案情

2020年底，某市檢察院在專項(xiàng)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)，一村民在未辦理農(nóng)村宅基地用地建房許可手續(xù)的情況下，在集體耕地上建住宅。為切實(shí)保護(hù)耕地，2021年1月13日、2021年2月9日，市檢察院先后向市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局制發(fā)磋商函、檢察建議，建議該局及時(shí)履行監(jiān)管職責(zé)。市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在法定期限內(nèi)既未回復(fù)，也未依法履職，直至5月中旬才作出回復(fù)稱，因涉及不同行政機(jī)關(guān)履職，不立案為妥。此時(shí)，涉案違建房屋已經(jīng)從1月時(shí)的一層主體完工變成了三層封頂。

市檢察院與市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局多次溝通，但對(duì)方始終認(rèn)為《土地管理法》第七十八條第一款中的“土地”指的是農(nóng)村宅基地，屬于非農(nóng)用地，更不是耕地，村民違法占用耕地建住宅應(yīng)由自然資源主管部門查處，非農(nóng)業(yè)農(nóng)村局監(jiān)管職責(zé)。同期，自然資源主管部門向該局移送多起此類案件線索，皆因查處主體認(rèn)識(shí)分歧而未予處理。因溝通無(wú)果，檢察機(jī)關(guān)向法院提起行政公益訴訟。

分歧

庭審中，雙方針對(duì)《土地管理法》第七十八條第一款的適用問(wèn)題進(jìn)行了充分辯論。

市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局稱，首先，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2020年8月31日在其網(wǎng)站上公布的有關(guān)宅基地違法用地查處、加強(qiáng)宅基地基層管理執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)等建議的答復(fù)，以及該省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于農(nóng)村村民違規(guī)占地建房執(zhí)法監(jiān)管權(quán)限的復(fù)函，可知農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門只負(fù)責(zé)宅基地上的違法查處，其他土地上建住宅的不由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門查處。其次，《土地管理法》第六十七條明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對(duì)“違反農(nóng)村宅基地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查”，故第七十八條第一款中的“土地”應(yīng)指的是“宅基地”，以免出現(xiàn)前后矛盾。再次，若不加區(qū)分第七十八條第一款的土地類型，認(rèn)為占用耕地建房也適用該條款，則會(huì)造成與第七十五條相沖突，用第七十八條需責(zé)令退還、限期拆除，用七十五條只需責(zé)令整改、并處罰款，顯然存在矛盾。最后，合法的占用耕地建房，需先由自然資源主管部門辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地使用審批手續(xù)，故農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對(duì)此類違法監(jiān)管責(zé)任在后，此種行為應(yīng)由自然資源主管部門監(jiān)管。

檢察機(jī)關(guān)指出，首先，《土地管理法》第七十八條第一款中的“土地”指的是各類用途土地，只理解為宅基地屬于限縮解釋，且對(duì)比第七十七條中“土地”指的就是各類土地，按照體系解釋，也應(yīng)理解為各類土地。其次，《土地管理法》第七十五條只是明確自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對(duì)違法占用耕地行為均有監(jiān)管查處職責(zé)，在耕地保護(hù)職責(zé)方面，第七十八條第一款是違法主體特定、違法行為特定，即違法主體系村民、違法行為系建住宅，兩條款是一般條款與特別條款關(guān)系，優(yōu)先適用特別條款，兩者并不矛盾。再次，耕地上建房適用第七十八條第一款責(zé)令退還土地并限期拆除，更有利于耕地保護(hù)。最后，職責(zé)法定，審批多環(huán)節(jié)、多主體，但違法行為查處主體根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。

最終，市法院支持了檢察機(jī)關(guān)的起訴意見，判決市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對(duì)村民非法占地建住宅的行為依法履行處罰監(jiān)管職責(zé)。

