應(yīng)對(duì)中國(guó)人口老齡化的治理選擇

   2021年11月05日

養(yǎng)老那些事兒

　　中國(guó)自2000年進(jìn)入傳統(tǒng)意義上的老齡社會(huì)已近20年，無(wú)論政府還是民眾對(duì)老齡化已有直接認(rèn)識(shí)，學(xué)界研究亦日趨深化，但在很大程度上是用20世紀(jì)的思路和方法來(lái)應(yīng)對(duì)21世紀(jì)的挑戰(zhàn)，其治理空間與政策效能已捉襟見(jiàn)肘。在此背景下，應(yīng)對(duì)中國(guó)人口老齡化的治理模式無(wú)疑要在更新觀念和創(chuàng)新制度的基礎(chǔ)上跳出傳統(tǒng)理論與框架的桎梏，以形成新時(shí)代的中國(guó)方案。

　　反思老齡社會(huì)治理的研究困境

　　從目前來(lái)看，應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)的主要障礙不全是“未富先老”，而是“未備先老”或“慢備快老”，現(xiàn)有治理模式及制度安排對(duì)這些變化仍缺乏結(jié)構(gòu)化和系統(tǒng)性的反應(yīng)及適應(yīng)，相應(yīng)治理研究亦存囿限。

　　首先，應(yīng)對(duì)中國(guó)人口老齡化的基礎(chǔ)治理理論尚未形成。從中央到地方都已針對(duì)老齡工作形成了初步宏觀治理格局，但現(xiàn)有涉老制度與政策安排仍未全面脫離“政府主導(dǎo)型”和“管控型”的社會(huì)管理模式，諸多問(wèn)題尚未澄清，這使得應(yīng)對(duì)中國(guó)人口老齡化的基礎(chǔ)治理理論尚未形成，具體的治理體系尚未落實(shí)，因而難以實(shí)現(xiàn)從一元主導(dǎo)到多元共治、從查漏補(bǔ)缺到持續(xù)發(fā)展、從管控維穩(wěn)到共建共享的治理格局轉(zhuǎn)變。

　　其次，現(xiàn)有社會(huì)認(rèn)知混沌，存在誤判人口及老齡形勢(shì)的風(fēng)險(xiǎn)。近10年來(lái)，如何重新定義老年/老齡化一直是國(guó)際學(xué)術(shù)界關(guān)注的前沿。例如，有歐洲學(xué)者提出“預(yù)期老齡化”，以基于“期望余壽”而不是“已存活年份”來(lái)重新審視老齡化。基于這些新的框架及工具重新判斷中國(guó)乃至全球人口形勢(shì)會(huì)發(fā)現(xiàn)，老齡化盡管仍呈上升趨勢(shì)，幅度卻多有緩和，勞動(dòng)適齡人口比例也大多在21世紀(jì)后半葉開(kāi)始回升。

　　再次，現(xiàn)有涉老制度與政策安排研究尚未形成中國(guó)方案。近年來(lái)我國(guó)政府和學(xué)界已開(kāi)展多項(xiàng)大規(guī)模老齡研究，不同領(lǐng)域的學(xué)者從不同學(xué)科出發(fā)，對(duì)中國(guó)老齡化議題進(jìn)行了較為系統(tǒng)的探索，并形成豐富的學(xué)理性成果，其中具體的對(duì)策研究則相對(duì)集中于以生育政策為重點(diǎn)的人口政策調(diào)整、與老年人相關(guān)的政策調(diào)整和單一部門的政策調(diào)整等方面。不難想象，這些應(yīng)用研究仍不同程度地存在著將老齡化視為“問(wèn)題”或“挑戰(zhàn)”的傾向，較多著眼于單項(xiàng)或局部的靜態(tài)政策問(wèn)題，尚未形成基于中國(guó)思考的整體性框架。

　　此外，現(xiàn)有研究及實(shí)踐對(duì)人口社會(huì)變遷過(guò)程中的“不確定性”把握不夠。盡管學(xué)界對(duì)中國(guó)人口老齡化的一些基本特征，如基數(shù)大、速度快、區(qū)域不均衡、高齡老人和失能老人多、空巢化和獨(dú)居化加劇等正逐步形成共識(shí)，但中國(guó)的老齡化畢竟仍在不斷發(fā)展之中，其治理過(guò)程尚有一系列“不確定性”需進(jìn)一步把握。

