（一）多元參與有利于形成“共建”效能，是城市降低更新投入成本的有效方式

城市更新是對城市原有空間的改造過程。這一過程隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和城市空間價值的變化，往往面臨土地、環(huán)境、文化、產(chǎn)業(yè)等多方面的約束和限制。無論是整體改造還是單體項目，投入成本均較大。目前全國共有老舊小區(qū)近16萬個，建筑面積約40億平方米。其中，僅北京、上海、深圳三地更新項目的年投資規(guī)模就超過2000億元。有研究測算，未來我國城市更新投資規(guī)模具有較大的潛在增長空間，2021—2030年，城市更新投資年均增速約達到11%。到2030年，城市更新投資規(guī)模預(yù)計將達到9.2萬億元，約為當(dāng)前規(guī)模的2.8倍。如此巨大的資金投入，單獨依靠政府轉(zhuǎn)移支付較難實現(xiàn)，需要更多引進國有平臺公司、開發(fā)商、金融企業(yè)等各類主體共同投資。此外，當(dāng)原產(chǎn)權(quán)人的不動產(chǎn)市場價值大幅上漲后，傳統(tǒng)動拆遷方式不但面臨經(jīng)濟成本壓力增大的困境，還會因破壞傳統(tǒng)社區(qū)環(huán)境、忽略民生問題等產(chǎn)生較大的社會成本。解決這些問題需要充分考慮各方成本收益，建立多元投資機制，合理吸收更多權(quán)利主體、市場主體參與到城市更新項目中來，采用公平競爭、相互制約、相互博弈的新途徑，降低城市更新的經(jīng)濟社會成本。

（二）多元參與有利于形成“共治”效能，是平衡城市更新復(fù)雜利益訴求的必然要求

我國城市發(fā)展大體經(jīng)歷建設(shè)、管理和治理3個階段。大規(guī)模建設(shè)階段積累的城市存量，需要在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的語境下，用公共治理理念來詮釋和引領(lǐng)。而城市發(fā)展從擴張推進向城市存量更新轉(zhuǎn)型，主體協(xié)同是其中重要的一項制度。從目前的情況看，城市更新過程中政府、居民、企業(yè)、專業(yè)群體等相關(guān)利益主體往往從自身利益最大化角度出發(fā)，提出不同利益訴求，并呈現(xiàn)利益訴求日益多樣化、個性化、交叉重疊等特征，極易引發(fā)矛盾糾紛（如表1）。

近年來在實施城市更新項目過程中由利益分配失衡引發(fā)的上訪事件、群體事件等數(shù)量有快速上升態(tài)勢。同時，我們也應(yīng)該意識到，城市更新中的矛盾具有不斷更替性，舊的矛盾逐步解決，新的矛盾不斷呈現(xiàn)，即使是解決新的主要矛盾，也有一個不斷向縱深發(fā)展、不斷朝向更高標(biāo)準(zhǔn)演進的問題。此外，盡管吳良鏞先生早在20世紀(jì)90年代就已提出城市“有機更新”的概念，形成了因地制宜、循序漸進、小規(guī)模整治的更新方式。但由于缺乏社會和社區(qū)居民廣泛參與和監(jiān)督的城市更新，在地方財政“軟約束”機制以及主要以經(jīng)濟快速增長為導(dǎo)向的地方政績考核機制下，往往很難抑制盲目推進城市更新項目的投資沖動，導(dǎo)致“大拆大建”現(xiàn)象在地方不同程度的出現(xiàn)。因此，城市更新要更多強調(diào)社會多主體共同參與，立足長遠，建立合理的利益分配和矛盾化解長效機制，推動治理資源下沉，引導(dǎo)各利益主體各司其職，發(fā)揮各自作用，形成合力，推進城市更新有序進行，培育城市內(nèi)在活力和釋放城市內(nèi)生動力。