評(píng)析

實(shí)際工作中，因宅基地用地建房審批管理涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等多個(gè)部門，對(duì)《土地管理法》中有關(guān)執(zhí)法條文存在不同理解，造成因認(rèn)識(shí)不一致而對(duì)違法占地建房行為擱置未予查處的局面，不利于土地資源保護(hù)。本案對(duì)于辦理非法占地建房領(lǐng)域案件中，如何明晰自然資源主管部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門之間的職責(zé)、適用《土地管理法》的規(guī)定，有較強(qiáng)參考意義。

首先，統(tǒng)籌看待農(nóng)民住宅用地需求和耕地保護(hù)，以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的農(nóng)村宅基地管理職責(zé)。針對(duì)近年來(lái)農(nóng)村地區(qū)違法亂占耕地建房問(wèn)題突出且呈蔓延勢(shì)頭的情況，黨中央、國(guó)務(wù)院要求堅(jiān)決遏制農(nóng)村亂占耕地建房行為；自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合下發(fā)通知，明確農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”。新修訂的《土地管理法》授予農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門農(nóng)村宅基地改革和管理職責(zé)，意在守住耕地保護(hù)紅線、推進(jìn)農(nóng)村宅基地各項(xiàng)改革措施，切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益、財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

其次，厘清新修訂的《土地管理法》中相關(guān)法條關(guān)系，明確相關(guān)部門在違法占地建房中的各自職責(zé)。其一，第七十五條是對(duì)占用耕地、破壞耕地的一般條款，明確了自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對(duì)耕地違法行為的查處職責(zé)范圍。其二，第七十八條相較第七十五條，在非法占用耕地的違法行為中，屬于違法主體特定、違法行為特定，即違法主體系村民、違法行為系建住宅，兩條款是一般條款與特別條款關(guān)系，對(duì)于村民非法占用耕地建住宅，應(yīng)優(yōu)先適用特別條款第七十八條。其三，第七十八條相較第七十七條，兩條文中“非法占用土地”的“土地”類型范圍是一致的，無(wú)需考慮是何種用途土地，只要存在“雙特定”，即特定違法主體村民、特定違法行為建住宅，就直接適用第七十八條。其四，將第七十八條中非法占用土地中的“土地”只理解為建設(shè)用地甚至宅基地，屬于限縮解釋，既不符合體系解釋要求（第七十七條的土地包含各類用途土地），也會(huì)存在村民非法占用建設(shè)用地建住宅只能拆除，而占用農(nóng)用地甚至耕地反而需要考慮是否符合第七十七條中土地利用總體規(guī)劃、是否要拆除的情況，不利于耕地保護(hù)。因此在非法占用集體土地的案件中，在“雙特定”的情況下，無(wú)需考慮土地類型，直接適用第七十八條，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門查處，否則根據(jù)第七十七條，由自然資源主管部門查處。

再次，把握《土地管理法》第七十八條中“限期拆除”的作用意義。第七十八條中對(duì)于村民非法占用土地建住宅，只規(guī)定了責(zé)令退還土地、限期拆除的處罰方式，相較于第七十七條尚需考慮是否符合土地利用總體規(guī)劃再?zèng)Q定是否作出拆除決定，顯得更為嚴(yán)苛。其目的一方面是促使執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)制止和處理農(nóng)村村民違法占地建住宅的行為，另一方面促使村民考慮違法后果，按照法定審批程序建房，及時(shí)停止違法行為，最大限度減輕因違法行為產(chǎn)生的損失。

最后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和自然資源主管部門應(yīng)加強(qiáng)信息溝通和執(zhí)法協(xié)作。《土地管理法》授予農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對(duì)耕地保護(hù)、農(nóng)村宅基地管理及違法行為查處職責(zé)，但因管理職能邊界未明確，極易導(dǎo)致兩部門在具體執(zhí)法問(wèn)題上產(chǎn)生分歧，給土地執(zhí)法帶來(lái)困擾。在日常執(zhí)法中，雙方應(yīng)加強(qiáng)信息溝通和執(zhí)法協(xié)助，發(fā)揮各自監(jiān)管等專業(yè)優(yōu)勢(shì)，并共同做好農(nóng)村宅基地審批相關(guān)工作。

（作者單位：湖北省棗陽(yáng)市人民檢察院）