非法采礦｜對(duì)非法采砂的刑法規(guī)制問(wèn)題的思考

千年老藤 2023-06-03 發(fā)布于廣西

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非法采砂違法成本低、風(fēng)險(xiǎn)小、獲利高，且在過(guò)去國(guó)家對(duì)砂石資源并沒(méi)有像其他礦產(chǎn)資源一樣進(jìn)行有效的保護(hù)，造成非法采砂一度泛濫。2016年非法采礦司法解釋正式將非法采砂入刑，以非法采礦罪論處，但采砂行為與采礦行為畢竟不同，目前我國(guó)刑法體系中能夠適用于非法采砂行為的規(guī)范極少，因此關(guān)于非法采砂的刑法規(guī)制方面仍存在許多問(wèn)題。

根源：采砂活動(dòng)不同于采礦活動(dòng)

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采砂活動(dòng)不同于采礦活動(dòng)主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

第一，采砂許可與采礦許可的權(quán)利證明不同。為了使非法采礦法條涵攝非法采砂行為，2016年非法采礦司法解釋將“采礦許可證”修改為“許可證”，并對(duì)“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定”的表述作了廣義解釋，但作為兩種權(quán)利證明，采砂許可證還是與采礦許可證有明顯區(qū)別，具體體現(xiàn)在：其一，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)不同。采砂許可的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為水利局、水利委員會(huì)等水行政部門，而非自然資源部門；其二，權(quán)利證明授予路徑不同。采礦許可的前置程序一般是礦產(chǎn)勘查報(bào)告/儲(chǔ)量核實(shí)報(bào)告—?jiǎng)澏ǖV區(qū)范圍批復(fù)—開(kāi)發(fā)利用方案—采礦權(quán)出讓合同，而采砂許可的前置程序則是采砂規(guī)劃—采砂實(shí)施方案—采砂權(quán)出讓合同；其三，期限明顯較短。采砂許可證的有效期明顯較短，通常在一年以內(nèi)，并且不可延續(xù)；其四，特有的許可采量制度。許可采量是采砂許可證載的重要事項(xiàng)，開(kāi)采達(dá)到許可采量則采砂許可自動(dòng)失效，而采礦許可證上一般不載明資源儲(chǔ)量，且由于可以探礦增儲(chǔ)，也不會(huì)有開(kāi)采達(dá)到儲(chǔ)量則采礦許可自動(dòng)失效一說(shuō)；其五，證載范圍的內(nèi)涵不同。采礦許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍，是由平面上的拐點(diǎn)坐標(biāo)和許可開(kāi)采深度所組成的立體空間，而采砂許可證規(guī)定的采砂范圍通常由平面控制點(diǎn)坐標(biāo)和控制高程共同確定，有時(shí)也以采點(diǎn)樁號(hào)和平均可采深度進(jìn)行確定；其六，額外規(guī)定的事項(xiàng)。采砂許可證通常還具體規(guī)定了采砂作業(yè)機(jī)具和數(shù)量，以及棄料的處理方式，一般允許棄料進(jìn)行回填平整，這些都是采礦許可證沒(méi)有規(guī)定的事項(xiàng)。

第二，采砂行為與采礦行為明顯不同。采砂活動(dòng)相對(duì)于采礦活動(dòng)，其規(guī)模小、時(shí)間短、工序簡(jiǎn)單、難度低，一般是使用采砂機(jī)具從河底直接采取砂石即可，無(wú)須像采礦活動(dòng)那樣，實(shí)施各種采前準(zhǔn)備，也無(wú)須開(kāi)展各種礦山建設(shè)，例如露天采礦所必須的穿孔、爆破、采裝與運(yùn)輸、排巖等工序，地下采礦所必須的開(kāi)拓、采準(zhǔn)、切割、回采等工序。這是由采砂的特殊性所決定的，采砂作業(yè)所處的水環(huán)境既不是露天環(huán)境也不是地下環(huán)境，且由于水流的沖刷、泥沙的搬運(yùn)和堆積，河底一直處于動(dòng)態(tài)演變和泥沙補(bǔ)給狀態(tài)，從而對(duì)砂石資源進(jìn)行自然補(bǔ)充，而一般的固體礦產(chǎn)資源，是靜態(tài)的、不可再生的。

第三，非法采砂與非法采礦保護(hù)法益的不同。河道砂石不僅僅是重要的非金屬礦產(chǎn)，同時(shí)還是維持河流穩(wěn)定、生態(tài)平衡、堤岸穩(wěn)固的重要基石，是水生態(tài)環(huán)境的重要組成部分?；谏笆@一雙重屬性，非法采砂所要保護(hù)的法益，除了國(guó)家對(duì)砂石這種礦產(chǎn)資源的所有權(quán)法益之外，還應(yīng)有河湖及海域管理制度中的砂石開(kāi)發(fā)利用和環(huán)境、安全法益。

