作者：丁伯康  李鑫

自2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“加快實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，改組成立一批國(guó)有資本投資公司，組建一批國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司”（以下簡(jiǎn)稱“兩類公司”）的號(hào)召以后，“兩類公司”改革已逐步成為地方國(guó)資普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。怎樣認(rèn)識(shí)兩類公司改革的重要性，又能夠承上啟下做好國(guó)資體制完善和國(guó)企改革工作，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)資管理在授權(quán)體制、組織架構(gòu)、運(yùn)營(yíng)模式、經(jīng)營(yíng)機(jī)制等四個(gè)方面的重點(diǎn)突破，全面推進(jìn)“兩類公司”的改革，通過(guò)打造不同業(yè)務(wù)定位和運(yùn)營(yíng)模式的國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，不斷提高國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)的投資、運(yùn)營(yíng)效率，就成為了這一輪深化國(guó)資國(guó)企改革的關(guān)鍵點(diǎn)，并將起到牽一發(fā)而動(dòng)全身的效果。

那么，如何深化授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，探索國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的有效創(chuàng)建方式和運(yùn)營(yíng)管理模式，既是當(dāng)前需要重點(diǎn)解決的理論問(wèn)題，也是各地政府特別是國(guó)資部門需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

自2003年國(guó)務(wù)院成立國(guó)資委，其核心職能被歸結(jié)為三件事：管人、管事、管資產(chǎn)。當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)事會(huì)下設(shè)幾十個(gè)監(jiān)事局，每個(gè)監(jiān)事局都要管理100多家央企的監(jiān)事會(huì)，所管理的企業(yè)不僅數(shù)量多，而且行業(yè)跨度大，再加上“管人、管事、管資產(chǎn)”的權(quán)責(zé)設(shè)定，使國(guó)資委要實(shí)現(xiàn)這種一對(duì)多的、面面俱到的全覆蓋管理，已經(jīng)不現(xiàn)實(shí)。在多年的實(shí)踐中，大家也很快意識(shí)到了這方面存在的管理問(wèn)題，逐步達(dá)成一致，認(rèn)為國(guó)資委應(yīng)該負(fù)責(zé)國(guó)有資本管理方面的制度安排而不是包辦代替，甚至涉足到企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理中去。為此，中央層面開始實(shí)施國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，其主要目標(biāo)是把國(guó)資委“管人、管事、管資產(chǎn)”的職能部分向下遷移，在國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)之間，形成一個(gè)中間層，來(lái)解決所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)之間職責(zé)界定和責(zé)任劃分問(wèn)題，即我們今天所看到的國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司這個(gè)形態(tài)。

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的出現(xiàn)，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制將逐步由“二層架構(gòu)”轉(zhuǎn)變成“三層架構(gòu)”。即從國(guó)資委——國(guó)有企業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)資委——國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司——國(guó)有企業(yè)。因?yàn)槎蛹軜?gòu)下國(guó)資委直接管理國(guó)有企業(yè)，國(guó)資委既要履行監(jiān)管責(zé)任，又要直接參與到國(guó)有企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)決策和管理中去，因此非常容易造成監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的角色錯(cuò)位，也日益引發(fā)各種矛盾。這樣的一種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的情況，在三層架構(gòu)下，國(guó)資委只扮演大監(jiān)管的角色，由國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司具體承擔(dān)出資人的職責(zé)，并以企業(yè)法人的身份管理和控制國(guó)有企業(yè)，相較于過(guò)去二層架構(gòu)下的政企不分，就改善了許多。這種以國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司為核心的三層架構(gòu)，是完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的重要舉措，它不僅有利于推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式由“管資產(chǎn)”向“管資本”的根本轉(zhuǎn)變，更有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，提高國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)作水平。因此我們說(shuō)，它既是黨中央、國(guó)務(wù)院推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的一項(xiàng)重要舉措，也是國(guó)資委完善內(nèi)部職能、深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的必然產(chǎn)物。

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司是推動(dòng)國(guó)資管理體制改革的重要載體，也是實(shí)現(xiàn)政企分開的重要平臺(tái)，其能否順利組建已成為新一輪國(guó)企改革成敗的關(guān)鍵。目前在地方的國(guó)資管理系統(tǒng)當(dāng)中，大部分還仍然停留在“管人、管事、管資產(chǎn)”的階段。地方國(guó)資委與下屬國(guó)有企業(yè)的權(quán)責(zé)關(guān)系、功能定位、管控模式等仍未充分明晰。以某地級(jí)市的六大平臺(tái)公司為例，目前平臺(tái)公司都還劃歸相應(yīng)的政府行業(yè)主管部門管理，以代建城市基礎(chǔ)設(shè)施為主營(yíng)業(yè)務(wù)，經(jīng)營(yíng)決策偏行政化，缺乏市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)力?？梢?，在當(dāng)前中央力推國(guó)企改革的背景下，地方國(guó)有資產(chǎn)管理體制急需由“管人、管事、管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”，而組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司正是推動(dòng)地方國(guó)資管理體制改革的一項(xiàng)重要舉措。此外，這個(gè)地方部分的國(guó)有企業(yè)，由于受國(guó)家政策變動(dòng)、歷史沿革、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型不力等多方面因素影響，不少企業(yè)甚至處于虧損或破產(chǎn)、清算階段。這些虧損破產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)既影響了地方國(guó)有資產(chǎn)保值增值，也阻礙了地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過(guò)組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，一方面有助于地方政府整合分散的國(guó)有資源，促進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)，優(yōu)化國(guó)有資本投向，向重點(diǎn)行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中，另一方面，也有利于推動(dòng)地方國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)而提高地方國(guó)有資產(chǎn)的投資效率和國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益。所以，地方政府加快國(guó)資打造“兩類公司”，對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，促進(jìn)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，意義是非常重大的。

