有生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員問：

新的《行政處罰法》明確規(guī)定了“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定”。但我們在行政處罰過程中非常困惑，到底哪些行政處罰應(yīng)當(dāng)開展集體討論？

浙江京衡律師事務(wù)所張泉律師答：

1.對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)集體討論決定

2021年新修訂的《行政處罰法》第五十七條第二款確實(shí)明確規(guī)定了“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！?/span>這里需提請關(guān)注：對比《行政處罰法》（2017修正）第三十八條第二款“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。”，新法已刪去“較重的”三字,拓寬了行政處罰集體討論的適用范圍。

但有些部門規(guī)章仍在修訂當(dāng)中，尚未依據(jù)上述《行政處罰法》新規(guī)定作出調(diào)整，比如：現(xiàn)行有效的《環(huán)境行政處罰辦法》(2010修訂)第五十二條第一款【重大案件集體審議】規(guī)定：“案情復(fù)雜或者對重大違法行為給予較重的行政處罰，環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體審議決定。”需提請關(guān)注：鑒于《行政處罰法》（2021修訂）是上位法并且是“新法”新規(guī)定，在環(huán)境行政處罰過程中，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)遵守《行政處罰法》新規(guī)定“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定”，而不能照舊要達(dá)到“較重的”處罰程度才開展集體討論。

2.行政處罰案件中“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”的判斷標(biāo)準(zhǔn)

新舊《行政處罰法》并未明確哪些行政處罰涉及“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”。目前，其他法律、行政法規(guī)中亦未明確規(guī)定,僅有部分部門規(guī)章及地方規(guī)范性文件對此做了規(guī)定。

在執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法部門具體應(yīng)參照其所在部門體系國家主管部門對照《行政處罰法》（2021修訂）修訂后的部門規(guī)章進(jìn)行判斷。比如：《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定(2021)》（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部令2021年第4號）第五十五條規(guī)定：“下列行政處罰案件，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定：（一）符合本規(guī)定第五十九條所規(guī)定的聽證條件，且申請人申請聽證的案件；（二）案情復(fù)雜或者有重大社會影響的案件；（三）有重大違法行為需要給予較重行政處罰的案件；（四）農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提交集體討論的其他案件。”

對于一些尚無部門規(guī)章依據(jù)或者規(guī)范性文件尚未明確規(guī)定的情況，我們認(rèn)為：

（1）“情節(jié)復(fù)雜”的判斷標(biāo)準(zhǔn)

行政處罰案件是否“情節(jié)復(fù)雜”，行政機(jī)關(guān)應(yīng)從行政執(zhí)法工作的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)出發(fā)進(jìn)行綜合判定。從保守角度考慮，為保障相對人的權(quán)益，降低涉訴風(fēng)險，建議行政機(jī)關(guān)將在事實(shí)認(rèn)定、法律適用上存在爭議或者容易產(chǎn)生分歧的案件都納入“情節(jié)復(fù)雜”的范疇。此外，也有些部門規(guī)章當(dāng)中規(guī)定了應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制審核的案件擬給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定。比如：《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定(2021修正)》（國家市場監(jiān)督管理總局令第42號）第六十條第二款規(guī)定：“對本規(guī)定第五十條第一款規(guī)定的案件，擬給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)由市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人集體討論決定。”；第五十條第一款規(guī)定：“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰的下列案件，在市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人作出行政處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過聽證程序的；（三）案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個法律關(guān)系的；（四）法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的其他情形。”

（2）“重大違法行為”的判斷標(biāo)準(zhǔn)

如何判斷行政處罰案件中案涉違法行為是否屬于“重大違法行為”？我們目前尚未發(fā)現(xiàn)在法律法規(guī)層面對“重大違法行為”有明確的定義或范圍界定。部分規(guī)范性文件當(dāng)中對“重大違法行為”予以規(guī)定，比如《市場監(jiān)管領(lǐng)域重大違法行為舉報獎勵暫行辦法》（國市監(jiān)稽規(guī)〔2021〕4號）第二條第二款規(guī)定“本辦法所稱重大違法行為是指涉嫌犯罪或者依法被處以責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、吊銷（撤銷）許可證件、較大數(shù)額罰沒款等行政處罰的違法行為。地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章對重大違法行為有具體規(guī)定的，可以從其規(guī)定。較大數(shù)額罰沒款由省級以上市場監(jiān)督管理部門商本級政府財(cái)政部門結(jié)合實(shí)際確定。”

