第五十四條 市場監(jiān)督管理部門負責人經(jīng)對案件調(diào)查終結報告、審核意見、當事人陳述和申辯意見或者聽證報告等進行審查，根據(jù)不同情況，分別作出以下決定：

（一）確有依法應當給予行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定；

（二）確有違法行為，但有依法不予行政處罰情形的，不予行政處罰；

（三）違法事實不能成立的，不得給予行政處罰；

（四）不屬于市場監(jiān)督管理部門管轄的，移送其他行政管理部門處理；

（五）違法行為涉嫌犯罪的，移送司法機關。

對下列情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重行政處罰的案件，應當由市場監(jiān)督管理部門負責人集體討論決定：

（一）擬罰款、沒收違法所得和非法財物價值數(shù)額較大的案件；

（二）擬責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照的案件；

（三）涉及重大安全問題或者有重大社會影響的案件；

（四）調(diào)查處理意見與審核意見存在重大分歧的案件；

（五）市場監(jiān)督管理部門負責人認為應當提交集體討論的其他案件。

一、解讀

本條是關于行政處罰決定程序的規(guī)定。第一款規(guī)定了市場監(jiān)督管理部門負責人需要對案件調(diào)查終結報告、審核機構的審核意見、當事人陳述和申辯意見或者聽證報告等進行審查。部門負責人需要在《行政處理決定審批表》簽署意見，代表最終處理決定已經(jīng)作出，自該審批表開始，案由不再加入“涉嫌”二字。《程序規(guī)定》沒有要求經(jīng)過主要負責人審查，《工商程序》和《食藥程序》也是要求負責人審查決定，但《質(zhì)檢程序》要求的是處罰告知前經(jīng)過案審委審理，未陳述申辯或聽證的報案審委主任委員決定，有新事實、理由或聽證的，案審委重新審理。《程序規(guī)定》改變了原《質(zhì)檢程序》的做法，可能還需要一段磨合期。第一款的部門負責人審查決定，實際上是確立了非重大案件的首長負責制。

第一款完全引用了《處罰法》第三十八條第一款原文基礎上增加了第四項。負責人作出的決定，包括以下五種情形：

（一）給予行政處罰。是指經(jīng)過審查，對事實清楚、證據(jù)充分、定性準確、適用依據(jù)正確、程序合法、處理適當?shù)陌讣?，需要給予行政處罰的情形。批準后需要下達《行政處罰決定書》。市場監(jiān)督管理部門負責人的審查，是處罰決定的最終審查，從其簽批之日起就代表處罰決定作出。不但要審查合法性，也要審查行政處罰的合理性。要考慮過罰相當原則，情節(jié)輕重等情況與自由裁量結果要相當。

（二）不予行政處罰。是指行為人的行為不構成應受行政處罰的違法行為或者行為人雖實施了違法行為，但由于法定原因而免除處罰。批準后需要下達《不予行政處罰決定書》。主要有以下幾種情形：一是精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時實施違法行為的，不予行政處罰，但是處罰機關應當責令監(jiān)護人嚴加看管和治療。間歇性精神病人在精神正常時和能辨認或者能控制自己行為時，應對實施的違法行為負責，接受行政處罰。二是不滿14歲行為人實施違法行為的，因其未達行政處罰責任年齡，不予處罰，但要責令其監(jiān)護人加以管教。三是違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。如果造成危害后果的，原則上還要給予行政處罰。四是違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，法律另有規(guī)定除外。

（三）予以銷案。第三項“違法事實不能成立的，不得給予行政處罰”中的“違法事實不能成立”包括兩種情況：一是雖然已立案，但經(jīng)調(diào)查當事人確實不存在違法行為；二是雖然已經(jīng)立案，當事人也可能有違法行為，但經(jīng)前期盡最大努力調(diào)查取得的證據(jù)不足以作出“違法事實成立”的判斷。這兩種情況，需要作銷案處理。

（四）移送其他行政管理部門處理。是指已經(jīng)立案，但經(jīng)過前期調(diào)查取證發(fā)現(xiàn)，該案不屬于市場監(jiān)督管理部門管轄的，此時需要填寫《案件移送函》將案件移送其他行政管理部門。這里面涉及的問題是，本項從字面上僅作了向市場監(jiān)督管理部門外其他部門外部移送的規(guī)定，沒有涉及內(nèi)部移送和管轄權轉移問題，略有遺憾。如果表述為“不屬于本市場監(jiān)督管理機關管轄的，移送其他有權行政機關處理”，就更全面了。實踐中，建議根據(jù)《程序規(guī)定》有關管轄內(nèi)容的要求，對移送其他市場監(jiān)督管理部門、報請上級、轉辦給下級的案件，比照本項規(guī)定處理。

