行政執(zhí)法人員是國家行政機關依法錄用或委托并賦予其相應執(zhí)法權的工作人員，主要包括行政機關中擁有執(zhí)法權的正式在編人員，法律、法規(guī)授權的執(zhí)法組織中的人員以及受行政機關合法委托而獲得執(zhí)法權的組織中的人員?！缎姓幜P法》（2021年修訂）對行政執(zhí)法人員資格、數(shù)量、文明執(zhí)法以及回避制度、保密義務等基本要求作了明確。

一、人員資格、數(shù)量、文明執(zhí)法

●原《行政處罰法》

第三十七條 行政機關在調查或者進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關人員出示證件……

●行政處罰法（修訂草案征求意見稿）

第三十六條 行政機關實施行政處罰，應當由具有執(zhí)法資格并取得執(zhí)法證件的執(zhí)法人員承擔。

第四十七條 行政機關在調查或者進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關人員出示證件……

●行政處罰法（修訂草案）

第三十九條 行政機關實施行政處罰，應當由具有執(zhí)法資格的執(zhí)法人員承擔。

第五十一條 行政機關在調查或者進行檢查時，除法律另有規(guī)定外，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關人員出示執(zhí)法證件……

●行政處罰法（修訂草案二次審議稿）

第四十條 行政處罰應當由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外。

執(zhí)法人員應當文明執(zhí)法，尊重和保護當事人合法權益。

第五十二條 執(zhí)法人員在調查或者進行檢查時，應當主動向當事人或者有關人員出示執(zhí)法證件……

●《行政處罰法》（2021年修訂）

第四十二條 行政處罰應當由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外。

執(zhí)法人員應當文明執(zhí)法，尊重和保護當事人合法權益。

第五十五條 執(zhí)法人員在調查或者進行檢查時，應當主動向當事人或者有關人員出示執(zhí)法證件……

（一）行政執(zhí)法人員資格要求

“具有行政執(zhí)法資格”是行政執(zhí)法人員的實體性要求，“出示執(zhí)法證件”是行政執(zhí)法過程中表明身份的程序性要求。原《行政處罰法》第三十七條僅規(guī)定行政機關在調查或者進行檢查時，應當向當事人或者有關人員出示證件，而沒有對行政執(zhí)法人員“具有行政執(zhí)法資格”作出規(guī)定。

行政處罰法（修訂草案征求意見稿）第三十六條規(guī)定：“行政機關實施行政處罰，應當由具有執(zhí)法資格并取得執(zhí)法證件的執(zhí)法人員承擔”，實際上混淆了“具有行政執(zhí)法資格”與“取得執(zhí)法證件”的關系?！缎姓幜P法》（2021年修訂）第四十二條最終規(guī)定：“行政處罰應當由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施”，彌補了原《行政處罰法》的缺陷。

（二）行政執(zhí)法人員數(shù)量要求

●原《行政處罰法》

第二節(jié) 一般程序

第三十七條 行政機關在調查或者進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人…… 

●《行政處罰法》（2021年修訂）

第一節(jié) 一般規(guī)定

第四十二條 行政處罰應當由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外。

執(zhí)法人員應當文明執(zhí)法，尊重和保護當事人合法權益。

1.一個有趣的話題：適用簡易程序可否“一人執(zhí)法”？

原《行政處罰法》第三十七條規(guī)定：“行政機關在調查或者進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人”。實踐中，對于簡易程序可否“一人執(zhí)法”產生爭議。筆者認為。原《行政處罰法》第三十七條“執(zhí)法人員不得少于兩人”位于“第二節(jié) 一般程序”中，而“第一節(jié)簡易程序”并無規(guī)定。因此，原《行政處罰法》背景下，簡易程序可以“一人執(zhí)法”。有的規(guī)章亦已作出規(guī)定，如《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第四十二條規(guī)定：“公安機關交通管理部門按照簡易程序作出處罰決定的，可以由一名交通警察實施”。

2.最高人民法院公報案例：交通警察適用簡易程序可以“一人執(zhí)法”

原告廖宗榮因不服被告重慶市公安局交通管理局第二支隊對其作出的交通管理行政處罰決定，向重慶市渝中區(qū)人民法院提起行政訴訟。其中一個訴求就是認為交警一個人對其進行罰款違反了《行政處罰法》第三十七條第一款規(guī)定：“行政機關在調查或者進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人。”