結(jié)合實(shí)務(wù)案例中的裁判規(guī)則以及行政處罰自由裁量規(guī)則，對照部分部門規(guī)章或規(guī)范性文件當(dāng)中規(guī)定的應(yīng)當(dāng)開展集體討論的情形來看，我們認(rèn)為：判斷是否屬于“重大違法行為”，可以從違法性質(zhì)及情節(jié)（比如主觀故意、持續(xù)時間）、違法行為危害后果（比如所造成的生態(tài)環(huán)境損害、經(jīng)濟(jì)損失）、社會不良影響（比如群眾投訴多次等）、行為所對應(yīng)的罰則是否會對行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生較大影響（比如較大數(shù)金額的罰沒、人身自由的限制、營業(yè)資格的喪失）等方面進(jìn)行綜合考量和判定，以保障行政處罰程序的正當(dāng)性和合法性。比如：（2021）浙10行終3號《行政判決書》中提到法院認(rèn)可“原告違法行為輕微，不屬于法定的應(yīng)當(dāng)進(jìn)行集體討論的范圍”。再如：《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》(2021修正)第七十六條規(guī)定：“行政處罰案件有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)提交執(zhí)法部門重大案件集體討論會議決定：（一）擬作出降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)、較大數(shù)額罰款、沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價值非法財(cái)物的；（二）認(rèn)定事實(shí)和證據(jù)爭議較大的，適用的法律、法規(guī)和規(guī)章有較大異議的，違法行為較惡劣或者危害較大的，或者復(fù)雜、疑難案件的執(zhí)法管轄區(qū)域不明確或有爭議的；（三）對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰的其他情形。”

此外，實(shí)務(wù)中通常會參照行政處罰聽證“重大行政處罰”的相關(guān)界定標(biāo)準(zhǔn)，即從相對人擬作出的處罰較重的結(jié)果倒推視角來判定該違法行為是否“重大”?！缎姓幜P法》（2021修訂）第六十三條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)擬作出下列行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證：（一）較大數(shù)額罰款；（二）沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價值非法財(cái)物；（三）降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件；（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；（五）其他較重的行政處罰；（六）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形。”但《行政處罰法》中并未明確什么是“較大數(shù)額罰款”“較大數(shù)額違法所得”和“較大價值非法財(cái)物”。部分部門規(guī)章中對較大進(jìn)行了規(guī)定，比如：《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定(2021)》第五十九條第二款明確：“前款所稱的較大數(shù)額、較大價值，縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門按所在省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常委會或者人民政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)定的較大數(shù)額、較大價值，對個人是指超過一萬元，對法人或者其他組織是指超過十萬元。”《環(huán)境行政處罰辦法》第七十八條規(guī)定:“較大數(shù)額”罰款和沒收，對公民是指人民幣（或者等值物品價值）5000元以上、對法人或者其他組織是指人民幣（或者等值物品價值）50000元以上。地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章對“較大數(shù)額”罰款和沒收的限額另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

綜上所述：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合現(xiàn)有規(guī)定以及案件情況綜合判斷行政處罰案件是否屬于“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”，合理判定需要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人開展集體討論的適用范圍，謹(jǐn)慎作出行政處罰決定，保障行政處罰程序合法，謹(jǐn)防因違反法定程序引發(fā)行政處罰被撤銷、變更或確認(rèn)違法甚至因違反法定程序構(gòu)成重大且明顯違法導(dǎo)致行政處罰無效的風(fēng)險。

注：本問答由浙江京衡律師事務(wù)所陳國強(qiáng)律師團(tuán)隊(duì)根據(jù)文獻(xiàn)整理，轉(zhuǎn)載請注明出處。