（三）多元參與有利于形成“共享”效能，是實現(xiàn)城市更新以人為本的根本要求

當(dāng)前，我國已邁入建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的新征程，正在推動經(jīng)濟高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的嬗變。隨著人民群眾對日益增長的美好生活的需要不斷加強，公眾對城市發(fā)展的需求由注重“硬需求”向更加注重“軟需求”轉(zhuǎn)變、由注重“生存”向更加注重“發(fā)展”轉(zhuǎn)變，訴求越來越多元化、個性化。而我國城市社會正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵階段，原有傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)中穩(wěn)定社會的各種根基性力量逐漸式微，而適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的各種規(guī)范性的組織網(wǎng)絡(luò)和信任體系尚未發(fā)展成熟，社會成員不斷分化重組，一些新的社會階層出現(xiàn)，不同群體、不同階層之間的利益關(guān)系日益復(fù)雜。在這一背景下，以城市更新為重要內(nèi)容的新型城鎮(zhèn)化，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，依靠人民共同推進，更新成果也要實現(xiàn)共享。衡量城市更新的效果，也要以提升人民群眾對城市的獲得感和幸福感為主。同時，在城市更新過程中，要根據(jù)城市原社會結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系的調(diào)整變化，完善對各主體權(quán)益的法律保障機制，推進各類要素資源的調(diào)整再分配。要更加強化城市更新的長遠性、有效性和參與性，讓人民群眾更加感受到城市的開放性和包容性，讓城市更加宜居、更有溫度，讓更多群體分享到城市更新的成果。

二、多元參與

城市更新的國際經(jīng)驗啟示

（一）注重平衡城市更新各參與主體的利益訴求

城市更新是綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧的目標(biāo)和行動，這種綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧的目標(biāo)和行動引導(dǎo)著城市問題的解決。從全球發(fā)展成熟的大都市的發(fā)展進程看，在推動城市更新進程中始終重視綜合協(xié)調(diào)，圍繞解決城市發(fā)展中的問題，把維護好各參與主體的核心利益作為重中之重。如此，既能激發(fā)各主體參與的主動性、積極性，又能減少因利益分配失衡導(dǎo)致的矛盾糾紛，保證城市更新項目的有序、高效推進。從各大城市的實踐看，往往在城市更新項目的決策環(huán)節(jié)就采取政府、社區(qū)、投資者等多主體共同商議、民主投票的方式，從源頭上保障各主體權(quán)益。在推進城市項目實施過程中，政府更多充當(dāng)服務(wù)者和監(jiān)督者的角色，既為項目的實施企業(yè)提供支持，又可以監(jiān)督項目進程，避免公眾利益受到損害。如英國在推進新地標(biāo)倫敦巴特西發(fā)電站項目時，組建了由當(dāng)?shù)卣?、中?biāo)企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用竦冉M成的多方協(xié)同決策機構(gòu)，在制定涉及項目的調(diào)查、規(guī)劃和管理等方面的策略時，開展充分溝通協(xié)商，兼顧好各主體利益。最終，該項目在經(jīng)過長期多輪多方磋商后，形成了各方均認(rèn)同的方案，項目得以順利組織實施。從實施成效看，政府以最小成本保護了當(dāng)?shù)氐淖匀缓腿宋沫h(huán)境，企業(yè)獲得合理經(jīng)濟收益，當(dāng)?shù)鼐用褛A得尊重，并收獲環(huán)境改善、收入增加等綜合收益。