　　應(yīng)對(duì)人口老齡化的治理思路轉(zhuǎn)變

　　具體而言，應(yīng)對(duì)人口老齡化的治理思路應(yīng)首先實(shí)現(xiàn)如下轉(zhuǎn)型。

　　一是從強(qiáng)調(diào)“中國(guó)特征”向構(gòu)建“中國(guó)優(yōu)勢(shì)”轉(zhuǎn)變。中國(guó)有強(qiáng)大而穩(wěn)定的政府，其組織能力和資源配置能力使其在應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金等復(fù)雜議題時(shí)具備較大的靈活性和創(chuàng)新可能性。中國(guó)的大國(guó)優(yōu)勢(shì)與區(qū)域多樣性也將為老齡社會(huì)治理提供宏觀戰(zhàn)略的施展舞臺(tái)，并為資源配置提供巨大的靈活性和政策騰挪空間。我們還有悠久的養(yǎng)老、孝老和敬老、尊老文化傳統(tǒng)，這些傳承數(shù)千年的中國(guó)文化是中華文明得以延續(xù)的重要基礎(chǔ)，也將奠定中國(guó)式養(yǎng)老的倫理基礎(chǔ)，并極大拓展養(yǎng)老資源乃至應(yīng)對(duì)老齡社會(huì)的資源格局。應(yīng)對(duì)老齡化的中國(guó)治理方案無(wú)疑應(yīng)基于這些“中國(guó)特征”，并逐漸將其轉(zhuǎn)換為“中國(guó)優(yōu)勢(shì)”。

　　二是從“碎片化管理”向“整體性治理”轉(zhuǎn)變。當(dāng)前我國(guó)的大部制改革、區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展、部門間議事協(xié)調(diào)機(jī)制、基層治理創(chuàng)新，都部分體現(xiàn)了整體性治理的思路，但在老齡領(lǐng)域，從整體性治理視角開(kāi)展的研究、實(shí)踐還比較薄弱。我們認(rèn)為在當(dāng)前條件下實(shí)現(xiàn)老齡社會(huì)的“整體性治理”轉(zhuǎn)型應(yīng)尤其強(qiáng)調(diào)公共政策的跨功能性和跨部門性，并以此為基礎(chǔ)統(tǒng)籌不同社會(huì)子系統(tǒng)的資源以形成合力。一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐表明，以某一部門為基礎(chǔ)制定的公共政策項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，必須有其他部門的配合與支持，才能達(dá)到該政策所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。另一方面，整體性治理需要強(qiáng)大的政府、市場(chǎng)和社會(huì)（包括家庭和社區(qū)），也需要它們之間對(duì)相關(guān)公共事務(wù)的基本認(rèn)同、信任和親密無(wú)間的合作。

　　三是從聚焦于“老年人”向強(qiáng)調(diào)“全人口全生命周期”轉(zhuǎn)變。與年輕型社會(huì)一樣，老齡社會(huì)也是一種正常的社會(huì)形態(tài)，只是老年人口超過(guò)了傳統(tǒng)比重而已。將老齡化問(wèn)題過(guò)度聚焦于為老年人口提供經(jīng)濟(jì)保障和公共服務(wù)既易造成不必要的社會(huì)恐慌情緒，也不符合代際均衡的發(fā)展理念。一方面，人口老齡化的巨大慣性決定了老齡社會(huì)的應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略不是一種應(yīng)急策略，還必須考慮到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，“老齡化問(wèn)題”絕不是“老年人的問(wèn)題”，未來(lái)老年人的健康和醫(yī)療保健支出問(wèn)題在很大程度上需要通過(guò)對(duì)現(xiàn)在年輕人的健康投資和行為轉(zhuǎn)變來(lái)改善，老年人的養(yǎng)老金問(wèn)題需要通過(guò)提高年輕人的勞動(dòng)生產(chǎn)率和推動(dòng)老年勞動(dòng)力的經(jīng)濟(jì)參與來(lái)緩解，老年照料負(fù)擔(dān)的問(wèn)題需要給家庭和社區(qū)合理而有效的資源投入才能得到良好的解決。人生的不同年齡階段是相互關(guān)聯(lián)、彼此重疊的過(guò)程，只有將個(gè)體發(fā)展的各個(gè)階段和人口結(jié)構(gòu)的各個(gè)層次聯(lián)系起來(lái)考慮，才能夯實(shí)老齡社會(huì)政策設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。

