胡若隱     發(fā)表時間：2011-12-28　　　來源：中國環(huán)境報第2版

    編者按

　　水作為基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，在國民經(jīng)濟和國家環(huán)境安全中占有重要的戰(zhàn)略地位。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，流域性水問題特別是水污染問題正在成為制約我國可持續(xù)發(fā)展的瓶頸之一。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展階段，流域水污染防治任務(wù)將更加艱巨，特別是一些長期存在的體制性障礙和機制不活等問題亟待解決。為此，本版今日刊登北京大學(xué)“科學(xué)發(fā)展觀與政府管理改革”課題組成員胡若隱的文章，探索參與共治的流域水污染治理新模式，以饗讀者。

　　近年來，我國環(huán)保工程技術(shù)加強，資金投入增長，政策約束更為嚴(yán)格，但水資源治理低效，流域水污染嚴(yán)重，尤其是體制機制不健全，成為加劇我國水資源緊張的主要原因之一。因此，探索我國流域水污染治理困境的制度性出路，可能在于超越地方行政分割體制，探索并完善參與共治的治理新模式。參與共治就是要從流域的共同利益出發(fā)，依靠不同地方政府間的合作形成的權(quán)威效力為主導(dǎo)和主干，在我國流域水污染治理中構(gòu)建起政府、市場和社會公眾等多層次利益主體之間的協(xié)商合作機制。

　　一、作為現(xiàn)行流域水污染治理制度安排的地方行政分割體制，存在著塊塊分割和分散管理等弊端，造成了流域內(nèi)不同利益主體集體行動的困境

　　1.流域水污染是指當(dāng)流域內(nèi)污水排放量超過流域的自然納污能力，并且引起流域內(nèi)大規(guī)模的水資源功能喪失時的狀態(tài)，其后果表現(xiàn)在水生生物受到嚴(yán)重危害等諸多方面。流域水污染的自然屬性反映流域水污染自然生態(tài)特征，其社會屬性反映以流域水資源為核心的各個行動主體之間的利益關(guān)系。流域水流本質(zhì)上反映著社會利益流。在流域水體總量穩(wěn)定情況下，污染呈現(xiàn)自然累積的特征。影響流域水污染狀態(tài)的因素，除了流域內(nèi)污染源排放強度及其本身客觀因素例如水量季節(jié)性不均和地形起伏平緩引起排污不暢，還與國家現(xiàn)有工程技術(shù)、資金投入和政策約束正相關(guān)，更為重要的是依附于流域之上各行為主體的利益博弈。

　　2.流域水污染治理是典型的準(zhǔn)公共物品，其治理成果具有消費的非競爭性，治理成本巨大要求本身具有受益的排他性。因此就總體思路而言，流域水污染治理可以采取政府提供、市場提供和混合提供等多種方式。雖然地方政府、企業(yè)和公民個體都可以單獨加入流域水污染治理，但由于治理的初始成本大而且邊際成本遞增，任何單一的地方政府、企業(yè)或個人都難以承擔(dān)如此大的投入，所以流域水污染治理往往會因此而呈現(xiàn)非競爭性特征，除非在治理過程中提供必要的制度激勵。

　　3.地方行政分割體制強化了地方利益，與流域水污染治理準(zhǔn)公共物品屬性客觀要求的多元化提供相悖，這是我國流域水污染治理低效的體制性原因。主要表現(xiàn)在以下3個方面:其一，地方政府客觀存在自利化傾向，流域水污染屬地化治理原則使它們更多地考慮地方利益的得失；其二，地方政府對水資源的分散化管理造成了部門職能的沖突。例如，區(qū)域和行業(yè)在水資源開發(fā)、利用等方面的決策分散，地下水、地表水和云水資源的管理部門分散，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、居民生活用水管理分散，水管理決策執(zhí)行權(quán)分散在政府領(lǐng)導(dǎo)、技術(shù)人員和專職管理人員之間，部門分割還在相當(dāng)程度上造成“環(huán)保不下河、水利不上岸”的管理窘境；其三，流域水資源管理權(quán)分散在不同的行政部門，流域管理機構(gòu)則被限定在分散性的特定區(qū)域(如重要河段、邊界河段和交叉河段)和特定標(biāo)準(zhǔn)(如取水許可限額)之內(nèi)承擔(dān)水管理職能，難以通過宏觀徑流調(diào)節(jié)來應(yīng)對流域水質(zhì)的波動。