（二）采取多元主體合作的城市更新項目開發(fā)模式

發(fā)達國家城市更新項目多采用公私合營模式，通過政府立法授權(quán)的方式，賦予在城市更新項目競標(biāo)勝出的企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，形成公共部門和私人部門的項目經(jīng)營聯(lián)合體。這種聯(lián)合經(jīng)營模式往往以契約形式明確好雙方在項目的決策、設(shè)計、投入、實施、運營、管理等各環(huán)節(jié)的權(quán)力和義務(wù)，并制定嚴(yán)厲違約懲罰措施，保證了公私部門各司其職，發(fā)揮各自優(yōu)勢，達到“1+1＞2”的效果。如德國魯爾區(qū)赫恩市的蒙特－塞尼斯街區(qū)城市更新項目采用公私合營模式，土地?fù)碛姓吲c赫恩市共同組建開發(fā)公司EMC，赫恩市占51%的股份，土地?fù)碛姓哒?9%的股份。在該項目實施過程中，遇到的最大問題是融資問題，按照合作雙方合同規(guī)定的權(quán)責(zé)，土地出讓方以地出資，并承擔(dān)少部分項目啟動所需的流動資金。承擔(dān)主要的先期流動資金投入的赫恩市政府，以政府信用背書，獲得大量銀行投資、少部分社會風(fēng)險投資以及社會公益基金、社會捐助等資金的援助，有效地解決了融資問題，保證了項目的正常開展。

（三）建立橫向協(xié)同的城市更新組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)

從國際實踐看，在城市更新項目實施階段普遍建立橫向分權(quán)機制，更好平衡項目參與各方的代表權(quán)和話語權(quán)。為保障在城市更新中分權(quán)式組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)廣泛切入各層級中，西方發(fā)達國家往往以立法的方式強制執(zhí)行，在發(fā)揮監(jiān)督作用的同時，引導(dǎo)社區(qū)加強自主更新、自我管理，開辟了城市更新的新模式。如美國在經(jīng)歷早期自上而下的城市更新探索后，轉(zhuǎn)而推動權(quán)力下放，強化社區(qū)自主更新管理，取得較好成效。目前，發(fā)達國家推進城市更新普遍更加重視基層治理，成立并吸收相關(guān)社會組織參與到更新項目中來。如英國各級地方政府發(fā)起成立了地方企業(yè)合作組織，法國各市鎮(zhèn)成立公私合作機構(gòu)，日本各市町成立相關(guān)公共團體，旨在發(fā)動全社會力量，共同推進城市更新項目的實施。

（四）搭建社區(qū)公眾參與社區(qū)更新的協(xié)商平臺

全球多數(shù)大都市都把社區(qū)更新作為城市更新的重點區(qū)域。但由于大部分社區(qū)屬于城市建成區(qū)，且往往建成時間長、權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜、居民訴求多、問題和矛盾集中，尤其部分城市核心社區(qū)，亂搭亂建、危房改造、地面停車治理等諸多難點問題往往處在“一管就死、不管就亂”的狀態(tài)。搭建社區(qū)公眾參與街區(qū)更新的協(xié)商平臺，成為有序推動社區(qū)更新的基礎(chǔ)條件之一。如在法國巴黎“過渡性規(guī)劃”的“大鄰居”項目中，借助公益性社會組織曙光協(xié)會的與屬地居民交流溝通廣泛的功能，為當(dāng)?shù)卣蛯俚鼐用窠⒘死硇詫υ?、溫和磋商的橋梁，使得部分臨近更新項目的社區(qū)能夠友善地接受正在項目進行中的住房困難人群的安置，大大減少了政府的投入成本、決策成本，避免了可能產(chǎn)生的矛盾和沖突。在美國紐約曼哈頓蘇荷藝術(shù)區(qū)，蘇荷藝術(shù)家聯(lián)合會在藝術(shù)家群體和政府之間組織開展良性對話，既為藝術(shù)家爭取到了藝術(shù)創(chuàng)作空間和居住空間的合法保障，也通過組織藝術(shù)活動等方式回饋社會，傳播蘇荷的創(chuàng)意和生活方式，推動了地區(qū)更新過程中對文化空間的保護和延續(xù)。