但是，我們也要看到，目前地方國(guó)有企業(yè)在發(fā)展中，也遇到了不同程度的轉(zhuǎn)型速度慢，發(fā)展方向不清，改革措施不力的問(wèn)題。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，特別是不少地方政府的投融資平臺(tái)公司，在面臨國(guó)家新的調(diào)控政策和債務(wù)管理方面要求時(shí)，缺乏工作激情和創(chuàng)新的動(dòng)力，在公司未來(lái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展方面，沒有信心，在管理決策上也有寅吃卯糧的現(xiàn)象。組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，則有助于地方政府建立健全“協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡”的公司治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)董事會(huì)的戰(zhàn)略決策能力。其次，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司通過(guò)其資本運(yùn)營(yíng)能力可以合理配置平臺(tái)公司的償債周期，降低融資成本并管控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更好發(fā)揮經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本杠桿作用，增強(qiáng)平臺(tái)公司的持續(xù)融資能力，進(jìn)一步推動(dòng)投融資體制改革。最后，國(guó)有資本投資與運(yùn)營(yíng)相結(jié)合有助于國(guó)有企業(yè)預(yù)算控制、成本控制、盤活存量、財(cái)務(wù)預(yù)警、妥善應(yīng)對(duì)復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境，增強(qiáng)有效管控財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

從資源配置角度看，國(guó)有資本投資公司側(cè)重于對(duì)市場(chǎng)不完善、市場(chǎng)失靈的糾正與彌補(bǔ)。在那些市場(chǎng)不能發(fā)揮作用但又對(duì)保障民生具有戰(zhàn)略性功能的領(lǐng)域，國(guó)有資本投資公司需要發(fā)揮應(yīng)有的作用。通過(guò)產(chǎn)業(yè)投融資，實(shí)現(xiàn)政府的政策性目標(biāo)。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司則采取資本運(yùn)作與資本整合相結(jié)合的方式，側(cè)重于通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)國(guó)有資本由實(shí)物形態(tài)的企業(yè)向價(jià)值形態(tài)的資本轉(zhuǎn)變。通過(guò)股權(quán)運(yùn)營(yíng)、價(jià)值管理等市場(chǎng)化力量讓國(guó)有資本流動(dòng)到最能發(fā)揮作用的地方。從各省市的試點(diǎn)成效來(lái)看，無(wú)論是國(guó)有資本投資公司還是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，對(duì)整合地方國(guó)有資源、提高國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率都有明顯的促進(jìn)作用。

地方國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革，既是一項(xiàng)前沿性的理論研究，也是一個(gè)操作性的實(shí)踐探索。只有在對(duì)我國(guó)國(guó)資國(guó)企改革、國(guó)有資本管理、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司等的相關(guān)理論和改革背景，進(jìn)行深入研究的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)科學(xué)分析，與地方的實(shí)際情況進(jìn)行結(jié)合，才能總結(jié)和探索出一條適合地方國(guó)資國(guó)企深化改革、打造符合地方實(shí)際的“兩類公司”改革新路子、新舉措。

首先，組建“兩類公司”有前提，地方政府需補(bǔ)齊短板。作為地方政府而言，與央企和部分國(guó)有大型國(guó)有企業(yè)相比，地方國(guó)有企業(yè)整體上來(lái)說(shuō)，資產(chǎn)質(zhì)量不高，整體實(shí)力較弱，與組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司有一定差距，急需補(bǔ)足短板。就以某地級(jí)市為例，我們調(diào)研分析的數(shù)據(jù)顯示，目前該市六大平臺(tái)整體呈現(xiàn)盈利性較差，主業(yè)不突出，現(xiàn)代企業(yè)制度不健全，管理有待規(guī)范，業(yè)務(wù)邊界不清，資本運(yùn)作能力較弱，專業(yè)化人才隊(duì)伍不足，部分平臺(tái)負(fù)債率過(guò)高等問(wèn)題，需在職能定位、專業(yè)人才、制度建設(shè)方面進(jìn)行補(bǔ)足。