　　4.流域水污染屬地化治理模式，在政策思路上強調(diào)以政府管制為主，輔之以法律規(guī)范和行政手段，在實施環(huán)節(jié)上往往表現(xiàn)為政府行政命令、突擊行動、執(zhí)法大檢查等形式。然而，流域水污染治理的準(zhǔn)公共物品屬性在本質(zhì)上要求政府、市場和公民個體都能夠發(fā)揮治理的主體作用，而不能依靠任何單一的運作方式。不改變各自為政的地方分治思路，僅通過強化的屬地管理、嚴(yán)格的排污收費、污染配額的削減，以及改進治理技術(shù)、增加資金投入等措施，難以擺脫流域水污染治理低效的結(jié)局。

　　5.在地方行政分割體制條件下，流域內(nèi)不同利益主體難以通過集體行動以實現(xiàn)共同利益，這是因為流域承載的規(guī)模經(jīng)濟總量足夠大時，以流域為載體的各個主體如政府、市場、公民以及團體等就會因為各自利益的理性考慮而陷入集體行動的困境。進一步說，行政分割體制條件下流域水污染治理還存在著邊際成本上升的趨勢，治理成本一般會隨著流域所處的地理位置越往下游越呈現(xiàn)邊際遞增，而不會發(fā)生公共物品提供中存在的供給第一批物品的價格會高于其后所供給物品的價格的情形。地方行政分割程度越高，則流域水污染治理失效的后果越嚴(yán)重，其治理成本越大，因此在實踐中要特別防止流域水污染全局性失控。

　　二、參與共治是超越地方行政分割的流域水污染治理體制創(chuàng)新，有助于流域內(nèi)不同利益主體形成集體行動

　　1.典型案例。筆者在此列舉通過田野調(diào)查獲得的3則相對成功案例，是因為它們中各自蘊育著我國流域水污染治道變革和制度創(chuàng)新的因素。

　　案例一:江蘇贛榆縣和山東莒南縣聯(lián)合治理龍王河流域水污染的案例表明，地方政府之間行政力的權(quán)威引導(dǎo)是實現(xiàn)參與共治的前提:首先，兩縣政府間形成了經(jīng)常性的聯(lián)席會議制度，建立了信息溝通平臺，聯(lián)席會議內(nèi)容、污水處理廠建設(shè)進度、跨界斷面監(jiān)測數(shù)據(jù)、重點企業(yè)治理情況、治理設(shè)施運轉(zhuǎn)等信息都對社會公開透明。其次，雙方建立了聯(lián)合督察機制，由兩地環(huán)境監(jiān)察人員組成聯(lián)合督察組，日常監(jiān)督沿河兩縣污染企業(yè)排放和治理設(shè)施運行情況，并約定監(jiān)測周期和河流水體采樣時間，檢測結(jié)果互報、上報上級環(huán)境保護部門。第三，兩縣環(huán)境保護部門約定一旦發(fā)生污染事故時要迅速啟動應(yīng)急預(yù)案，雙方要在第一時間到達(dá)同一斷面采樣監(jiān)測，據(jù)此區(qū)分責(zé)任并采取果斷措施。