　　四是從“以人口變動(dòng)適應(yīng)制度”向“以制度變革適應(yīng)人口”轉(zhuǎn)變。目前社會(huì)上較廣泛存在著對(duì)老齡化的憂慮與恐慌，這些現(xiàn)象所基于的假設(shè)是：個(gè)體或群體一旦超過(guò)60/65歲，將從“生產(chǎn)者”或“勞動(dòng)力”立即轉(zhuǎn)化為“被撫養(yǎng)者”或“負(fù)擔(dān)人口”。這種片面關(guān)注生理年齡的“老年人”和“老齡化”定義，忽視了老齡化的多元性、層次性、階段性、動(dòng)態(tài)性，以及巨大的個(gè)體和群體差異。這不僅始于人們對(duì)待“衰老”的粗糙的傳統(tǒng)觀念，也源于現(xiàn)有涉老政策體系的設(shè)計(jì)運(yùn)行仍基于傳統(tǒng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和政策工具。不僅如此，考慮到我國(guó)發(fā)展不平衡所呈現(xiàn)的較大區(qū)域差異，傳統(tǒng)的指標(biāo)無(wú)法反映老齡化對(duì)某一區(qū)域的真實(shí)影響，更難以體現(xiàn)其應(yīng)對(duì)老齡化所具備的資源和能力。有鑒于此，有必要重新定義和定位“老年人”和“老齡化”，科學(xué)反映個(gè)體老化和人口老齡化的動(dòng)態(tài)過(guò)程，突破現(xiàn)有老齡研究的桎梏、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政策干預(yù)的套路，并逐步弱化大眾對(duì)待老齡化的不必要的悲觀態(tài)度。

　　戰(zhàn)略部署要點(diǎn)及可能的政策選擇

　　目前國(guó)家為應(yīng)對(duì)短期的現(xiàn)實(shí)養(yǎng)老壓力而出臺(tái)的一系列政策措施無(wú)疑非常必要，但考慮到人口老齡化已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)的常態(tài)，不僅要聚焦于5-10年內(nèi)的應(yīng)急策略，更需要為中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略做好鋪墊，不宜輕易“舍遠(yuǎn)求近”。聯(lián)系當(dāng)前實(shí)際，我們認(rèn)為以下幾方面是近期戰(zhàn)略部署中所不可回避的政策主題。

　　更新老年定義，擴(kuò)展政策應(yīng)對(duì)空間并優(yōu)化社會(huì)氛圍。目前在推遲退休政策大思路已出臺(tái)的背景下，政府可以首先嘗試把“退休年齡”的提法逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦I(lǐng)取全額養(yǎng)老金的最低年齡”，以將“退休”的概念與“衰老”的意象脫鉤，并與相關(guān)政策互動(dòng)，為重新定義老年及老齡化做好鋪墊。此外，中國(guó)文化中的死亡忌諱亦導(dǎo)致了在與衰老和死亡相關(guān)的問(wèn)題上，公眾參與不足、制度設(shè)計(jì)趨于保守，學(xué)界和政府有必要引導(dǎo)公眾正視生命倫理，在關(guān)注“優(yōu)生”的同時(shí)也要關(guān)注“優(yōu)死”，高等教育與行業(yè)/職業(yè)教育中的相關(guān)專業(yè)應(yīng)設(shè)置涉及生命與死亡倫理的課程，并加強(qiáng)社會(huì)宣傳教育。

　　構(gòu)建常態(tài)統(tǒng)籌機(jī)制，為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“整體性治理”奠定必要的行政基礎(chǔ)。目前國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)已成為協(xié)調(diào)我國(guó)老齡工作的主導(dǎo)政府部門，但從部委到地方涉及老齡治理的政府機(jī)構(gòu)仍眾多。為此，有必要全面梳理我國(guó)各級(jí)政府、各類機(jī)構(gòu)和各地區(qū)在老齡化治理上的資源投入、職權(quán)內(nèi)涵、政策積累和發(fā)展目標(biāo)，建立健全在信息交換與溝通、資源投入和共享、權(quán)力與責(zé)任調(diào)整、決策咨詢與參與、政策實(shí)施支援體系與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、政策效果評(píng)估等方面的跨部門和跨區(qū)域協(xié)作的行政統(tǒng)籌機(jī)制。

　　重新詮釋“計(jì)劃生育”內(nèi)涵，加快放開(kāi)生育限制。隨著老齡化的不斷深化，如果生育率長(zhǎng)期過(guò)低，那么任何制度安排都難具持續(xù)性。因此應(yīng)當(dāng)對(duì)“計(jì)劃生育”基本國(guó)策作全新的詮釋，盡快從“按政策生育”轉(zhuǎn)型為“家庭自主生育”。在未來(lái)的十多年間，中國(guó)育齡人群（特別是生育高峰期人群）的數(shù)量將快速減少，這為盡快調(diào)整生育政策提供了有利的時(shí)間窗口。生育政策的進(jìn)一步調(diào)整可以有效遏制出生人口數(shù)的大幅下滑，平緩人口結(jié)構(gòu)的過(guò)度波動(dòng)，同時(shí)也將降低政府用于限制生育的行政成本，提高民眾對(duì)政府政策的獲得感。

