油天然氣生產(chǎn)企業(yè)于每季度末再將所需鉆井及配套設(shè)施建設(shè)用地進(jìn)行匯總、依法報(bào)批。

7.開(kāi)展采礦用地方式改革試點(diǎn)，探索露天采礦用地由征收出讓的方式改革為以臨時(shí)用地的方式供地。

8.納入國(guó)家和省重大項(xiàng)目清單的采礦項(xiàng)目用地可由自然資源部直接安排用地指標(biāo)，未納入的可使用年度計(jì)劃指標(biāo)或增減掛鉤指標(biāo)，還可以通過(guò)將采礦項(xiàng)目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤。采礦用地納入國(guó)土空間規(guī)劃，鼓勵(lì)使用復(fù)墾修復(fù)騰退指標(biāo)辦理用地手續(xù)和允許復(fù)墾修復(fù)的新增耕地用于占補(bǔ)平衡。符合《土地管理法》規(guī)定的土地征收公共利益用地情形的采礦用地可以征收后供地，其他采礦用地原則上不能征地，可通過(guò)集體建設(shè)用地土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)，或者集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等方式解決。

三、現(xiàn)行礦業(yè)用地管理中存在的主要問(wèn)題

由于礦產(chǎn)資源管理與土地管理的法規(guī)政策不夠銜接，礦業(yè)用地在規(guī)劃選址、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收、供地等環(huán)節(jié)往往存在落地難題，成為礦業(yè)發(fā)展的限制因素，礦業(yè)企業(yè)和管理部門(mén)反映強(qiáng)烈，不少礦山存在“合法采礦、違法用地”問(wèn)題。

一是礦產(chǎn)資源分布的不可移動(dòng)性，礦業(yè)用地被動(dòng)跟隨性特點(diǎn)，決定了礦業(yè)用地一般都位于城鄉(xiāng)建設(shè)用地區(qū)外而依托資源單獨(dú)選址，但在國(guó)土空間總體規(guī)劃編制和“三區(qū)三線”劃定中對(duì)此考慮不足（規(guī)劃過(guò)于強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)定位，對(duì)于依托資源型的礦業(yè)用地在編制國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)是難以準(zhǔn)確定位和精準(zhǔn)確定建設(shè)用地規(guī)模的），造成礦業(yè)用地選址時(shí)因無(wú)規(guī)劃或缺乏相應(yīng)建設(shè)用地規(guī)模而無(wú)法落地，修改規(guī)劃難度大、時(shí)間長(zhǎng)，也造成后期難以辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等用地審批手續(xù)。

二是圈外單獨(dú)選址和礦業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，決定礦業(yè)用地需要包括直接采礦、選礦需要的工業(yè)廣場(chǎng)用地、尾礦庫(kù)用地、礦區(qū)內(nèi)道路及礦產(chǎn)品外運(yùn)道路連接線用地，以及直接為礦山生產(chǎn)服務(wù)的必要辦公、礦工宿舍和生活用地等，礦業(yè)用地量大且與所在城市建設(shè)用地規(guī)模、指標(biāo)等關(guān)系不大，因而造成礦業(yè)用地規(guī)模和計(jì)劃指標(biāo)難以落實(shí)。

三是202號(hào)文明確重大項(xiàng)目清單以外的一般礦業(yè)項(xiàng)目用地指標(biāo)可以通過(guò)建設(shè)用地增減掛鉤、礦業(yè)用地復(fù)墾修復(fù)指標(biāo)與新增礦業(yè)用地掛鉤（礦業(yè)用地增減掛鉤）等真正操作難度大，一是成本高，二是礦業(yè)用地增減掛鉤空間小，三是自有老礦山復(fù)墾后再開(kāi)發(fā)新礦山更少。

四是新《土地管理法》第45條對(duì)征地范圍進(jìn)行了限定，明確因軍事、外交、能源、交通、水利設(shè)施、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要等六種情形可以依法征地。礦業(yè)用地，除了其中煤炭、油氣等能源類用地可以征地外，其他礦種的用地均無(wú)法征地。本來(lái)按《土地管理法》第63條規(guī)定，礦業(yè)用地可以采用經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市方式解決，但國(guó)家又部署了經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市再試點(diǎn)，非試點(diǎn)地區(qū)不得辦理經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)入市手續(xù)，礦業(yè)用地又遇難題。

五是礦業(yè)用地主體的特定性，決定了不大可能采用招標(biāo)拍賣(mài)掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性方式供地，但相關(guān)供地政策不夠明確，基層資源部門(mén)操作起來(lái)顧慮多多。

六是涉礦業(yè)用地管理不夠順暢，甚至相互掣肘。礦業(yè)用地涉及資源、林草、發(fā)改、能源、水利等相關(guān)部門(mén)，各部門(mén)要求不太一致，如涉及林地轉(zhuǎn)用，資源部門(mén)要求林草出手續(xù)，林草部門(mén)要求自然資源部門(mén)先修改國(guó)土空間規(guī)劃，陷入互為前置的死循環(huán)；礦山企業(yè)往外運(yùn)輸?shù)V產(chǎn)品需要修建道路連接線，發(fā)改不能立項(xiàng)，資源部門(mén)無(wú)法報(bào)批等。