　　案例二:江蘇和浙江兩省協(xié)商治理瀾溪塘流域水污染治理的案例表明，流域內(nèi)不同利益主體的互動共識是參與共治的制度動力:首先，作為不同省際的地方政府認(rèn)識到長期以來以鄰為壑的思路和做法得到的結(jié)果是損人不利己，只有協(xié)商協(xié)調(diào)才有可能實現(xiàn)雙贏。雙方的地方政府建立了市縣鎮(zhèn)三級互動，發(fā)揮了政府間合作的優(yōu)勢和主導(dǎo)作用。瀾溪塘流域位于江蘇省蘇州市吳江市(縣級)盛澤鎮(zhèn)和浙江省嘉興市秀洲區(qū)的王江涇鎮(zhèn)之間。瀾溪塘以北的盛澤鎮(zhèn)紡織印染業(yè)發(fā)達(dá)，瀾溪塘以南的王江涇鎮(zhèn)經(jīng)濟以水產(chǎn)養(yǎng)殖、航運和農(nóng)業(yè)為主，由于和盛澤鎮(zhèn)接壤故此也有少量的印染企業(yè)，彼此互相制約；加之流域內(nèi)水體一年內(nèi)還有多日逆向流動，就污染物轉(zhuǎn)移而言上游地區(qū)并無先天優(yōu)勢。在處理瀾溪塘流域水污染時，首先是蘇州市和嘉興市達(dá)成共識，相同層級的吳江市和秀洲區(qū)建立了行政監(jiān)察制度、信息披露制度和聯(lián)席會議制度，而吳江市(縣級)設(shè)在盛澤鎮(zhèn)的環(huán)保分局也可以直接和對方秀洲區(qū)的政府部門協(xié)商處理水污染應(yīng)急事件，消除了地方政府之間同級別對話的習(xí)慣性規(guī)則。其次，流域水污染治理提供了廣闊的市場空間，相關(guān)企業(yè)發(fā)揮了污染治理設(shè)施建設(shè)的能力。第三，社會公眾和團體對經(jīng)濟項目的環(huán)境評價實現(xiàn)了至關(guān)重要的參與權(quán)、知情權(quán)和話語權(quán)，參與流域治理的積極性得到了很大程度的尊重。公民利益保護機制的建立，有助于經(jīng)濟活躍的瀾溪塘流域?qū)崿F(xiàn)水資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

　　案例三:江蘇、浙江和上海共同治理太湖流域水污染的案例表明，治理只能在制度創(chuàng)新的過程中取得明顯成效:首先，建立了多級政府之間的信息披露制度、行政監(jiān)察制度和聯(lián)席會議制度。多級政府之間能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動，尤其是在不同行政區(qū)之間形成集體行動。這也表明，建立跨地區(qū)的政府間權(quán)威性機制是參與共治的首要條件。其次，建立了政府、市場和社會公眾的參與共治機制。大量環(huán)境友好型組織、公民團體和個人都參與太湖的流域水污染治理，由此既形成了流域內(nèi)各個利益主體的集體行動，也充分利用了各方力量特長和資源條件的優(yōu)勢。在這其中，尤其是民間智慧和專家的指導(dǎo)，為太湖流域水污染治理注入了新的活力。環(huán)太湖地區(qū)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和進步，以及生物技術(shù)對湖泊水體質(zhì)量本身的改進，都受益于企業(yè)對高新技術(shù)的攻關(guān)和應(yīng)用。排污權(quán)交易市場建設(shè)存在多重制約因素，市場機制需要進一步培育。第三，實現(xiàn)了不同部門之間的聯(lián)動合作機制。地方水利、環(huán)保、財政、農(nóng)業(yè)等部門在協(xié)商合作的基礎(chǔ)上，各司其職，通力合作，由此建立了流域水污染治理的長效機制。尤其是太湖流域管理局和地方政府職能部門的合作，從根本上打破了流域水污染治理行政區(qū)域和流域的分野，為多部門聯(lián)合參與流域水污染治理提供了良好的合作平臺。