第二，目前地方國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，不僅缺乏，分布還較為分散，國(guó)有資源利用率有待提升。目前在不少地方的市、縣域范圍內(nèi)的國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，分割管理依然存在，資產(chǎn)分散和沉淀現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。急需將國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)統(tǒng)一納入同級(jí)國(guó)資管理部門進(jìn)行集中統(tǒng)一監(jiān)管。同時(shí)，還需要對(duì)相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行清查、梳理、整合，把各企業(yè)與政府之間的關(guān)系理順，對(duì)其職能定位和業(yè)務(wù)范圍需重新界定、重新劃分。這需要地方政府在頂層設(shè)計(jì)上，采用組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的方式，對(duì)政府掌控的國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理和運(yùn)作，使資源、資產(chǎn)、資金、資本相互轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失，切實(shí)發(fā)揮各國(guó)有企業(yè)在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的帶動(dòng)作用。

第三，打造地方國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司首先需要從其功能、作用出發(fā)，時(shí)刻堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，抓住打造兩類公司的核心要素和根本目的，結(jié)合地方政府所擁有的國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)實(shí)際狀況，做好國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司組建方案的頂層設(shè)計(jì)。

地方推進(jìn)兩類公司的改革，主要是以服務(wù)城市發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)化地方國(guó)有資本布局、提升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合實(shí)力為目標(biāo)。通過(guò)開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運(yùn)作等，發(fā)揮投資引導(dǎo)和結(jié)構(gòu)調(diào)整作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚、化解過(guò)剩產(chǎn)能和轉(zhuǎn)型升級(jí)，培育核心競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新能力，提升國(guó)有資本控制力、影響力。通過(guò)盤活國(guó)有資產(chǎn)存量，引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本合理流動(dòng)和保值增值。要以經(jīng)濟(jì)效益為主兼顧社會(huì)效益，以“項(xiàng)目投資、城市運(yùn)營(yíng)、多元服務(wù)”為基本發(fā)展理念，以產(chǎn)業(yè)基金、創(chuàng)投基金、策略投資、產(chǎn)權(quán)交易、資本運(yùn)作為服務(wù)手段，實(shí)現(xiàn)地方國(guó)有資產(chǎn)向國(guó)有資本的轉(zhuǎn)變，為地方政府的重點(diǎn)項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供支持和服務(wù)。

第四，打造地方國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)以國(guó)發(fā)〔2018〕23號(hào)文為指導(dǎo)，劃入國(guó)有股權(quán)和完善法人治理結(jié)構(gòu)。從組建方式來(lái)看，地方國(guó)資委試點(diǎn)的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司要結(jié)合地方政府事權(quán)集中、城市資源分散和市場(chǎng)空間有限的特殊情況，通過(guò)創(chuàng)新性財(cái)權(quán)與事權(quán)結(jié)合方式，把國(guó)有資本投資公司和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的職能進(jìn)行集中打造，即根據(jù)地方政府確定的目標(biāo)任務(wù)和布局領(lǐng)域，通過(guò)無(wú)償劃轉(zhuǎn)或市場(chǎng)化方式重組整合相關(guān)業(yè)務(wù)的國(guó)有資本，把原有的地方國(guó)企轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂姓厥饽康牡膰?guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，并承接部分國(guó)資委的管理職能，履行好國(guó)有資本出資人的義務(wù)和責(zé)任，經(jīng)營(yíng)和管理好企業(yè)。同時(shí)從公司治理架構(gòu)來(lái)看，要重視提高外部董事的參與度，使董事會(huì)權(quán)責(zé)在重大事項(xiàng)決策和企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展方面，得到有效落實(shí)。避免照搬照抄在央企層面打造“兩類公司”的做法，人為的把地方國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司分割設(shè)立。造成國(guó)資監(jiān)管的難度加大，職責(zé)權(quán)限和管理架構(gòu)不清晰，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司自身監(jiān)管難度增加和成本上升的情況。

最后，對(duì)于財(cái)力較弱的縣一級(jí)地方政府不建議組建“兩類公司”。特別是對(duì)于在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的國(guó)有企業(yè)開展國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的改革試點(diǎn)，要十分慎重。由于監(jiān)管理念的相對(duì)滯后，加上地方國(guó)資本身規(guī)模小、國(guó)企數(shù)量少及市場(chǎng)化程度不高、監(jiān)管架構(gòu)不清晰等原因，如果在方案上不夠合理和成熟，那么極易導(dǎo)致“兩類公司”的改革變形，甚至失敗。要不就會(huì)出現(xiàn)方案遲遲難以落地，或盡管名義上成立了投資運(yùn)營(yíng)公司，實(shí)際上卻未真正按照新一輪國(guó)企改革的方向運(yùn)營(yíng)的情況。

作者簡(jiǎn)介：丁伯康，系國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部PPP專家?guī)祀p庫(kù)專家、中國(guó)城投網(wǎng)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，現(xiàn)任住建部中國(guó)建設(shè)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)投融資專業(yè)委員會(huì)副主任、中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)兼現(xiàn)代研究院院長(zhǎng)、江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問(wèn)有限公司董事長(zhǎng)。李鑫，系江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問(wèn)有限公司現(xiàn)代研究院高級(jí)研究員。