四、解決礦業(yè)用地難的措施與建議

一是根據(jù)礦業(yè)用地圈外分散、單獨(dú)選址布局，以及取得采礦權(quán)是用地前提的特點(diǎn)，將礦產(chǎn)資源規(guī)劃、已設(shè)、擬設(shè)采礦權(quán)情況等與正在編制的各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃相銜接，將規(guī)劃期內(nèi)采礦項(xiàng)目及礦業(yè)用地規(guī)模、布局等納入國(guó)土空間總體規(guī)劃文本的單獨(dú)選址重點(diǎn)項(xiàng)目清單或單獨(dú)選址項(xiàng)目清單，明確大致位置及建設(shè)用地規(guī)模（編制國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)不可能準(zhǔn)確定位，加之本來(lái)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模和指標(biāo)也是指導(dǎo)性的，在編制國(guó)土空間總體規(guī)劃時(shí)列入單獨(dú)選址項(xiàng)目清單、明確大致位置和規(guī)模，才是可行的），以便規(guī)劃期內(nèi)合法礦業(yè)用地符合國(guó)土空間規(guī)劃。

二是明確礦業(yè)用地內(nèi)容和范圍，對(duì)采礦、選礦的工業(yè)廣場(chǎng)、尾礦庫(kù)、必要的礦區(qū)內(nèi)道路、外運(yùn)道路連接線、必要辦公、宿舍等生活用地等，一并作為單獨(dú)選址的礦業(yè)用地，按照單獨(dú)選址產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目辦理選址、預(yù)審和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)等，礦業(yè)用地建設(shè)用地規(guī)模和計(jì)劃指標(biāo)可在全省范圍內(nèi)統(tǒng)籌，不計(jì)入所在城市的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和指標(biāo)考核，鼓勵(lì)各地探索礦業(yè)用地增減掛鉤。

三是分類辦理礦業(yè)用地使用手續(xù)。礦產(chǎn)資源勘探用地按臨時(shí)用地辦理用地手續(xù)；煤炭、油氣等能源類礦業(yè)用地可以依法辦理轉(zhuǎn)用和土地征收后按國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)；其他礦種的礦業(yè)用地在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地后，按集體建設(shè)用地提供使用，其中，屬于經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)入市再試點(diǎn)城市的，可以經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、集體建設(shè)用地出租或者聯(lián)營(yíng)、入股等方式提供礦山企業(yè)使用；非試點(diǎn)城市的，可以按照《土地管理法》第60條的規(guī)定，由集體經(jīng)濟(jì)組織以集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等方式提供使用；符合條件的露天采礦用地、尾礦庫(kù)用地等，也可以臨時(shí)用地方式使用。

四是明確礦業(yè)用地的供地政策與方式。取得采礦權(quán)是申請(qǐng)礦業(yè)用地的前提，礦業(yè)用地主體特定，不適用于招拍掛等競(jìng)爭(zhēng)方式供地。因此，資源部門(mén)可以采用協(xié)議出讓、租賃、入股等方式向采礦權(quán)人供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地；集體經(jīng)濟(jì)組織可以采用協(xié)議出讓、出租或入股、聯(lián)營(yíng)等方式向采礦權(quán)人提供集體建設(shè)用地；能夠及時(shí)恢復(fù)交還的用地，也可以臨時(shí)用地方式使用。

五是整合政府職能，推廣礦地聯(lián)合供應(yīng)?？煽紤]把采礦權(quán)與必要的礦業(yè)用地打包，在采礦權(quán)出讓前，政府組織相關(guān)部門(mén)把采礦權(quán)與相應(yīng)必要的采礦用地、選礦用地及其他配套用地范圍、面積、條件、價(jià)款等一并打包，在采礦權(quán)出讓時(shí)即同步出讓建設(shè)用地使用權(quán)或明確用地的有關(guān)內(nèi)容（包括權(quán)屬、地類、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、取得方式等等）（其實(shí)挺難的，一般礦業(yè)權(quán)出讓時(shí)不大可能確定礦業(yè)用地范圍、內(nèi)容和規(guī)模，對(duì)于砂石類用地明確的低風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)資源似乎有可行性），成交后分別簽署采礦權(quán)出讓合同和用地合同。

六是嚴(yán)格落實(shí)礦業(yè)用地復(fù)墾和生態(tài)環(huán)境修復(fù)機(jī)制。規(guī)范和鼓勵(lì)礦權(quán)人及時(shí)履行復(fù)墾修復(fù)義務(wù)，以合理利用為目標(biāo)， “宜林則林、宜耕則耕、宜建則建”，礦業(yè)用地復(fù)墾、修復(fù)出來(lái)的耕地、林地、建設(shè)用地等，享受“耕地占補(bǔ)平衡”、“建設(shè)用地增減掛鉤”、“低效地再利用”、“城市更新”等政策，按照批準(zhǔn)的復(fù)墾和修復(fù)方案施工的，施工過(guò)程中回收的廢棄礦產(chǎn)資源屬于原礦業(yè)權(quán)人的合法收益，附隨產(chǎn)生的砂石等資源處置收益可以用于復(fù)墾修復(fù)工程。

七是鑒于礦業(yè)用地涉及到多個(gè)法律、法規(guī)與政策文件的銜接與集成，同時(shí)地方往往存在對(duì)政策法規(guī)不了解、不會(huì)用、不敢用、懶得用的問(wèn)題，具體辦件人員缺乏辦件依據(jù)，擔(dān)心問(wèn)責(zé)等，建議各地可先梳理集成相關(guān)政策，研究出臺(tái)礦業(yè)用地的具體辦法或指導(dǎo)意見(jiàn)，在此基礎(chǔ)上再具體辦理個(gè)案礦業(yè)用地手續(xù)。

八是建議結(jié)合正在修訂的《礦產(chǎn)資源法》及實(shí)施條例，將礦業(yè)用地管理相關(guān)內(nèi)容納入其中，保障礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)采合法用地。