第四，砂石作為礦產(chǎn)資源的特殊性。一般意義上的礦產(chǎn)資源，其作為單一礦種，應(yīng)是化學(xué)成分單一、穩(wěn)定，依據(jù)工業(yè)指標(biāo)（主要是品位高低）來(lái)確定其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。而砂石是巖石風(fēng)化后形成的小石粒，是砂粒和碎石的松散混合物，作為由石英和硅酸鹽礦物組成的混合物質(zhì)，砂石并不以品位高低來(lái)確定經(jīng)濟(jì)價(jià)值，雖然《礦產(chǎn)資源法實(shí)施條例》在分類細(xì)目中有天然石英砂的分類，砂石卻有一套獨(dú)特的分類標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 14684-2022《建設(shè)用砂》的有關(guān)規(guī)定，天然砂的定義為“在自然條件作用下巖石產(chǎn)生破碎、風(fēng)化、分選、運(yùn)移、堆/沉積，形成的粒徑小于4.75mm的巖石顆?！?，并可按照細(xì)度模數(shù)、顆粒級(jí)配、含泥量、亞甲藍(lán)值、泥塊含量、壓碎指標(biāo)等指標(biāo)進(jìn)一步劃分類別。因此，關(guān)于非法采砂“礦與非礦”的認(rèn)定明顯不同于一般的礦產(chǎn)資源。

采砂許可證的主要證載事項(xiàng)

探析：非法采砂定罪量刑的疑難問(wèn)題

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鑒于上文所分析的采砂活動(dòng)的特殊性，非法采砂很難完全與以非法采礦為立法本意的刑法規(guī)范的體系邏輯相契合，實(shí)務(wù)中對(duì)非法采砂的認(rèn)定存在以下疑難點(diǎn)：

第一，非法采砂以超越開(kāi)采范圍作為入罪條件時(shí)存在的問(wèn)題。2016年非法采礦司法解釋第二條規(guī)定，超越許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍或者開(kāi)采范圍的，屬于《刑法》第三百四十三條第一款規(guī)定的“未取得采礦許可證”的情形。與2003年非法采礦司法解釋對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，2016年非法采礦司法解釋增加的“開(kāi)采范圍”即是針對(duì)非法采砂而言，是采砂許可證上所載的“采砂范圍”。但是在實(shí)務(wù)中，對(duì)于合法的采砂范圍的認(rèn)定通常存在困難。采砂許可證載的采砂范圍通常由平面控制點(diǎn)坐標(biāo)和控制高程共同確定，其依據(jù)是采砂規(guī)劃和采砂實(shí)施方案的實(shí)際測(cè)繪數(shù)據(jù)，但河底地形是起伏的，且呈一定的傾斜度，不同標(biāo)段的河砂含量率、河砂品質(zhì)各不相同。因此，在超深開(kāi)采方面，受水下環(huán)境所限，行為人常不自主地就超深開(kāi)采了，通常的表現(xiàn)是，某些標(biāo)段超深開(kāi)采了，某些標(biāo)段又一點(diǎn)也沒(méi)開(kāi)采；越界開(kāi)采方面，由于采砂平面控制點(diǎn)坐標(biāo)并不是礦區(qū)拐點(diǎn)坐標(biāo)，而現(xiàn)實(shí)中河道形狀并不規(guī)則，實(shí)際放點(diǎn)位置常常與證載平面控制點(diǎn)坐標(biāo)存在偏差；況且，河道還一直處于動(dòng)態(tài)演變和泥沙補(bǔ)給的狀態(tài)，越層和越界的區(qū)域會(huì)被填平，開(kāi)采前的實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)、開(kāi)采后的實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)、以及兩者差值都存在著能否真實(shí)反映河底狀況、開(kāi)采狀況的時(shí)效性問(wèn)題；還需要注意的是，采砂活動(dòng)一般允許將篩余的棄料進(jìn)行回填，這部分棄料的量該不該扣除、如何扣除、又如何與實(shí)測(cè)的開(kāi)采范圍銜接？以上種種，都是現(xiàn)實(shí)中認(rèn)定超越許可證規(guī)定的開(kāi)采范圍非法采砂的難點(diǎn)問(wèn)題，亦是庭審中雙方博弈的焦點(diǎn)。