　　2.案例結(jié)論。通過對龍王河、瀾溪塘、太湖3個流域水污染治理案例的分析，可以發(fā)現(xiàn)它們立足于經(jīng)濟發(fā)展水平較高、水資源構(gòu)成嚴(yán)重制約和法治精神深入人心的社會現(xiàn)實，從制度層面進行了探索和創(chuàng)新。新的體制和模式在本質(zhì)上有別于地方行政分割體制，其共同擁有的合理性在于:一是它克服了各個地方政府自利化的傾向，強調(diào)流域經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的良性互動；二是它摒棄了一個地方政府的單邊行政模式，強調(diào)多個地方政府之間的協(xié)同和合作；三是它脫離了經(jīng)濟權(quán)重決定話語權(quán)大小的傳統(tǒng)游戲，強調(diào)地方政府依靠行政力權(quán)威構(gòu)建平等的對話平臺，在信息對稱基礎(chǔ)上通過談判、協(xié)商達(dá)成共識和合作；四是它突破了在單一政府模式框架內(nèi)謀劃頂層設(shè)計的思路，強調(diào)政府、市場和自治組織等都是共同參與流域水污染治理的主體力量。這種模式生長于地方政府治理流域水污染的實踐之中，它在超越地方行政分割體制的同時，也初步顯示了制度探索和創(chuàng)新帶來的活力，是一種參與共治機制。

　　三、參與共治依靠其獨特的制度結(jié)構(gòu)、動力來源和實現(xiàn)方式來取得制度績效

　　參與共治是建立在流域共同利益基礎(chǔ)之上，由地方政府間的協(xié)商、協(xié)同和合作形成一個跨行政區(qū)域的權(quán)威強制力，從而通過地方政府間的合力來確保和引導(dǎo)社會多層次利益主體共同參與合作的流域水污染治理機制。

　　1.制度結(jié)構(gòu)。參與共治將流域水污染治理主體范圍擴大為相關(guān)地方政府、地方政府相關(guān)部門、市場主體和社會公眾(包括公民、法人、其他社會組織)等，形成了獨特的制度結(jié)構(gòu):第一，參與共治以不同地方行政區(qū)的利益實現(xiàn)為前提。第二，政府間的合作形成一個跨區(qū)域的協(xié)同性和權(quán)威性力量。第三，建立行政區(qū)職能部門之間以及和流域管理機構(gòu)的聯(lián)動合作。第四，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)等市場主體、社會公眾等社會主體的參與及其與地方政府治理行動實現(xiàn)協(xié)商合作。政府是治理的責(zé)任主體，給予流域水污染治理政策引導(dǎo)和制度激勵。企業(yè)、社會公眾不僅是政府力量的有益補充，也是流域水污染治理的主體。第五，立法和司法機構(gòu)公平公正地保護流域內(nèi)各利益主體的合法權(quán)益，協(xié)調(diào)和化解參與共治系統(tǒng)內(nèi)的矛盾和沖突。與地方政府相對應(yīng)的立法機構(gòu)和司法機構(gòu)一方面要起到社會公眾代言人和監(jiān)督人的作用，另一方面要加強和地方政府的溝通和互動。

　　2.動力來源。共同利益是實現(xiàn)流域內(nèi)環(huán)境合作的利益驅(qū)動力。消除具有強烈外部性的流域水污染，必須依靠多方參與。如果流域水污染全局性失控，任何一方的利益都會受損。在流域水污染治理中，共同利益既可表現(xiàn)為流域內(nèi)共同環(huán)境規(guī)則的制定、執(zhí)行，也可以表現(xiàn)利益主體在互動中實現(xiàn)利益，還表現(xiàn)為出于控制損失的幅度和量度目的而達(dá)成的集體一致性等。在流域共同利益驅(qū)動下，政府、市場、公民以及社會組織共同形成多方面的支持系統(tǒng)，進而實現(xiàn)不同利益主體的合理利益訴求。在共同利益下制度有效性在空間上呈現(xiàn)出多維立體的參與共治結(jié)構(gòu)，制度的有效性得以拓寬。

