“撤銷案件”和“做出不予處罰決定”是一回事嗎？

神州國土 2023-05-25 發(fā)布于河北

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多次有綜合執(zhí)法人員問我：“行政處罰案件立案后，經(jīng)調(diào)查，不應(yīng)當給予處罰的，是撤銷案件還是作出不予處罰決定書呢？”

我們都知道，《行政處罰法》有諸多條款規(guī)定了不予行政處罰，但是，不予行政處罰是否一定要立案？已立案是撤銷案件還是做出不予處罰決定？行政處罰法并沒有明確規(guī)定。想必是因為做出不予處罰決定和撤銷立案只是實際執(zhí)法操作問題，可以不必通過行政處罰法予以規(guī)范。而國務(wù)院各部委制定的行政處罰程序規(guī)定，大部分對這個問題也不明確，有規(guī)定的，內(nèi)容亦不盡一致。

因規(guī)定不明確，我只能答復(fù)：“撤銷案件還是做出不予處罰決定都沒錯”。嚴格意義來說，我的回答沒錯，但是這個問題反復(fù)縈繞腦海，糾結(jié)了很久，還是覺得有必要說道說道。

首先，我們看下行政處罰法規(guī)定的不予行政處罰具體條款。

第三十條規(guī)定：“不滿十四周歲的未成年人有違法行為的，不予行政處罰，責令監(jiān)護人加以管教”。

第三十一條規(guī)定：“精神病人、智力殘疾人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的，不予行政處罰，但應(yīng)當責令其監(jiān)護人嚴加看管和治療。”

第三十三條規(guī)定：“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”

第三十六條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外。”

第四十條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當給予行政處罰的，行政機關(guān)必須查明事實；違法事實不清、證據(jù)不足的，不得給予行政處罰。”

第五十七條規(guī)定：“調(diào)查終結(jié)，行政機關(guān)負責人應(yīng)當對調(diào)查結(jié)果進行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定：（一）確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定；（二）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；（三）違法事實不能成立的，不予行政處罰；（四）違法行為涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)。”

行政處罰法上分別使用了“不予行政處罰”“不再給予行政處罰”和“不得給予行政處罰”的概念。依照文義，不再給予行政處罰的前提是違法行為存在，不得給予行政處罰的前提是違法事實不清或者違法事實不成立，而不予行政處罰的前提，包括存在違法行為和違法事實不能成立兩種情形，那么三個概念內(nèi)在含義是否一致呢？我個人認為是一致的，都指對當事人不予行政處罰，“不予”“不再給予”“不得給予”是針對具體情況不同而更加精準的表述，三個概念與撤銷案件還是做出不予處罰決定也沒有必要的內(nèi)在聯(lián)系。

其次，我們再看下國務(wù)院各部委出臺的各領(lǐng)域行政處罰程序部分規(guī)章對這一問題的規(guī)定，大致分三種情況：一是明確做出不予處罰和撤銷立案的具體情形?！蹲匀毁Y源部立案查處自然資源違法行為工作規(guī)范（試行）》（自然資辦發(fā)〔2020〕68號）明確規(guī)定不予立案和作出不予行政處罰決定的具體情形，對違法行為輕微或者違法狀態(tài)已消除，決定不予行政處罰；對違法事實不成立或者違法行為已過行政處罰追訴時效，決定撤銷立案。二是明確撤銷案件的情形，未規(guī)定做出不予行政處罰決定的情形。《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》《環(huán)境行政處罰辦法》《旅游行政處罰辦法》均規(guī)定，不符合立案條件的，應(yīng)當撤銷立案，不符合立案條件包括沒有違法事實、不屬于本機關(guān)管轄和違法行為超過追責時效；未規(guī)定何種情況做出不予行政處罰決定?！读謽I(yè)行政處罰程序規(guī)定》規(guī)定，沒有違法事實的，撤銷立案；未規(guī)定做出不予行政處罰決定。2022年《人力資源社會保障部關(guān)于實施<勞動保障監(jiān)察條例>若干規(guī)定》明確，對情節(jié)輕微，且已改正的，撤銷立案；違法事實不能成立的，也應(yīng)當撤銷立案。未規(guī)定做出不予行政處罰決定。三是像行政處罰法一樣，對該問題未明確規(guī)定。如《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政處罰程序規(guī)定》、《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》《廣播電視行政處罰程序規(guī)定》《醫(yī)療保障行政處罰程序暫行規(guī)定》等。

上述部門規(guī)章規(guī)定不盡一致，除自然資源和規(guī)劃領(lǐng)域外，沒有規(guī)定做出不予處罰決定，對撤銷立案，有的規(guī)定沒有違法事實撤銷立案，有的規(guī)定超過追責時效也應(yīng)當撤銷立案，有的甚至規(guī)定違法情節(jié)輕微且已改正的，也撤銷立案。

