二、農(nóng)村違法占地建房執(zhí)法權限的規(guī)范分析

通過上述梳理可以發(fā)現(xiàn)，在當前農(nóng)村違法占地建房執(zhí)法責任分配領域，法律適用爭議雖然涉及新《土地管理法》第62條、第67條、第75條、第77條和第78條等多個條款，但爭議的核心在于其中的第77條和第78條是否屬于“一般規(guī)范/特別規(guī)范”的關系。從外觀上看，這兩個條文中不但同時使用了“未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地”的表達，而且第78條設定的“農(nóng)村村民”“非法占用土地建住宅”等條件，似乎是對第77條的進一步細化，因此有理由假定這兩個法律條文存在法條競合情形，甚至屬于“一般規(guī)范/特別規(guī)范”的關系。

不過，語言往往具有彈性和多義性，初步的法律推定能否成立，尚需結合條文自身所涉事物的關聯(lián)結構、規(guī)范的脈絡以及個別法律條文與其所屬規(guī)范體、其他規(guī)范體的關系才能最終確定。因此，解釋者不宜僅從不同法律條文使用了若干相同的法律表達，就輕率地得出終局性的法律解釋或解決方案。從法解釋的基本規(guī)則來看，判斷存有競合嫌疑的法條是否屬于“一般規(guī)范/特別規(guī)范”，關鍵在于判斷其中一個法條的構成要件是否完全被另外一個法條所涵攝。而要做出這一判斷，就需要對相關法條的核心構成要件進行仔細甄別。對于新《土地管理法》第77條和第78條來說，它們所包含的“批準”“土地”等核心術語和相關法律責任設定是否存在“包含/被包含”的關系，是解決上述分歧和爭論的關鍵。

（一）新《土地管理法》中“批準”的多元內涵

在新《土地管理法》中，“批準”這一術語在該法中共計出現(xiàn)了77次。將這77個“批準”的適用領域進行類型化區(qū)分，可以發(fā)現(xiàn)它們在我國現(xiàn)行的土地管理制度中分布在四個不同的領域，且各自所指代的對象并不相同。

1.在特定土地資源用途設定領域，新《土地管理法》設定的批準制度主要包括：（1）糧、棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地由國務院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定。（2）在未確定使用權的國有荒山、荒地、荒灘上從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用。

2.在特定土地權利設定、行使或滅失領域，新《土地管理法》設定的批準制度包括：（1）有償出讓或劃撥國有土地使用權由縣級以上人民政府依法批準。收回國有土地使用權、國有土地使用權續(xù)期，需報原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準。（2）征收集體土地所有權由省級政府或國務院批準。

3.在宅基地分配、使用和流轉領域，新《土地管理法》規(guī)定，宅基地的分配和取得需要獲得鄉(xiāng)級人民政府的審核批準，農(nóng)村村民則需要遵守“一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準”等規(guī)則。另外，該法規(guī)定“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”，但并沒有對這一原則性規(guī)定具體如何落實作出進一步規(guī)定。

4.在國土空間用途管制領域，新《土地管理法》設定的批準制度主要包括，凡是建設涉及農(nóng)用地轉為建設用地的，無論是農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、各類建設單位開辦企業(yè)或進行公益性建設，還是農(nóng)民申請宅基地進行住房建設，都需要向縣級自然資源主管部門提出申請，然后由縣級以上地方人民政府批準。同時，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第41條第3款規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內進行農(nóng)村村民住宅建設，不得占用農(nóng)用地；確需占用農(nóng)用地的，應當依照《土地管理法》有關規(guī)定辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)后，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證。2018年政府機構改革之后，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作劃歸自然資源部負責。

在上述四個領域中，“特定土地資源用途的設定”和“特定土地權利的設定、行使或滅失”兩個領域，與農(nóng)村違法占地建房執(zhí)法權限爭議并不直接相關。“國土空間用途管制”和“宅基地分配、使用和流轉”兩個領域則分屬新《土地管理法》第77條和第78條的規(guī)范涵攝范圍。其中，第77條中規(guī)定的“批準”適用于國土空間用途管制領域，指涉對象主要包括土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批、鄉(xiāng)村建設建設規(guī)劃許可、農(nóng)用地轉用審批、違法審批或逃避審批的責任追究和查處等內容。第78條規(guī)定的“批準”適用于宅基地分配、使用和流轉領域，主要包括一戶一宅的審批、宅基地標準面積的確定、宅基地分配資格的認定以及違法審批或逃避審批的責任追究和查處等內容。由此觀之，雖然新《土地管理法》第77條和第78條同樣使用了“未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準”的表述，但這兩個條文中的“批準”一詞，具體適用領域和指涉對象并不相同，因此不宜望文生義式地認為它們的法律含義必然相同。