　　3.實現(xiàn)方式。第一，權(quán)威方式。參與共治首先強調(diào)，流域內(nèi)不同政府間包括不同層次政府間實現(xiàn)協(xié)商合作，以突破地方行政分治的利益格局。流域水污染治理行動突破行政邊界控制，跨區(qū)域共同協(xié)商和集體行動成為常態(tài)。在地方政府與流域機構(gòu)關(guān)系上，參與共治要求地方政府從流域共同利益角度出發(fā)考慮全局問題和利益得失，以積極合作的姿態(tài)參與跨區(qū)域的流域水污染協(xié)商治理。第二，協(xié)調(diào)方式。在流域水污染治理中依靠雙邊或者多邊公共協(xié)商，建立起不同利益主體之間的協(xié)調(diào)機制，以實現(xiàn)流域治理決策的合法性和決策執(zhí)行的有效性。首先是要建立地方政府間的行政協(xié)同機制，其次是建立公眾、市場和政府之間的利益協(xié)同機制。第三，溝通方式。流域內(nèi)不同利益主體之間進行充分的信息交流。在流域水污染治理的參與共治中，政府應(yīng)該以各種形式保障公民對行政決策的參與。第四，法治方式。建立完善的法律監(jiān)督體系，進行有效的事前事后監(jiān)督。第五，交易方式。一方面要嚴(yán)格實行“誰污染誰付費”的市場規(guī)則，另一方面要采取水資源配置效率優(yōu)先的市場交易措施。

　　4.制度績效。一方面，參與共治案例具備共同的績效特征:地方政府間合力、市場和公民的參與，提供了制度激勵。參與共治可以以較少的策略成本獲取流域水污染治理的時空信息和相關(guān)科學(xué)知識，約束尋租和腐敗，因此取得了超越地方行政分割體制的制度優(yōu)勢。另一方面，參與共治案例也呈現(xiàn)出績效差異性特征:一是地方政府、企業(yè)和公眾等參與主體的愿望和行為強弱，直接影響制度執(zhí)行的效果。一般說來，地方政府間的聯(lián)動合作為主會帶來較高的協(xié)調(diào)成本，企業(yè)和公眾的參與程度影響制度的活力。地方政府實現(xiàn)公共物品供給與生產(chǎn)分離，有利于企業(yè)更多地進入公共物品生產(chǎn)外包領(lǐng)域。二是參與共治的流域?qū)ο笠鸩煌闹卫硇Ч?。一般說來，湖泊在同一時間段容易發(fā)生流域污染事故，而整條江河同時被污染的可能性較小。進一步說，對于河流全流域而言，由于上游地區(qū)總是處于有利地位，在契約力度和有效性有限的情況下，各方參與共治的動力和愿望往往不足，因此建立參與共治的制度機制異常困難。對于湖泊水而言，流域水體遭到嚴(yán)重污染的后果是相關(guān)各方一損俱損，故各方參與共治的愿望和動力要強烈得多。由此推知，盡管江河流域自凈能力優(yōu)于湖泊，但就形成參與共治機制的動力而言，湖泊污染治理比江河污染治理有優(yōu)勢，在湖泊治理中更容易建立起參與共治的治理機制。三是影響制度的還有很多外圍因素，例如流域范圍大小、資金豐歉、技術(shù)優(yōu)劣以及法制觀念是否深入人心等，都會制約參與共治制度的實施而造成績效差異。

　　5.制度模型。從參與共治多維立體的制度模型看來，共同利益是引導(dǎo)流域多方參與的最終目標(biāo)，地方政府、市場主體和社會公眾的有機互動構(gòu)成參與共治的基礎(chǔ)。參與共治的關(guān)鍵在于多個政府、多層級政府之間建立信息共享、協(xié)商合作、聯(lián)合行動的聯(lián)動機制。地方政府之間的合作、溝通與協(xié)調(diào)是參與共治模型的主導(dǎo)和主干。其中，不僅需要同級地方政府之間建立起合作聯(lián)系機制，而且要在下級基層政府、地方政府甚至是中央政府之間建立起合作溝通的平臺，建立起多級聯(lián)動的機制，也就是多級政府之間可按照“跳板原則”突破同等級別對話協(xié)商的傳統(tǒng)規(guī)則；不同層級政府間有明確的分工體系，基層政府要加強和當(dāng)?shù)厣鐣?、團體和市場組織的協(xié)調(diào)、溝通與合作，同時要建立起監(jiān)督協(xié)調(diào)機制；地方政府職能部門之間、地方政府職能部門與流域管理機構(gòu)之間要有良好的溝通、協(xié)調(diào)與合作。