再次，我國《治安管理處罰法》第九十五條規(guī)定：“治安案件調(diào)查結(jié)束后，公安機關(guān)應(yīng)當根據(jù)不同情況，分別作出以下處理：(一)依法不予處罰的，或者違法事實不能成立的，作出不予處罰決定?！薄豆矙C關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（公安部令第125號）第147條規(guī)定“公安機關(guān)根據(jù)行政案件的不同情況分別作出下列處理決定：（三）違法事實不能成立的，作出不予行政處罰決定?！?/span>

治安管理處罰法規(guī)定不予行政處罰的，作出不予處罰決定，未規(guī)定撤銷案件。這與各領(lǐng)域行政處罰程序規(guī)定均不一致，不過，治安管理處罰法雖然屬于行政處罰，但確與其他政府機關(guān)行政處罰有諸多不同，規(guī)定不一致也是可以理解的。

綜合上述規(guī)定，法律法規(guī)對該問題的規(guī)定確實不明確，內(nèi)在邏輯也不清晰。因此，從執(zhí)法角度來講，按照國務(wù)院各部委出臺的行政處罰程序規(guī)定執(zhí)行，或者撤銷立案或者做出不予處罰決定都是可以的。

但是從立法角度來講，還是應(yīng)當究其根源，力求規(guī)定統(tǒng)一，尤其是在我市執(zhí)法大綜合的情況下，綜合執(zhí)法局對各個領(lǐng)域執(zhí)法案件處理程度都不應(yīng)該相去甚遠。

從立法角度業(yè)講，我個人認為撤銷案件和做出不予行政處罰決定是不同的，應(yīng)該區(qū)分不同的情況處理。

首先，從字面意思上理解，撤銷案件和做出不予行政處罰決定應(yīng)該是不一樣的。撤銷案件應(yīng)當是針對不應(yīng)該立案而錯誤立案的情形，但做出不予行政處罰決定，針對的應(yīng)該是具有違法事實，并符合立案條件，依法不予行政處罰的情形。

其次，撤銷案件和做出不予行政處罰決定的后果應(yīng)該是不一樣的。撤銷案件是案件自始不存在，當事人沒有被記錄違法行為，但做出不予行政處罰決定則案件是存在的，當事人有違法行為記錄。例如行政處罰法第三十三條規(guī)定的“首違不罰”，即初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。這里的“初次違法”不包括撤銷的案件，但應(yīng)當包括做出不予行政處罰決定的案件，否則執(zhí)法實踐中，不予處罰的初次違法可能不是事實上的初次，“首違不罰”將難以操作。

據(jù)此，地方政府在出臺的執(zhí)法程序規(guī)定中應(yīng)當充分考量《行政處罰法》中規(guī)定的不予行政處罰的情形，分別針對不同的情形，明確在執(zhí)法實踐中應(yīng)當撤銷案件，還是做出不予行政處罰決定。

筆者認為，以下三種情況下，應(yīng)當撤銷案件：

1、《行政處罰法》第三十條規(guī)定：“不滿十四周歲的未成年人有違法行為的，不予行政處罰，責令監(jiān)護人加以管教”。第三十一條規(guī)定：“精神病人、智力殘疾人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的，不予行政處罰，但應(yīng)當責令其監(jiān)護人嚴加看管和治療?！庇捎诓粷M十四周歲未成年人和不能辨認或者不能控制自己的精神病人、智力殘疾人不能作為被處罰主體，因此，已立案的，應(yīng)當撤銷案件，不宜做出行政處罰決定。

2、《行政處罰法》第三十六條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外?！庇捎谶`法行為超過追訴期限，是因為執(zhí)法機關(guān)未及時發(fā)現(xiàn)，而且國務(wù)院各部委行政處罰程序規(guī)定將該種情形列為不予立案情形，因此，已立案的，應(yīng)當撤銷案件，不宜做出行政處罰決定。

3、《行政處罰法》第四十條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當給予行政處罰的，行政機關(guān)必須查明事實；違法事實不清、證據(jù)不足的，不得給予行政處罰。”第五十七條第一款第三項規(guī)定：“違法事實不能成立的，不予行政處罰?！庇捎谶`法事實不清或者不能成立，因此，不符合立案條件，已立案的，應(yīng)當撤銷案件，不宜做出行政處罰決定。

以下情況下，應(yīng)當做出不予處罰決定：

《行政處罰法》第三十三條規(guī)定：“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”第五十七條第一款第二項規(guī)定：“違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰”。由于違法行為存在，違法事實成立，因此立案后不宜撤銷案件，做出行政處罰決定更為合適。