事實上，這種論證結果還可以在法律條文的具體設置方式層面得到支持。自《土地管理法》1998年修訂以來，其法律責任章一直設置了兩個獨立的條文而非一個條文，分別規(guī)定行政相對人違反“國土空間用途管制秩序”與“宅基地分配流轉管制秩序”行為的法律責任。不過，在舊《土地管理法》的框架下，土地管理領域的所有違法行為均由土地行政主管部門統(tǒng)一負責監(jiān)管，因此“國土空間用途管制秩序”與“宅基地分配流轉管制秩序”以及相關條文的差異，既不會在理論上引起注意，也不會在法律適用過程中引發(fā)爭議。然而，當全國人大2018年作出《關于國務院機構改革方案的決定》以及全國人大常委會2019年修正《土地管理法》之后，“地政統(tǒng)一管理”體制被打破，新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門被授予了探索建立健全適應新時代要求的宅基地分配、流轉或有償退出制度的管理職責。自然資源主管部門則負責確保國土空間用途管制制度得到有效落實和執(zhí)行。在這種新的“地政分頭管理”體制之下，“國土空間用途管制秩序”與“宅基地分配流轉管制秩序”的差異性開始凸顯，相應法律條文的規(guī)范功能和規(guī)范領域的區(qū)別，也需要得到重視。

具體來說，負責維護“空間用途管制秩序”的自然資源主管部門，主要“管地”，其執(zhí)法權限和監(jiān)管職責在于確保“宅基地的規(guī)劃和開發(fā)不能突破土地利用總體規(guī)劃或國土空間規(guī)劃”。負責維護“宅基地分配流轉管制秩序”的農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門主要“管人”，其執(zhí)法權限和監(jiān)管職責在于探索“宅基地如何在農(nóng)民內部進行分配、流轉或退出，以適應時代和社會發(fā)展要求”。換句話說，如果農(nóng)村村民違反新《土地管理法》第62條第1款、第4款至第6款建立的“宅基地分配流轉管制秩序”占用宅基地建房，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責執(zhí)法。如果農(nóng)村村民違反新《土地管理法》第44條以及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關規(guī)定，未獲得或騙取批準獲得農(nóng)用地轉用審批、鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證等審批或許可違法占用土地建房，則由自然資源主管部門負責執(zhí)法。

就規(guī)范適用的對象而言，新《土地管理法》第77條可同時適用于我國領土范圍之內所有的集體土地和國有土地，這是由該法第5條所規(guī)定的“國務院自然資源主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作”以及國務院機構改革方案中要求自然資源部“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責”所決定的。不過，該法第78條顯然不適用于我國城市區(qū)域的土地，因為這既與該條所規(guī)范的“農(nóng)村宅基地分配流轉管制秩序”不一致，也已經(jīng)超出了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的職責范圍。由此觀之，該法第77條和第78條所規(guī)定的“土地”并不具有相同的規(guī)范含義。對于上述結論，人們不會產(chǎn)生爭議。有爭議的問題在于：在“農(nóng)村地區(qū)”這一空間范圍內，第78條規(guī)定的“土地”是包括所有的土地類型（即農(nóng)用地、建設用地、未利用地、宅基地），還是只適用于某些特定類型（比如宅基地）？這一問題需要結合《土地管理法》的立法背景做進一步討論。

眾所周知，宅基地制度改革是我國當前土地制度全面深化改革的重要組成部分，關涉到公民財產(chǎn)權的保護、鄉(xiāng)村振興、耕地保護、土地資源的合理利用等諸多復雜的社會問題。正因如此，該項制度究竟應當如何改革，社會各界依然存在很多不同的看法乃至爭論。全國人大常委會2015年曾授權國務院在北京大興等33個市縣進行宅基地改革試點，2018年的“中央一號文件”也提出了“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置”改革目標。不過，由于“試點范圍比較窄，試點時間比較短，尚未形成可復制、可推廣的制度經(jīng)驗”，因此新《土地管理法》只是在第62條中增加了“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”這一原則性規(guī)定，至于宅基地分配、使用和流轉等具體制度的改革路徑、方式和節(jié)奏，則授權國務院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門繼續(xù)進行探索，待條件成熟時再進行立法。為此，根據(jù)中央全面深化改革委員會2020年6月30日審議通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2021年又遴選了一批地區(qū)重點圍繞宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”開展新一輪宅基地制度改革試點。