法院最終裁判觀點：道路交通安全管理具有其特殊性。道路上的交通違法行為一般都是瞬間發(fā)生，對這些突發(fā)的交通違法行為如果不及時糾正，就會埋下交通安全隱患，甚至當即引發(fā)交通安全事故，破壞道路交通安全秩序。但要及時糾正這些突發(fā)的交通違法行為，則會面臨取證難題。交通警察發(fā)現(xiàn)交通違法行為后應當及時糾正，如果必須先取證再糾正違法，則可能既無法取得足夠的證據(jù)，也無法及時糾正違法行為，甚至還可能在現(xiàn)場影響車輛、行人的通行。

考慮到上述因素，為了遵循《道路交通安全法》第三條確立的依法管理，方便群眾，保障道路交通有序、安全、暢通的原則，道路交通安全法第七十九條規(guī)定：“公安機關交通管理部門及其交通警察實施道路交通安全管理，應當依據(jù)法定的職權和程序，簡化辦事手續(xù)，做到公正、嚴格、文明、高效?！钡谝话倭闫邨l規(guī)定：“對道路交通違法行為人予以警告、二百元以下的罰款，交通警察可以當場作出行政處罰決定，并出具行政處罰決定書”?！兜缆方煌ò踩`法行為處理程序規(guī)定》第四十二條規(guī)定：“公安機關交通管理部門按照簡易程序作出處罰決定的，可以由一名交通警察實施”。因此，交通警察一人執(zhí)法時，當場給予行政管理相對人罰款200元的行政處罰，是合法的具體行政行為。

3.延伸思考：交通警察能否繼續(xù)適用簡易程序“一人執(zhí)法”？

●《行政處罰法》（2021年修訂）

第一節(jié) 一般規(guī)定

第四十二條 行政處罰應當由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外。

執(zhí)法人員應當文明執(zhí)法，尊重和保護當事人合法權益。

●《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（公安部令第157號，2020年修訂）

第四十四條 適用簡易程序處罰的，可以由一名交通警察作出，并應當按照下列程序實施：……交通警察應當在二日內將簡易程序處罰決定書報所屬公安機關交通管理部門備案。

《行政處罰法》（2021年修訂）第四十二條“執(zhí)法人員不得少于兩人”位于“第一節(jié) 一般規(guī)定”中，同時明確“法律另有規(guī)定的除外”。據(jù)此，無論是簡易程序還是一般程序，都必須做到“執(zhí)法人員不得少于兩人”，“法律另有規(guī)定的除外”。《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》顯然不屬于法律，因此，《行政處罰法》（2021年修訂）施行后，交通警察不再可以適用簡易程序“一人執(zhí)法”。

（三）文明執(zhí)法要求

黨的十八大報告明確提出，要推進依法行政，切實做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》站在完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，就全面推進依法治國、建設社會主義法治國家作出了全面部署，對堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法提出了具體要求。2020年10月13日，全國人民代表大會憲法和法律委員會《關于〈中華人民共和國行政處罰法（修訂草案）〉修改情況的匯報》明確提出：“……四是增加文明執(zhí)法內容，執(zhí)法人員應當文明執(zhí)法，尊重和保護當事人合法權益?！?/p>

《行政處罰法》（2021年修訂）第四十二條第二款規(guī)定：“執(zhí)法人員應當文明執(zhí)法，尊重和保護當事人合法權益?！碑斎唬拔拿鲌?zhí)法，尊重和保護當事人合法權益”只是原則性要求，具體有待各執(zhí)法部門結合自身特點制定可操作性規(guī)定。

二、回避制度

回避制度是為了保證案件獲得公正辦理而設立的一項制度，是指執(zhí)法人員在遇有法律規(guī)定的情形時，退出對本案辦理的制度。2020年6月28日，全國人大常委會法制工作委員會副主任許安標在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議上所作《關于〈中華人民共和國行政處罰法（修訂草案）〉的說明》指出：“……五是進一步完善回避制度，細化回避情形，明確對回避申請應當依法審查，但不停止調查或者實施行政處罰?！?/p>