三、我國城市更新中

多元參與面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）多元主體參與城市更新的法律保障有待完善

近年來，隨著城市更新的不斷發(fā)展，從中央到地方，涉及城市更新的法律法規(guī)陸續(xù)發(fā)布。但仍然缺少總體層面的保障多元主體參與城市更新的綱領(lǐng)性法規(guī)?，F(xiàn)有政策法規(guī)多以地方性規(guī)章和部門規(guī)章為主，法律層面的規(guī)范性制度較少。如2009年以來，深圳、廣州、上海、南京、武漢、西安、重慶、北京等城市陸續(xù)發(fā)布城市更新管理辦法或指導(dǎo)意見，但直到2021年3月1日，全國首個城市更新立法《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》才正式實施。從地方立法情況看，盡管深圳的《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》創(chuàng)設(shè)了“釘子戶”解決機制，規(guī)范了市場主體的開發(fā)行為，明確在堅持政府統(tǒng)籌的前提下以市場化模式推進城市更新。上海的《上海市城市更新條例》明確建立健全城市更新公眾參與機制，依法保障公眾在城市更新活動中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，均在城市更新法治化方面進行了有益探索；但總的來看，現(xiàn)有多數(shù)城市的政策性文件，對不同利益主體的權(quán)力、職能和義務(wù)尚缺乏明確法律層面的界定。這使得在推進城市更新工作過程中，政府部門間、政府與企業(yè)間權(quán)責(zé)不清，協(xié)調(diào)不足，還往往導(dǎo)致第三方和公眾話語權(quán)缺失。

( 二) 多元主體參與城市更新的組織體系有待完善 

城市更新的目標(biāo)是推動城市高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，滿足人民群眾對美好城市生活的向往。在多元發(fā)展目標(biāo)下，城市更新具體工作往往涉及部門較多，并根據(jù)不同目標(biāo)形成不同實施路徑。這在一定程度上，容易造成不同部門多頭管理，條塊分割，權(quán)責(zé)不清，整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性不足等問題。加之我國城市更新中“政府—市場主體—權(quán)利主體—公眾”等多元主體協(xié)同合作的組織架構(gòu)還未有效搭建，就更容易導(dǎo)致資源碎片化、力量分散化等問題的不同程度存在。此外，目前我國多數(shù)城市更新規(guī)劃的作用機制仍以物質(zhì)空間管控為主，對社會問題的作用機制和重視程度仍然考慮不足，多元主體的參與路徑也尚不清晰，并缺乏與原有基層治理機制的有效銜接，也為城市更新中的多元參與造成了不少障礙。

（三）多元主體參與城市更新的利益協(xié)調(diào)機制有待健全

城市更新涉及多方主體利益。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會文明程度的提高，各主體的利益訴求不僅體現(xiàn)為經(jīng)濟收益，也在某種程度上超越了單純增長的范式，包含了更多的社會資本和社會心理收益，體現(xiàn)了更多的包括人本、正義、治理在內(nèi)的空間倫理價值。但從目前的情況來看，我國多元主體參與城市更新的利益協(xié)調(diào)機制仍然有待健全。一方面，在城市更新制度構(gòu)建過程中對城市更新背后動力機制的研究仍不夠深入，較難充分反映多重主體的多重利益內(nèi)涵和互動聯(lián)系。另一方面，缺乏對多重利益博弈運作機制的深層次剖析，對利益協(xié)調(diào)分配相關(guān)制度建構(gòu)的響應(yīng)不夠及時、精準(zhǔn)。此外，在城市更新中保障公共利益的全方位、系統(tǒng)化路徑支撐和操作方案仍然不夠完善。由于對城市更新的利益平衡缺乏戰(zhàn)略設(shè)計和綜合統(tǒng)籌，就容易產(chǎn)生“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”“局部得益、整體失利”的局面。同時，中國城市更新模式存在“房地產(chǎn)化”的路徑依賴、更新實施的系統(tǒng)性目標(biāo)缺失、更新管理的協(xié)同性難以建立等制度困境。由于缺乏完善的多元主體參與城市更新的利益協(xié)調(diào)機制，一些城市更新項目往往過度依賴市場，繼續(xù)沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，對開發(fā)量和經(jīng)濟利益的過度追求，缺乏對其他主體利益的考慮和溝通，隨意拆除傳統(tǒng)建筑，強制搬遷居民，變相抬高房價，激發(fā)社會沖突，產(chǎn)生了很多新的城市問題，還大幅度推高了城市更新的綜合成本。