　　加強(qiáng)代際轉(zhuǎn)移支付研究，并強(qiáng)化對(duì)勞動(dòng)人口的投資。我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)正面臨“系統(tǒng)老齡化”，因此亟需開(kāi)展前瞻性的制度設(shè)計(jì)研究，以保證我國(guó)社會(huì)保障體系在深度老齡化的過(guò)程中長(zhǎng)期持續(xù)平衡。政府應(yīng)將已收獲的“人口紅利”更多地投資于教育、衛(wèi)生和福利等直接關(guān)乎未來(lái)人口勞動(dòng)生產(chǎn)率的部門，并推動(dòng)建立真正意義上的終身教育（學(xué)習(xí)）體系，將教育和學(xué)習(xí)貫穿于各個(gè)年齡階段的群體以及個(gè)體生命周期的各個(gè)階段，使勞動(dòng)力始終保持與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的知識(shí)和技能水平，以真正落實(shí)“積極老齡化”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　正視就業(yè)模式多元化現(xiàn)象，制定適合老齡社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。隨著物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、高速鐵路、人工智能、機(jī)器人等技術(shù)的發(fā)展以及網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)與共享經(jīng)濟(jì)等經(jīng)濟(jì)形態(tài)的創(chuàng)新，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)組織以及就業(yè)模式將經(jīng)歷巨大沖擊，并可能在未來(lái)的20—30年間重組現(xiàn)有勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)，這為中老年勞動(dòng)力的“再就業(yè)”和老年產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了巨大的發(fā)展機(jī)遇。在此背景下，公共政策應(yīng)統(tǒng)籌政府、市場(chǎng)和社會(huì)的作用，創(chuàng)造有利的制度和政策環(huán)境，積極推動(dòng)老年產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，在此過(guò)程中為數(shù)量巨大的中老年勞動(dòng)力提供適合老年人體力和腦力特征、能利用老年人所擁有的人力和社會(huì)資本的就業(yè)崗位，并避免卷入同年輕勞動(dòng)力的競(jìng)爭(zhēng)。鼓勵(lì)老年人口推遲退休，或在退休以后能夠繼續(xù)通過(guò)靈活就業(yè)和志愿者服務(wù)等方式最大限度地參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　強(qiáng)調(diào)“醫(yī)養(yǎng)護(hù)結(jié)合”，優(yōu)先并重點(diǎn)解決失能失智老人的長(zhǎng)期照護(hù)。自2015年底以來(lái)，“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的議題日趨升溫。然而對(duì)于老年人口中的絕大部分而言，最為迫切需要的并不是以診斷、治療和手術(shù)為主的醫(yī)療服務(wù)，而是日常生活照料和非治療性康復(fù)護(hù)理（如延緩慢性病發(fā)展或維持生理機(jī)能等），即“長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)”。尤其當(dāng)前我國(guó)老年人口的年齡結(jié)構(gòu)仍非常年輕，20世紀(jì)50年代“嬰兒潮”期間出生人口進(jìn)入高齡（80歲及以上）階段還有15年左右，這是完善我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要“窗口期”。在此期間，國(guó)家應(yīng)在“健康中國(guó)”的大戰(zhàn)略中著重發(fā)展老年長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)，強(qiáng)調(diào)“醫(yī)養(yǎng)護(hù)結(jié)合”，將其定位于“社會(huì)服務(wù)”而非“醫(yī)療服務(wù)”。

　　在重構(gòu)家庭政策的基礎(chǔ)上引導(dǎo)并支持現(xiàn)代家庭建設(shè)。支持家庭建設(shè)應(yīng)成為我國(guó)老齡化應(yīng)對(duì)中的一個(gè)特色以及重點(diǎn)。然而遺憾的是，我國(guó)現(xiàn)有的家庭政策及項(xiàng)目存有諸多缺陷，并大體上呈現(xiàn)“去家庭化”與“再家庭化”相博弈的矛盾特征?？紤]到中國(guó)的老齡化現(xiàn)狀，需盡快將生育政策調(diào)整與家庭政策完善相協(xié)調(diào)，國(guó)家更應(yīng)在厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)和家庭的責(zé)任邊界的基礎(chǔ)上，嘗試以家庭整體作為基本福利對(duì)象，推行制定以家庭或家庭戶為單位的社會(huì)政策，并給予承擔(dān)養(yǎng)老或撫幼責(zé)任的家庭更多關(guān)注。對(duì)于有養(yǎng)老需求的中低收入乃至貧困家庭給予直接資助，將是中國(guó)反貧困戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中平衡新農(nóng)村發(fā)展的一個(gè)重要方面。