從上述立法和改革背景來看，新《土地管理法》第62條第7款關于“國務院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關工作”的規(guī)定，不宜解釋為“涉及宅基地管理的所有工作都由各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責”，而應理解為“農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責建立健全符合時代和社會發(fā)展要求的宅基地分配、使用和流轉制度”。另外，第78條第2款關于“超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，多占的土地以非法占用土地論處”的規(guī)定，也是指第62條第1款中規(guī)定的“宅基地面積標準”，而非其他建設用地面積標準，因為現(xiàn)行法并沒有為其他建設用地設定具體的用地標準。

綜上所述，無論是從新《土地管理法》的整體性體系解釋角度看，還是從該法第78條內部的規(guī)范結構來看，第78條第1款中的“土地”一詞的規(guī)范含義應當限定為“符合土地利用總體規(guī)劃或國土空間規(guī)劃，且已經(jīng)依法辦理農(nóng)用地轉用審批的宅基地”，而整個第78條的規(guī)定則適用于“農(nóng)村村民違反宅基地分配流轉管制秩序”卻自行占用宅基地建設住宅等情形。唯有做如此法律解釋，新《土地管理法》的相關規(guī)定才能成為一個統(tǒng)一、有序且融貫的規(guī)范體系。

（三）新《土地管理法》第77條與第78條對法律責任的設定存在差異

違反“國土空間用途管制秩序”和“宅基地分配流轉管制秩序”給社會帶來的危害并不相同，因此新《土地管理法》第77條和第78條也設置了差異化的法律責任。具體來說，違反“國土空間用途管制秩序”的違法建設行為，因為會帶來耕地的流失、糧食安全受損等嚴重侵犯社會公共利益的后果，所以其第77條根據(jù)不同的情況為相關行為人或責任人設定了行政責任和刑事責任。具體責任如下：（1）對于違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的，限期拆除并恢復土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收建筑物和其他設施并可以并處罰款。（2）對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。違反“宅基地分配流轉管制秩序”的農(nóng)村違法建設住房行為，主要侵犯的是某一集體或個人的合法權益，擾亂的是該區(qū)域宅基地分配、使用和流轉的基本秩序，而不是土地用途管制制度，因此第78條只設定了“責令違法行為人限期拆除房屋，并將非法占用的土地退還給集體或其他權利人”這種行政責任，并沒有規(guī)定刑事責任，也沒有提及“是否違反土地利用總體規(guī)劃”這一要件。

由此觀之，新《土地管理法》第77條和第78條的差別，不僅在于它們所規(guī)定的“批準”和“土地”兩個術語規(guī)范內涵和外延不同，而且基于它們各自所要保護的法益不同，所以設置的法律責任也并不相同。在這種情況下，基于規(guī)范適用對象、規(guī)范內容和法律責任所存在的差異，我們最終只能推翻“第77條和第78條屬于一般規(guī)范/特別規(guī)范關系”這種初步的法律推定，而必須尊重這兩個法律條文作為相互獨立且互不隸屬法律規(guī)范的本質。

如果上述論證可以成立，那么當農(nóng)村村民違反“宅基地分配流轉管制秩序”時，比如沒有獲得農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門認定的宅基地申請資格卻自行占用宅基地建設住宅，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門根據(jù)第78條之規(guī)定依法行使執(zhí)法權并履行相應監(jiān)管職責。與之對應，當農(nóng)村村民違反“國土空間用途管制秩序”時，比如沒有依法辦理農(nóng)用地轉用審批，沒有獲得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可，或者采取欺騙手段獲得上述審批或許可非法占用農(nóng)用地建設住宅，則落入第77條的涵攝范圍，由自然資源主管部門依法行使執(zhí)法權并履行相應監(jiān)管職責，因為后者正是“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責”的法定機構。另外，從法益保護的優(yōu)先次序來看，國土空間用途管制秩序更具有優(yōu)先性。