　　四、在我國流域水污染治理中探索參與共治制度，可以堅持循序漸進、因地制宜、均衡激勵的原則，逐步建立協(xié)商治理委員會的組織形式

　　1.實行參與共治應(yīng)該更多地表現(xiàn)為強制性、人為設(shè)計、漸進式的制度變遷模式。這是因為:流域水污染治理形勢嚴(yán)峻而緊迫，制度變遷需要更多地由政府權(quán)威和強制力來推動，而不是一般誘致性引導(dǎo)所能達(dá)到目的；制度創(chuàng)新的激勵不夠充分，制度變遷需要更多的人為設(shè)計來規(guī)范，而不能任由其自發(fā)演進和貽誤時機；現(xiàn)存地方行政分割體制已經(jīng)造成治理制度固化和利益關(guān)系的復(fù)雜化，流域治理中的不同利益主體經(jīng)常出現(xiàn)零和博弈的困局，參與共治在現(xiàn)有模式基礎(chǔ)上不可施以激進化的簡單手段。我國流域水污染參與共治模式的實踐尚屬探索階段，制度框架有待完善，制度空間有待拓展，制度變遷有待于更多的動力和激勵因素的融合。

　　2.參與共治的案例多發(fā)生在我國經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)的小流域地區(qū)，而大流域治理的參與共治機制形成困難但意義重大。在經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)地區(qū)，流域系統(tǒng)相對較小，水資源非常緊缺，治理投入較有保障，公民法治精神濃厚，共同利益容易形成，基層政府往往具有政策創(chuàng)新的動力。相反，大流域內(nèi)的不同利益主體的共同利益不易形成，它們在集體行動中容易陷入困境。盡管大流域內(nèi)的經(jīng)濟總量大，上游地區(qū)在沒有外力干預(yù)情況下，也總會選擇讓水污染順流突破行政區(qū)邊界實施污染轉(zhuǎn)移。只有在對流域內(nèi)陸方政府的制度激勵中，考核地方政府政績時切實做到環(huán)境質(zhì)量“一票否決”，堅決扭轉(zhuǎn)違法成本過低的窘迫，并在相鄰地區(qū)實施環(huán)境效益財政轉(zhuǎn)移支付制度，大的流域水污染治理才有可能形成參與共治的集體行動。

　　3.參與共治的活力來自于對各個參與主體實施均衡激勵，要進一步構(gòu)建善治的政府、有效率的市場及公民自主參與的機制。首先，國家要加強對地方政府綠色經(jīng)濟指標(biāo)的考核，從宏觀上更多地考慮促進地區(qū)經(jīng)濟增長和流域生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，任何企業(yè)都必須對自身的環(huán)境外部性負(fù)責(zé)，科技型企業(yè)可利用國家節(jié)能減排政策機遇，生產(chǎn)適合本流域水污染治理的環(huán)境裝備。第三，充分利用聽政于群眾、問計于專家等協(xié)商民主形式，爭取公眾對參與共治方案的支持。培育公共治理的社會組織，在協(xié)商治理中逐步培養(yǎng)現(xiàn)代社會的環(huán)境意識。第四，依法維護契約的權(quán)威和參與主體對契約的遵守。

　　4.逐步建立常設(shè)性協(xié)商治理委員會的組織形式。參與共治在強調(diào)地方政府責(zé)任的同時引入了市場、社會公眾和社會組織等多主體力量，是我國流域治理制度性重構(gòu)。在政策組合的集體選擇上，參與共治強調(diào)地方政府之間進行權(quán)威性合作，主張政府通過對企業(yè)更多的授權(quán)以激勵企業(yè)為流域水污染治理提供更多更好的產(chǎn)品和服務(wù)，支持社會組織的深層次參與。參與共治落實到普遍操作層面上，可考慮在跨行政區(qū)的流域水污染嚴(yán)重地區(qū)真正建立常設(shè)性協(xié)商治理委員會。協(xié)商治理委員會可以考慮執(zhí)行如下基本運行規(guī)則:

　　其一，就組織結(jié)構(gòu)而言，以地方政府之間的合作為主，以多層級的政府合作為輔，既有民間力量的參與，也有市場主體的合作，還有立法機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督。這個委員會可由相關(guān)地區(qū)的政府領(lǐng)導(dǎo)或知名人士輪流擔(dān)任主管專員，下設(shè)日常調(diào)解組、戰(zhàn)略咨詢組、技術(shù)儲備組和社會參與組，相關(guān)小組成員由技術(shù)專家和民間活躍分子構(gòu)成。相關(guān)地方政府保障協(xié)商委員會的獨立經(jīng)費和其他辦公條件。

　　其二，就職責(zé)范圍而言，通過建立聯(lián)席會議制度和不定期召開聯(lián)席會議及時調(diào)解和處理流域水污染問題和糾紛；在涉及流域主體功能區(qū)定位、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局和流域水污染排放標(biāo)準(zhǔn)等重大問題時，充分聽取來自不同行業(yè)的專家成員的咨詢意見；跟蹤技術(shù)進步潮流，嫁接先進技術(shù)和企業(yè)攻關(guān)的橋梁，為流域水污染治理提供技術(shù)儲備；調(diào)動社會公眾、團體組織或第三部門的力量，以程序合法手段提升其自覺參與共治的深廣度；完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度。

　　其三，就制度建設(shè)而言，積極探索建立流域之間的生態(tài)效益補償機制，用市場交易機制維護行政區(qū)流域跨界污染地區(qū)的穩(wěn)定機制，解決好不同行政區(qū)域的環(huán)境協(xié)調(diào)和補償問題。在制度獲得流域內(nèi)相關(guān)行政區(qū)認(rèn)可后嚴(yán)格實施。在水價改革環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮價格杠桿作用，開展利益相關(guān)者聽證，激勵民間資本進入污染治理設(shè)施建設(shè)。在跨省際流域水資源調(diào)配和跨行業(yè)用水交易中，充分聽取協(xié)商委員會的意見，在優(yōu)先滿足流域生態(tài)系統(tǒng)正常運行前提下，盡量降低制度運行過程中的交易成本，用市場機制促進水資源利用效率的提高。

　　其四，就監(jiān)督體制而言，大力建設(shè)協(xié)商委員會信息網(wǎng)絡(luò)平臺，及時公布流域水環(huán)境自動在線監(jiān)測的數(shù)據(jù)；跟蹤流域水污染治理設(shè)施建成后的運行狀況，對故意造成流域重大水污染事故者給予問責(zé)直至刑事處置；定期向上級政府首腦報告各地區(qū)流域水污染治理責(zé)任制的落實情況，建議將其作為考核地方政府政績的重要標(biāo)準(zhǔn)；激勵民間自組織和獨立媒體參與到協(xié)商委員會中來，提高社會以及民眾對水污染事故的知情權(quán)、反映權(quán)、舉報權(quán)以及監(jiān)督權(quán)；在相關(guān)法律修改和執(zhí)行中探索實行舉證責(zé)任倒置，發(fā)生環(huán)境訴訟時由排污企業(yè)提供沒有污染受害個體成員的證據(jù)，從根本上改變排污企業(yè)對社會個體成員的力量強勢。