（五）移送司法機關。這是指前期已經(jīng)立案，經(jīng)過案件調(diào)查、審核、聽取當事人意見后，在部門負責人審批時才發(fā)現(xiàn)案件應該移交司法機關。不再作行政處罰，直接移送。如果按照本條規(guī)定程序，部門負責人批準了行政處罰決定，而后當事人可能甚至已經(jīng)履行了處罰決定，再發(fā)現(xiàn)已經(jīng)涉嫌犯罪的案件，也要移送。《工商程序》第五十九條曾經(jīng)作了規(guī)定。

第二款規(guī)定了重大復雜案件集體討論決定。實質(zhì)上是確立了重大復雜案件的集體負責制。規(guī)定對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重行政處罰的案件，應當由市場監(jiān)督管理部門負責人集體討論決定，并明確了重大復雜案件的五種具體類型?！短幜P法》第三十八條第二款規(guī)定：“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定。”注意此處的“行政機關的負責人”不是“辦案機構負責人”，辦案機構負責人可以參加，但原則上沒有表決權。本條在此基礎上，明確了市場監(jiān)督管理部門行政處罰案件，屬于“情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰”案件的五種具體情形。“對下列情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重行政處罰的案件”，其含義不應理解為符合五種情形，需要給予較重行政處罰案件，而是這五種情形已經(jīng)包括了“給予較重行政處罰”。《工商程序》、《食藥程序》都曾要求由省局確定具體標準，本次《程序規(guī)定》統(tǒng)一作了規(guī)定。是否符合集體討論情形，辦案機構可以提出集體討論的建議，最終需要部門負責人決定。這五種情形包括：

（一）擬罰款、沒收違法所得和非法財物價值數(shù)額較大的案件?！冻绦蛞?guī)定》并未明確此處“數(shù)額較大”的具體數(shù)額。從全文體系來看，建議按照聽證范圍的“數(shù)額較大”標準執(zhí)行。

（二）擬責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照的案件。注意此處的“責令停產(chǎn)停業(yè)”是《處罰法》規(guī)定的處罰種類，不是“責令限期改正”，也不同于《價格法》規(guī)定的“責令暫停相關營業(yè)”。“責令暫停相關營業(yè)”盡管也需要聽取當事人陳述、申辯意見，或應當事人要求舉行聽證，但其是在《行政處罰決定書》下達之前所采取的措施。“吊銷許可證或者執(zhí)照”，是指吊銷《藥品生產(chǎn)許可證》、《藥品經(jīng)營許可證》、《醫(yī)療器械生產(chǎn)許可證》、《醫(yī)療器械經(jīng)營許可證》、《食品生產(chǎn)許可證》、《食品經(jīng)營許可證》、《化妝品生產(chǎn)許可證》、《收費許可證》、《特種設備制造許可證》、《全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證》等帶有“許可證”字樣的許可證，也包括《藥品注冊批件》、《保健食品批準證書》等具有許可性質(zhì)的證明文件。“執(zhí)照”主要指《營業(yè)執(zhí)照》。關于有關法律規(guī)定中“吊銷”的理解問題，全國人大法制工作委員會《立法技術規(guī)范(試行)(二)》規(guī)定：“注銷”用于因一些法定事實出現(xiàn)而導致的取消登記在冊的事項或者已經(jīng)批準的行政許可等；“吊銷”作為一種行政處罰，用于有權機關針對違法行為，通過注銷證件或者公開廢止證件效力的方式，取消違法者先前已經(jīng)取得的許可證件；“撤銷”用于有權機關取消依法不應頒發(fā)的行政許可或者發(fā)出的文件、設立的組織機構，也可以用于取消資質(zhì)、資格等。

（三）涉及重大安全問題或者有重大社會影響的案件。何謂“重大安全、重大社會影響”，本條并未規(guī)定統(tǒng)一標準，實踐中需要市場監(jiān)督管理部門負責人可酌情予以判定。

（四）調(diào)查處理意見與審核意見存在重大分歧的案件。部門負責人發(fā)現(xiàn)案件調(diào)查終結報告、審核機構的審核意見之間存在案件事實、證據(jù)、處罰依據(jù)、自由裁量等方面有重大分歧的，為避免錯案發(fā)生，應該考慮進行集體討論。

（五）市場監(jiān)督管理部門負責人認為應當提交集體討論的其他案件。本項是考慮實踐中行政處罰的復雜性，作了兜底規(guī)定。比如集體討論決定延期的案件、當事人已經(jīng)提起訴訟或復議的案件、暫扣許可證或暫扣執(zhí)照的案件等，也建議酌情考慮。實踐中，建議難以把握是否應該集體討論的案件，盡量集體討論，發(fā)揮集體智慧的作用。