●行政處罰法（修訂草案征求意見稿）

第三十七條 當事人認為執(zhí)法人員與案件有直接利害關系或者有其他關系可能影響公正執(zhí)法的，有權申請回避。

執(zhí)法人員認為自己與案件有直接利害關系或者有其他關系可能影響公正執(zhí)法的，應當主動申請回避。

當事人提出回避申請的，行政機關應當依法審查，但不停止調查或者實施行政處罰。

●行政處罰法（修訂草案）

第四十條 執(zhí)法人員與案件有直接利害關系或者有其他關系可能影響公正執(zhí)法的,應當回避。

當事人認為執(zhí)法人員與案件有直接利害關系或者有其他關系可能影響公正執(zhí)法的,有權申請回避。

當事人提出回避申請的,行政機關應當依法審查,但不停止調查或者實施行政處罰。

●行政處罰法（修訂草案二次審議稿）

第四十一條 執(zhí)法人員與案件有直接利害關系或者有其他關系可能影響公正執(zhí)法的，應當回避。

當事人認為執(zhí)法人員與案件有直接利害關系或者有其他關系可能影響公正執(zhí)法的，有權申請回避。

當事人提出回避申請的，行政機關應當依法審查，由行政機關負責人決定。決定作出前，不停止調查。

●《行政處罰法》（2021年修訂）

第四十三條 執(zhí)法人員與案件有直接利害關系或者有其他關系可能影響公正執(zhí)法的，應當回避。

當事人認為執(zhí)法人員與案件有直接利害關系或者有其他關系可能影響公正執(zhí)法的，有權申請回避。

當事人提出回避申請的，行政機關應當依法審查，由行政機關負責人決定。決定作出之前，不停止調查。

（一）種類

●主動回避

《行政處罰法》（2021年修訂）第四十三條第一款規(guī)定：“執(zhí)法人員與案件有直接利害關系或者有其他關系可能影響公正執(zhí)法的，應當回避?！?/p>

●申請回避

《行政處罰法》（2021年修訂）第四十三條第二款規(guī)定：“當事人認為執(zhí)法人員與案件有直接利害關系或者有其他關系可能影響公正執(zhí)法的，有權申請回避。”

（二）理由

執(zhí)法人員與案件有直接利害關系或者有其他關系，可能影響公正執(zhí)法。

（三）申請回避的程序與要求

1.當事人提出回避申請

申請方式未予規(guī)定，應當包括口頭申請。

2.行政機關依法審查

審查內容是申請理由是否成立，即執(zhí)法人員與案件是否“有直接利害關系或者有其他關系，可能影響公正執(zhí)法”。

3.由行政機關負責人決定

2020年10月13日，全國人民代表大會憲法和法律委員會《關于〈中華人民共和國行政處罰法（修訂草案）〉修改情況的匯報》提出：“……五是完善回避程序，增加規(guī)定執(zhí)法人員的回避由行政機關負責人決定?！?/p>

4.決定作出之前，不停止調查

“決定作出之前不停止調查”是處理申請回避的一項基本準則，主要是防止停止調查對于認定違法事實、依法作出處置帶來負面影響。

三、保密義務

●行政處罰法（修訂草案征求意見稿）

第四十九條 行政機關調查、收集的證據(jù)涉及國家秘密、商業(yè)秘密、未披露信息、保密商務信息或者個人隱私的，應當依法予以保密。

●行政處罰法（修訂草案）

第五十三條 行政機關對調查、檢查中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私，應當依法予以保密。

●行政處罰法（修訂草案二次審議稿）

第五十四條 行政機關及其工作人員對調查、檢查中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私，應當依法予以保密。

●《行政處罰法》（2021年修訂）

第五十條 行政機關及其工作人員對實施行政處罰過程中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私，應當依法予以保密。

（一）義務主體

行政機關及其工作人員。應當注意的是，行政機關工作人員不等于行政執(zhí)法人員，前者包括執(zhí)法人員以外的其他行政執(zhí)法輔助人員，范圍顯然大于后者。

（二）保密內容

實施行政處罰過程中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私。

（三）具體要求

《行政處罰法》（2021年修訂）第五十條有關保密的要求只是原則性要求，具體要求應當符合保密法的規(guī)定。