　　善用“人口紅利”，并加強(qiáng)基本公共服務(wù)供給的區(qū)域均衡研究。我國(guó)尚處于收獲人口紅利的最后“窗口期”，但城鄉(xiāng)和區(qū)域間人口轉(zhuǎn)變進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異使得不同地區(qū)常常面臨無(wú)法同時(shí)滿足收獲人口紅利所需條件的困境，機(jī)會(huì)窗口開(kāi)啟的時(shí)間亦由此在城鄉(xiāng)和區(qū)域間依次推移，并主要以農(nóng)村年輕勞動(dòng)力向城市的流動(dòng)作為橋梁來(lái)兌現(xiàn)紅利。政府應(yīng)當(dāng)在新型城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革等基礎(chǔ)上進(jìn)一步鼓勵(lì)有序的人口流動(dòng)遷移，利用不同地區(qū)老齡化程度的差異，采取相應(yīng)的錯(cuò)位發(fā)展策略，盡可能延長(zhǎng)不同地區(qū)人口機(jī)會(huì)窗口的開(kāi)啟時(shí)期，最大限度地收獲最后的傳統(tǒng)紅利，并將之更多地投入教育和健康事業(yè)以使人口紅利實(shí)現(xiàn)從數(shù)量型向質(zhì)量型的轉(zhuǎn)變。

　　老齡社會(huì)的應(yīng)對(duì)不能離開(kāi)對(duì)不平等現(xiàn)象的持續(xù)關(guān)注。盡管目前學(xué)界對(duì)于各類不平等現(xiàn)象在老齡化背景下到底趨于惡化還是趨于弱化尚無(wú)定論，但對(duì)于這一動(dòng)態(tài)議題無(wú)疑需要特別關(guān)注，并尤需重視當(dāng)前的弱勢(shì)兒童和性別平等問(wèn)題。中國(guó)現(xiàn)有的幾千萬(wàn)留守兒童、殘疾兒童和貧困兒童的生存和發(fā)展?fàn)顩r均堪憂，如果不能盡快改變這一狀況，對(duì)我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)將是一個(gè)不利因素。在老齡社會(huì)的應(yīng)對(duì)中還需要關(guān)注女性群體的權(quán)益，由于女性在生理壽命方面的優(yōu)勢(shì)，目前我國(guó)各地女性平均預(yù)期壽命大多較男性長(zhǎng)5歲左右，而高齡女性的身體狀況和寡居模式又加重了老年女性對(duì)公共服務(wù)和社會(huì)支持系統(tǒng)的依賴，但相關(guān)公共政策卻基本保持了所謂性別中立，這使得我國(guó)男性在醫(yī)療與養(yǎng)老公共轉(zhuǎn)移支付等方面相對(duì)于女性有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。我們?cè)谥贫群驼咴O(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)性別研究，避免女性長(zhǎng)壽的生理優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為老年貧困的社會(huì)劣勢(shì)。

　　綜上所述，中國(guó)人口老齡化的應(yīng)對(duì)絕不是一種應(yīng)急策略，必須更加注重多元主體的整合參與和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，在保證治理模式和公共政策可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，將短期目標(biāo)和中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來(lái)。有鑒于此，在前述治理模式轉(zhuǎn)型和公共政策應(yīng)對(duì)要點(diǎn)的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為還應(yīng)進(jìn)一步凝聚其共識(shí)。首先，人口老齡化給中國(guó)社會(huì)帶來(lái)挑戰(zhàn)的同時(shí)亦蘊(yùn)藏機(jī)遇。其次，中國(guó)人口老齡化的治理模式需基于“中國(guó)思考”形成“中國(guó)方案”。再次，中國(guó)當(dāng)前老齡社會(huì)治理需要新理念、新文化和新制度。又次，中國(guó)老齡社會(huì)治理應(yīng)盡快形成全球視野。最后，作為一種全新且難以逆轉(zhuǎn)的人口和社會(huì)形態(tài)，人口老齡化已成為新的基本國(guó)情。未來(lái)的中國(guó)老齡社會(huì)應(yīng)是一個(gè)“不分年齡人人共建共治共享”的社會(huì)，只有在這樣的社會(huì)治理格局下才能使每一個(gè)體都能夠保持身心健康、享有生活保障，并充分參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程，從而真正化解“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。

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