　　五、從制度變遷的意義上看，參與共治可以成為我國水資源治理的重要原則

　　1.源于流域水污染治理實踐并符合公共物品理論要求的參與共治，對治理我國水量分配和水能開發(fā)困局同樣具有制度借鑒作用。在我國流經(jīng)多個省市的大型流域，長期存在著地區(qū)和行業(yè)之間的水量分配不合理，按比例分配水量的傳統(tǒng)思路表面上符合優(yōu)先占用定制，實際上造成了水資源的低效率利用，還容易加劇下游地區(qū)用水緊張和流域水污染程度。在小水電開發(fā)熱中，突擊上馬、密集布局、徑流引水等亂象迭出，全然不顧河流上下游、左右岸和干支流等相關(guān)地區(qū)的利益訴求，給社會治理和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成了巨大沖擊。強調(diào)在地方政府權(quán)威強制力基礎(chǔ)上形成多主體協(xié)商治理的參與共治機制，其適用對象并不僅僅局限于流域水污染治理，而是可以考慮根據(jù)不同情況加以調(diào)整修正，使之成為我國水資源治理的普遍機制。

　　2.參與共治存在于制度的動態(tài)均衡狀態(tài)之中，制度因素的組合決定績效的優(yōu)劣。參與共治類同弓弦的結(jié)構(gòu)原理:將彈性條的兩端頭視作不同行政區(qū)的地方政府，以弦繃緊并縛住端頭相當(dāng)于地方政府間形成了權(quán)威性強制力，拉滿弓弦可使分布于弓背之上的諸多企業(yè)和社會公眾處于最大拉伸應(yīng)力狀態(tài)，此時弓弦力道獲得最優(yōu)配置，流域水資源治理中不同利益參與主體處于最優(yōu)參與狀態(tài)，即“弓弦最優(yōu)配置”。在這種狀態(tài)下，弓弦之間的不同行為主體都是程度不同的有效參與者；地方政府作為制度確立的主導(dǎo)力量，在制度均衡狀態(tài)時維持系統(tǒng)應(yīng)力最大。政府間強制力過小則權(quán)威性不夠，難以協(xié)調(diào)多主體參與；強制力過大則成為傳統(tǒng)意義上的單一行政模式，容易排斥多主體參與。

　　3.質(zhì)量、數(shù)量和能量構(gòu)成流域水資源三位一體，流域水污染防治、水量分配和水能資源開發(fā)構(gòu)成了我國水資源治理的主要內(nèi)容。中國水資源治理關(guān)乎生態(tài)安全、經(jīng)濟增長、糧食安全、公共衛(wèi)生、社會穩(wěn)定和外交戰(zhàn)略等諸多方面，在國家發(fā)展總體布局中應(yīng)該上升為國家戰(zhàn)略?？紤]到水資源本身的特征和規(guī)律，很有必要加強其治理的安全應(yīng)急體系和能力建設(shè)。與此同時，若能在政府機構(gòu)改革中設(shè)置國家水資源治理委員會，作為水資源保護、開發(fā)、利用和水污染治理的權(quán)威協(xié)調(diào)機構(gòu)，將強化政府部門之間的集體行動。在國家水資源治理委員會之下，設(shè)置大型流域管理局，可以擺脫行業(yè)部門的利益掣肘和話語權(quán)干擾。需要強調(diào)指出的是，在流域參與共治體制內(nèi)，地方政府與流域機構(gòu)是合作而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，即便是今后可能出現(xiàn)擁有法律授權(quán)和財政獨立的流域機構(gòu)，也必須遵守整個流域內(nèi)各利益主體在參與共治行動中達(dá)成的共同契約并且付諸行動。

　　總體來說，中國流域水污染治理的理性選擇是從地方分治走向參與共治。參與共治經(jīng)過完善和制度變遷，或可成為我國流域水資源治理的普遍機制，從而為我國水資源的有效治理提供制度支持。不過，參與共治還會受到流域水資源自然稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平、治理資金技術(shù)投入和其他社會制度安排的制約，其制度模型的構(gòu)建和內(nèi)生動力的拓展有待我國水資源有效治理的進一步檢驗和支持。參與共治生于治水困境，其使命亦在于突破困境。參與共治著眼于流域社會利益主體之間、人與人之間的關(guān)系互動，其理論和實踐探索或可促進人與自然的和諧，促進現(xiàn)代社會治理理念的深化和進步。

　　作者系北京大學(xué)“科學(xué)發(fā)展觀與政府管理改革”課題組成員