在我們的印象里，大漢帝國的地方行政系統(tǒng)應(yīng)該分為三級，相當于現(xiàn)在省的州，相當于地級市的郡，相當于現(xiàn)在縣的縣。

但是如果把時間追溯到漢朝剛剛建立的時候，大漢朝的地方行政體系只有郡縣兩級，州只是作為地理名詞存在，并不是行政區(qū)劃。而且和我們的認識不同郡的行政長官太守相當于現(xiàn)在的省部級官員。這其實可以從漢朝的官員的俸祿系統(tǒng)看出，漢朝的俸祿系統(tǒng)分為萬石、兩千石、千石及以下。丞相和太尉是萬石，打一個不恰當?shù)谋确骄褪钦龂?，在這之下為兩千石，中央里的九卿級別以及地方的郡守就是兩千石的典型，所以我們可以理解為地方的郡守，相當于正部級，所以把郡守看成是省級干部，一點毛病也沒有。

州一級官員的出現(xiàn)并不是作為一級行政機構(gòu)而出現(xiàn)的，而是作為監(jiān)察部門的官員出現(xiàn)的。把幾個郡劃拉在一起，組成一個州。一個州派一名監(jiān)察官，官名叫刺史，刺有監(jiān)察探查的意思，而史是官職名稱。刺史的級別比郡守低得多，只有六百石，他們直接對最高監(jiān)察官御史大夫負責。

這種制度一直伴隨著漢朝，直到漢末三國時期，中央政府的威信下滑，逐漸無法鎮(zhèn)住地方實力派。通俗的說法就是中央管不了地方了。所以當時一個叫做 劉焉就提出了恢復(fù)州牧制度。于是乎，漢末三國最牛皮哄哄的地方，官官名終于登場。

著名昏君漢靈帝在百忙之中采納了這個請求，并且任命劉焉為益州州牧，宗親劉虞為幽州牧，著名反派人物董卓為并州牧。

但是眼尖的朋友發(fā)現(xiàn)我們用的是恢復(fù)州牧，原因在很久以前曾經(jīng)短暫出現(xiàn)過這個官職，作為州一級行政長官，而當時的刺史只是一個監(jiān)察官員是一個600石的小官。

不過隨著時間的演變，到了東漢末年的時候，這兩個官職基本上就可以劃等號了，只不過前者比后者更加榮耀而已。比如說讓徐州的陶謙原本就是徐州刺史，后來加封為徐州牧，其實在實質(zhì)上并沒有得到提升，只是看上去更加光鮮亮麗而已。