【問(wèn)    題】

如何理解縣級(jí)以上政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施的行為？

【解答精要】

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第68條規(guī)定的縣級(jí)以上人民政府“責(zé)成”行為的性質(zhì)，是基于人民政府對(duì)其所屬部門(mén)的層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督關(guān)系形成的內(nèi)部行政命令行為，并不直接產(chǎn)生對(duì)外法律效力，對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)也不產(chǎn)生實(shí)際影響，因此不屬于行政訴訟受案范圍。當(dāng)事人訴請(qǐng)縣級(jí)以上人民政府履行“責(zé)成”職責(zé)，或確認(rèn)其不履行“責(zé)成”職責(zé)違法，亦不屬于行政訴訟受案范圍。

一、對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第68條的理解

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第68條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門(mén)采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。”該條文有兩層含義：

第一層次是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)有權(quán)針對(duì)違法建設(shè)作出責(zé)令停止建設(shè)或者責(zé)令限期拆除決定，這是具有法效性的行政行為，屬于行政訴訟受案范圍。

第二層次是如果當(dāng)事人未履行城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)作出的責(zé)令停止建設(shè)或者責(zé)令限期拆除決定，需要采取進(jìn)一步行政強(qiáng)制措施的，則由縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施?？梢詮囊韵氯齻€(gè)方面理解：

“責(zé)成”在語(yǔ)義上可以解釋為：“指定（專人或機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)辦好某事”，有上級(jí)對(duì)下級(jí)作出命令、指示的性質(zhì)，是基于行政機(jī)關(guān)層級(jí)關(guān)系形成的內(nèi)部行為，不直接對(duì)外產(chǎn)生法律效力而影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。

“責(zé)成”的前提是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除，并且城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)將該情況報(bào)告屬地縣級(jí)以上人民政府，縣級(jí)以上人民政府知曉該情況。

查封施工現(xiàn)場(chǎng)屬于行政強(qiáng)制措施，強(qiáng)制拆除屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行，因此本條文中“責(zé)成”的對(duì)象——“有關(guān)部門(mén)”，是依法具有行政強(qiáng)制措施權(quán)和行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)。

二、“責(zé)成”與行政授權(quán)、行政委托的辨析

從權(quán)利來(lái)源角度看，“責(zé)成”不是行政授權(quán)，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政主體的職權(quán)應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)、規(guī)章作為依據(jù)，“責(zé)成”行為并不滿足授權(quán)所需要的效力級(jí)別，并且“責(zé)成”的對(duì)象本就應(yīng)當(dāng)是依法具有相應(yīng)職權(quán)的機(jī)關(guān)，因此“責(zé)成”并不是一種授權(quán)，也不能作為行政強(qiáng)制權(quán)的來(lái)源。從法律責(zé)任主體看，“責(zé)成”并不是把縣級(jí)以上人民政府的行政強(qiáng)制權(quán)委托給有關(guān)部門(mén)行使，二者不是委托與被委托關(guān)系，因此被責(zé)成部門(mén)以自己的名義對(duì)外承擔(dān)行政責(zé)任。

三、“責(zé)成”行為及相應(yīng)不作為的可訴性

根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第1條第（5）項(xiàng)的規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為”排除在行政訴訟受案范圍之外。由此可見(jiàn)，可訴的行政行為應(yīng)當(dāng)具有法效性，法效性是指行政行為具有外部法律效力。正如德國(guó)學(xué)者毛雷爾所言“行政行為僅僅是——超越內(nèi)部行政領(lǐng)域——設(shè)定公民或者其他外部法人權(quán)利義務(wù)的處理行為......它必須以外部法律效果為指向?！薄柏?zé)成”在性質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部形式體現(xiàn)出的指令、命令或者工作安排，本身不具有對(duì)外的法律效果，尚需要通過(guò)有關(guān)職能部門(mén)依職權(quán)針對(duì)特定相對(duì)人作出相應(yīng)行政行為，才能實(shí)現(xiàn)影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的外部效果，因此，“責(zé)成”行為不具有可訴性。最高人民法院裁判的案件中，也對(duì)“責(zé)成”行為不屬于行政訴訟受案范圍進(jìn)行了明確，在再審申請(qǐng)人景寧豐泰不銹鋼管制造有限公司訴被申請(qǐng)人景寧畬族自治縣人民政府城市規(guī)劃管理行政強(qiáng)制一案中，最高人民法院（2017）最高法行申3326號(hào)景寧豐泰不銹鋼管制造有限公司訴景寧畬族自治縣人民政府城市規(guī)劃管理行政強(qiáng)制一案行政裁定書(shū)認(rèn)為：“且即便存在景寧豐泰公司所訴景寧縣政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制拆除廠房行為，該行為系行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政行為，對(duì)景寧豐泰公司的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接影響，不屬于行政訴訟受案范圍?！?/p>

關(guān)于針對(duì)“責(zé)成”提起的履行職責(zé)之訴，也不屬于行政訴訟受案范圍。這是因?yàn)?，“?zé)成”并非能夠直接產(chǎn)生外部法律效果的行政行為，且《行政強(qiáng)制法》第68條中“可以責(zé)成”的表述也蘊(yùn)含了縣級(jí)以上人民政府就“責(zé)成”這個(gè)事項(xiàng)有一定裁量空間的涵義，故機(jī)械地把“責(zé)成”視為政府的法定職責(zé)不妥，起訴人實(shí)際要求履責(zé)的事項(xiàng)其實(shí)是對(duì)違法建設(shè)采取查封現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施，應(yīng)當(dāng)針對(duì)有此職權(quán)的行政主體提起履行職責(zé)之訴，才能實(shí)現(xiàn)其訴的利益，才能更加直接有效地實(shí)現(xiàn)其訴求，而并無(wú)舍近求遠(yuǎn)訴請(qǐng)政府“責(zé)成”履責(zé)的必要。（撰稿：蘆一峰）