第二，非法采砂以超過(guò)許可采量開(kāi)采作為入罪標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，常會(huì)存在體積認(rèn)定的困難。采砂許可證載的許可采量通常以體積為單位表示，而對(duì)體積的認(rèn)定是確定非法開(kāi)采砂石價(jià)值的基礎(chǔ)。實(shí)務(wù)中，司法機(jī)關(guān)也常常把許可采量作為非法采砂入刑的評(píng)價(jià)要件，此時(shí)采砂范圍這個(gè)要素一般退居其次，作為參考。但是即便如此也存在問(wèn)題，雖然采砂許可證上規(guī)定超過(guò)許可采量采砂許可自動(dòng)失效，刑法法條及其司法解釋卻并沒(méi)有明確規(guī)定超過(guò)許可采量采砂即構(gòu)罪的情形，因此以超過(guò)許可采量定罪量刑有違反罪刑法定之嫌；如果以開(kāi)采出的、篩分后的、或以銷售出的砂石去認(rèn)定許可采量，也常常會(huì)存在問(wèn)題。比如，原始河砂應(yīng)當(dāng)是由于自然的分選、運(yùn)移而密實(shí)堆積在河底的，開(kāi)采出的河砂體積會(huì)變大，因?yàn)橥ǔＰ枰紤]松散系數(shù)，即存在堆積密度和表觀密度的差異；河砂經(jīng)篩分后可分為細(xì)砂、中砂、粗砂、石子、棄料等，此時(shí)還應(yīng)考慮不同粒徑的空隙率差異。筆者團(tuán)隊(duì)的一名礦業(yè)律師，曾就此做過(guò)實(shí)驗(yàn)：將從河底取出的一大杯原始河砂篩分后，分成了細(xì)砂、粗砂和石子三小杯，再將細(xì)砂、粗砂和石子裝到原來(lái)的大杯子中去時(shí)就裝不下了，還多出了一部分物質(zhì)。這個(gè)實(shí)驗(yàn)就說(shuō)明了空隙率差異的問(wèn)題，原始河砂經(jīng)篩分后總體積會(huì)明顯變大，不能以這個(gè)篩分后的體積去認(rèn)定許可采量。同樣的，對(duì)已出售的砂石的體積認(rèn)定同樣需要考慮松散系數(shù)、堆積密度與表觀密度、空隙率的影響，除此之外，還需要考慮含水率的因素?？傊?，許可采量與開(kāi)采范圍是什么關(guān)系，如何去論證兩者之間的關(guān)系，是非法采砂定罪量刑必須要解決的問(wèn)題。

第三，是否應(yīng)當(dāng)基于其保護(hù)的特殊法益來(lái)認(rèn)定非法采砂行為人的危害性。2011年《刑法修正案（八）》將1997年《刑法》非法采礦罪“造成礦產(chǎn)資源嚴(yán)重破壞”這一前置性入罪條件廢除，轉(zhuǎn)而以“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)特別嚴(yán)重”作為非法采礦罪的入罪要件，結(jié)合司法解釋中關(guān)于“情節(jié)嚴(yán)重”的規(guī)定來(lái)看，非法采礦罪目前采用的是“結(jié)果犯+情節(jié)犯”的定罪量刑模式。非法采砂與非法采礦所保護(hù)的法益有明顯區(qū)別，2016年非法采礦司法解釋將“造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害”這一環(huán)境法益侵害的情節(jié)要素作為入罪的選擇性要件之一，實(shí)務(wù)中，對(duì)于非法采礦行為人實(shí)施非法采礦行為的社會(huì)危害性，一般進(jìn)行環(huán)境損害評(píng)估，并以刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟追究其民事責(zé)任，但對(duì)于非法采砂的社會(huì)危險(xiǎn)性責(zé)任追究方面卻并無(wú)此種安排。由于非法采砂還危害河勢(shì)穩(wěn)定、防洪安全、通航安全等特殊法益，《河道采砂規(guī)劃編制與實(shí)施監(jiān)督管理技術(shù)規(guī)范》（SL/T 423—2021）規(guī)定采砂實(shí)施完畢后須進(jìn)行采砂影響分析，并編制《河勢(shì)影響報(bào)告》，但不可否認(rèn)的是，采砂行為在某種程度上可以起到平順河勢(shì)、擴(kuò)大行洪斷面的作用，其對(duì)河勢(shì)、防洪、通航的有利方面也須客觀認(rèn)定。因此，是否應(yīng)當(dāng)基于非法采砂保護(hù)的特殊法益來(lái)認(rèn)定行為人的危害性、如何認(rèn)定仍困擾著實(shí)務(wù)界。

車林睿

本文作者：車林睿

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來(lái)自：千年老藤 > 《項(xiàng)目管理》

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