履行集體審議程序中的兩個關(guān)鍵問題

◆陳國強(qiáng) 殷音

為確保行政處罰決定的正確、有效，保障相對人的合法權(quán)益，現(xiàn)行法律明確要求行政機(jī)關(guān)必須依據(jù)法律規(guī)定的程序?qū)嵤┬姓幜P，對重大、復(fù)雜行政處罰案件必須履行集體審議程序。

關(guān)于集體審議，目前實(shí)務(wù)中存在的主要問題是：哪些行政處罰需要履行集體審議程序？應(yīng)該在行政處罰的哪個階段進(jìn)行集體審議？本文將從這兩個方面開展論述。

1 哪些行政處罰需履行集體審議程序？

《環(huán)境行政處罰辦法》第十條規(guī)定，環(huán)境行政處罰的種類包括：（一）警告；（二）罰款；（三）責(zé)令停產(chǎn)整頓；（四）責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉；（五）暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件；（六）沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；（七）行政拘留；（八）法律、行政法規(guī)設(shè)定的其他行政處罰種類。

《行政處罰法》第三十八條第二款規(guī)定：“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！薄董h(huán)境行政處罰辦法》第五十二條第一款規(guī)定：“案情復(fù)雜或者對重大違法行為給予較重的行政處罰，環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體審議決定?！?/p>

就如何認(rèn)定“案情復(fù)雜”或者“對重大違法行為給予較重的行政處罰”而言，目前的法律、行政法規(guī)以及部門規(guī)章中均未明確規(guī)定,僅有部分地方的規(guī)范性文件對此做了規(guī)定。

如《蘇州市環(huán)境保護(hù)行政處罰工作規(guī)程》規(guī)定“對重大或者案情復(fù)雜的環(huán)境違法案件應(yīng)當(dāng)予處罰或者擬予較重處罰的，以及其他不宜參照《蘇州市環(huán)境保護(hù)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度》的行政處罰，可以由審議小組集體討論決定……”，“適用聽證程序的行政處罰意見，提交環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定。”

筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境行政處罰案件是否“案情復(fù)雜”，行政機(jī)關(guān)應(yīng)從行政執(zhí)法工作的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)出發(fā)進(jìn)行綜合判定。從保守角度考慮，為保障相對人的權(quán)益，降低涉訴風(fēng)險(xiǎn)，建議行政機(jī)關(guān)將在事實(shí)認(rèn)定、法律適用上存在爭議或者容易產(chǎn)生分歧的案件都納入“案情復(fù)雜”的范疇。

對于“較重的行政處罰”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)務(wù)中通常是參照行政處罰聽證“重大行政處罰”的相關(guān)界定標(biāo)準(zhǔn)，對此筆者持認(rèn)同意見。

為保障相對人的合法權(quán)益，《環(huán)境行政處罰辦法》第四十八條第二款明確規(guī)定：“在作出暫扣或吊銷許可證、較大數(shù)額的罰款和沒收等重大行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利?！蓖瑫r，《環(huán)境行政處罰聽證程序規(guī)定》第五條還明確“擬責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉的”的情形也屬于聽證范圍。

根據(jù)上述規(guī)定，在行政處罰聽證程序中“重大行政處罰”具體可以分為以下兩種類型：

第一類：對企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營造成實(shí)質(zhì)性影響的重大行政處罰。包括責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉，暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件；

第二類：較大數(shù)額的罰款和沒收。根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第七十八條的規(guī)定，“較大數(shù)額”罰款和沒收，對公民是指人民幣（或者等值物品價(jià)值）5000元以上、對法人或者其他組織是指人民幣（或者等值物品價(jià)值）50000元以上。地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章對“較大數(shù)額”罰款和沒收的限額另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

因此，上述兩類生態(tài)環(huán)境行政處罰案件應(yīng)依法履行集體審議程序。

2 行政處罰集體審議應(yīng)在哪個階段進(jìn)行？

在目前的生態(tài)環(huán)境行政處罰實(shí)務(wù)中，很多行政機(jī)關(guān)對應(yīng)于何時進(jìn)行集體討論并未形成準(zhǔn)確認(rèn)識。

例如，部分行政機(jī)關(guān)在案件調(diào)查終結(jié)后即進(jìn)行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論，然后再對當(dāng)事人進(jìn)行行政處罰事先告知并作出行政處罰；或者在行政處罰事先告知之后，但是在當(dāng)事人提交陳述申辯或者舉行聽證之前即進(jìn)行集體討論。但是，不論從現(xiàn)行規(guī)定還是立法目的而言，上述操作模式均屬于程序違法。

《行政處罰法》第四十三條規(guī)定：“聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定，作出決定?！?/p>

同時，原環(huán)境保護(hù)部關(guān)于印發(fā)《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》的通知（環(huán)發(fā)〔2009〕24號）也規(guī)定：“環(huán)保部門實(shí)施環(huán)境行政處罰，應(yīng)當(dāng)遵循調(diào)查、取證、告知等法定程序，充分保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)和救濟(jì)權(quán)。對符合法定聽證條件的環(huán)境違法案件，應(yīng)當(dāng)依法組織聽證，充分聽取當(dāng)事人意見，并集體討論決定?！?/p>

根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄作出行政許可決定?！缎姓幜P法》雖然并未明確要求必須依據(jù)聽證筆錄作出行政處罰，但是在相對人進(jìn)行陳述申辯或者聽證的過程中，提出相應(yīng)的事實(shí)或者理由完全有可能對是否作出或者作出何種行政處罰產(chǎn)生直接影響。

如若在當(dāng)事人陳述申辯或者聽證之前，甚至是行政處罰事先告知之前即進(jìn)行集體審議，將導(dǎo)致當(dāng)事人實(shí)質(zhì)上無法充分行使法律賦予行政相對人的陳述、申辯權(quán)和要求聽證的權(quán)利，屬于嚴(yán)重的程序違法。

生態(tài)環(huán)境部在部長信箱作出的《關(guān)于大氣法第72條的適用情況的回復(fù)》（2018年11月27日）中也明確指出：“二、根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第五十二條規(guī)定‘案件復(fù)雜或者對重大違法行為給予較重的行政處罰，環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體審議決定?！h(huán)境行政處罰一般程序中，重大案件集體審議應(yīng)當(dāng)在聽證告知后、作出處罰決定之前進(jìn)行?！?/p>

因此，行政處罰集體審議應(yīng)當(dāng)在最終作出行政處罰之前進(jìn)行，即在聽取當(dāng)事人陳述申辯并履行聽證程序之后進(jìn)行。需要提示的是，行政機(jī)關(guān)可以因辦案需要在當(dāng)事人陳述申辯或者舉行聽證之前組織進(jìn)行集體討論，但是這一集體討論不屬于法定程序，更不能代替最終做出處罰前的集體審議。

作者單位：北京觀韜中茂（杭州）律師事務(wù)所