（四）多元主體參與城市更新的激勵機制有待健全

城市更新兼有商業(yè)屬性和公益屬性，需要有效市場和有為政府共同作用，兼顧短期和長期，綜合核算成本收益，形成合力才能實現(xiàn)社會福利水平整體提升。為激發(fā)既有產(chǎn)權(quán)主體積極參與城市更新項目，多個城市出臺了獎勵政策，雖然產(chǎn)生了一定的激勵效果，但尚未引發(fā)廣泛市場參與效應(yīng)。從目前我國城市更新的實踐看，獎勵政策中一般對容量獎勵較為嚴(yán)格，利益空間彈性較小。財稅方面的獎勵政策目前還沒有國家層面的政策依據(jù)，也缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在實施相關(guān)優(yōu)惠政策時，部分地區(qū)存在過分獎勵或獎勵不足的問題。同時，在鼓勵推動社會自主更新項目時，部分地方政府對參與項目的企業(yè)和個人重視物質(zhì)激勵，往往忽視服務(wù)支持和“軟環(huán)境”營造，在項目審批、規(guī)劃引導(dǎo)、人才幫助、專業(yè)指導(dǎo)等方面，缺乏有效的幫助和支持。

四、在城市更新中

加強多元參與的對策建議

（一）完善保障城市更新多元參與的法律法規(guī)

第一，國家層面應(yīng)建立綱領(lǐng)性的保障多元主體參與城市更新的指導(dǎo)方針和法律法規(guī)，厘清政府、市場、社會組織、公眾個人等主體之間的權(quán)責(zé)邊界，推進城市更新范圍及政府職能的法律界定，明確政府權(quán)力清單和責(zé)任清單，促進制度建設(shè)、規(guī)劃體系和管理體系的有效銜接，提供支持城市更新多元主體參與的規(guī)范性政策集合，指導(dǎo)和監(jiān)督地方政府協(xié)同社會、個人等多元主體開展城市更新工作。第二，地方層面應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)要求，結(jié)合地方實際，構(gòu)建科學(xué)導(dǎo)控、精細(xì)管理、有機協(xié)同的城市更新地方法規(guī)體系，提供基本依據(jù)和配套政策，為多主體參與城市更新提供行動指南。同時，通過細(xì)化技術(shù)規(guī)范、管理程序、操作指引等行政規(guī)章，突出責(zé)任均擔(dān)、利益分配共享導(dǎo)向。第三，在市（縣）級層面，應(yīng)面向?qū)嵤┨岢鼍唧w規(guī)定，建立指導(dǎo)地方城市更新活動的章程指引，以及分地區(qū)、分類型、分要素、分系統(tǒng)的專項管理規(guī)定和實施細(xì)則，有效指導(dǎo)更新實施。

（二）健全有助多元參與的多級聯(lián)動城市更新組織領(lǐng)導(dǎo)體系

第一，對城市更新進行統(tǒng)籌管理和引導(dǎo)實施，探索設(shè)置專門協(xié)調(diào)機構(gòu)，如由城市政府及相關(guān)管理部門組成的城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室管理日常工作，并通過部門聯(lián)席會議制度協(xié)調(diào)更新工作，明確牽頭部門與協(xié)辦部門。第二，進一步明確政府對不同類型城市更新活動的主要職能。對于經(jīng)營型城市更新活動，政府職能要從操作主體退讓為監(jiān)管主體，要從過去的操作型體系向監(jiān)管型體系轉(zhuǎn)型。未來，要將推進公益型城市更新工作作為城市更新主管部門的主要職能，從稅收、財政等方面加強對公益型城市更新活動的支持。第三，探索建立“市—區(qū)—重點片區(qū)—更新單元”四級聯(lián)動機制，依托國有企業(yè)和資質(zhì)較好的社會企業(yè)，設(shè)立城市更新中心，以“政企合作、市區(qū)聯(lián)手、大眾參與”管理模式，推動政府從“多頭管理”走向“協(xié)同治理”，企業(yè)從“單求盈利”走向“兼顧公益”，社會公眾從“表達訴求”走向“深度參與”，專業(yè)群體從“技術(shù)理性”走向“多元定位”。

（三）構(gòu)建多元參與城市更新的多渠道協(xié)商溝通平臺

第一，暢通城市更新議事協(xié)商渠道。以基層社區(qū)為重點，充分利用好現(xiàn)有的基層各類綜合服務(wù)平臺，推廣建立民主對話會、協(xié)商議事會等議事協(xié)商平臺，并發(fā)揮基層網(wǎng)格化管理經(jīng)驗，搭建“小區(qū)論壇”式的協(xié)商平臺。同時充分運用互聯(lián)網(wǎng)、智能化、5G等現(xiàn)代信息技術(shù)和信息手段，搭建城市更新協(xié)商議事的“云平臺”“微信公眾平臺”等，大力開展面向基層的“微建議”“微提案”“微協(xié)商”“微監(jiān)督”“微服務(wù)”等，建立政府、社區(qū)、實施主體之間的溝通協(xié)商機制，充分注重民情、采納民意，調(diào)動公眾參與城市更新的積極性、主動性，最大程度使城市更新成為公眾城市生活與情感的體現(xiàn)，實現(xiàn)城市更新決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、成果共享。第二，完善城市更新議事協(xié)商制度程序。從城市更新相關(guān)議題的征集、篩選與確定，到議事協(xié)商開展、協(xié)商結(jié)果公示，最后到法定程序的表決和組織實施，全過程體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、居民自治的高度融合，確保城市更新議事協(xié)商過程充分發(fā)揚民主，協(xié)商決議群眾充分支持，充分激發(fā)群眾參與基層自治的積極性、主動性。第三，發(fā)揮人大、政協(xié)議事協(xié)商優(yōu)勢。特別注重發(fā)揮人大、政協(xié)的凝聚共識、建言資政的職能優(yōu)勢，智力密集、專業(yè)高效的能力優(yōu)勢，聯(lián)系廣泛、渠道暢通的機制優(yōu)勢，積極深入城市更新實踐，反饋公眾訴求。第四，發(fā)揮群團組織和社會組織在城市更新中的作用。暢通和規(guī)范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與城市更新的途徑，通過組織化模式，將無序的個人意見整合成為理性化的集體發(fā)聲，實現(xiàn)個人意愿的有效表達。

（四）豐富多元參與城市更新的多樣化激勵引導(dǎo)措施

第一，建立公開透明的城市更新項目利益分配辦法。堅持讓利于民的原則，堅持市場化分配為主，適當(dāng)提高居民和企業(yè)的分配比例。第二，完善利益分配第三方評估機制。引入第三方參與利益分配的論證、調(diào)節(jié)和監(jiān)督，確保利益分配公平公正，居民和企業(yè)有更多的獲得感、更大的積極性。第三，進一步強化市場主體參與城市更新的激勵機制。明確合理的功能調(diào)整與容積率獎勵轉(zhuǎn)移機制，優(yōu)化存量用地地價計收體系，調(diào)動各類市場主體的參與動力，發(fā)揮市場運作的優(yōu)勢。完善微利可持續(xù)的利益平衡和成本分擔(dān)機制，將項目的全壽命周期納入其中，形成整體打包、項目統(tǒng)籌、綜合平衡的市場化運作模式。鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新城市更新金融產(chǎn)品，通過債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)支持計劃等方式，加大對城市更新項目的支持力度。不斷強化市場主體在承擔(dān)公共利益責(zé)任和實現(xiàn)城市功能品質(zhì)提升等方面的社會責(zé)任，引導(dǎo)市場主體為高質(zhì)量的城市更新發(fā)揮更加全面的作用。