導(dǎo)讀：在實(shí)務(wù)中，我們常常遇到當(dāng)事人拿著一紙協(xié)議，聲稱要維護(hù)自己的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，但對(duì)協(xié)議內(nèi)容細(xì)細(xì)解讀，發(fā)現(xiàn)只能認(rèn)定為招商引資合同。這雖是合同名稱上的幾字之差，但對(duì)于當(dāng)事人的權(quán)利以及商業(yè)利益卻存在在天壤之別。那么，如何區(qū)分兩者之間的不同呢？

相關(guān)鏈接：這些燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)精華文章你可能剛好需要

文 / 陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所 陳新松 楊揚(yáng)

《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第九條規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：（一）特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)容、區(qū)域、范圍及有效期限；（二）產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；（三）價(jià)格和收費(fèi)的確定方法、標(biāo)準(zhǔn)以及調(diào)整程序；（四）設(shè)施的權(quán)屬與處置；（五）設(shè)施維護(hù)和更新改造；（六）安全管理；（七）履約擔(dān)保；（八）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的終止和變更；（九）違約責(zé)任；（十）爭(zhēng)議解決方式；（十一）雙方認(rèn)為應(yīng)該約定的其他事項(xiàng)?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第十八條規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：（一）項(xiàng)目名稱、內(nèi)容；（二）特許經(jīng)營(yíng)方式、區(qū)域、范圍和期限；（三）項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)范圍、注冊(cè)資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等；（四）所提供產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)；（五）設(shè)施權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護(hù)和更新改造；（六）監(jiān)測(cè)評(píng)估；（七）投融資期限和方式；（八）收益取得方式，價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定方法以及調(diào)整程序；（九）履約擔(dān)保；（十）特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；（十一）政府承諾和保障；（十二）應(yīng)急預(yù)案和臨時(shí)接管預(yù)案；（十三）特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿后，項(xiàng)目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等；（十四）變更、提前終止及補(bǔ)償；（十五）違約責(zé)任；（十六）爭(zhēng)議解決方式；（十七）需要明確的其他事項(xiàng)。

雖然上述兩部門規(guī)章規(guī)定不完全一致，但總體上關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的核心內(nèi)容均涵蓋在內(nèi)，因此結(jié)合原建設(shè)部《城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本（GF-2004-2502）》內(nèi)容來(lái)看，除合同通用條款類型以外，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的定義、特許經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍、特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域范圍和期限、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格條款應(yīng)當(dāng)屬于認(rèn)定特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議必不可少的核心條款，而資產(chǎn)權(quán)屬和處置、設(shè)施維護(hù)更新和安全保障、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的的終止和變更等條款雖不至于影響協(xié)議的性質(zhì)認(rèn)定，但如果做出專門約定，也會(huì)在將來(lái)履約過(guò)程中盡可能的避免其他糾紛的產(chǎn)生。

《行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的，可以向法院提起行政訴訟?！笨梢钥闯龇蓪用嫔弦褜⑻卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議引發(fā)的爭(zhēng)議納入行政訴訟的受案范圍。此外，2015年最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》更是明確了行政協(xié)議的含義，并將政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議歸類其中。該《解釋》第十一條 規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議，公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議……。雖然2018年新《行政訴訟法司法解釋》頒布實(shí)施后原《解釋》已被廢止，但綜合來(lái)看，筆者認(rèn)為立法層面上還是傾向于將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議定性為行政協(xié)議，所以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議雖然是由政府和企業(yè)雙方共同達(dá)成合意后簽訂，但同時(shí)又屬于政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的行政行為，并通過(guò)該行政行為體現(xiàn)出燃?xì)馄髽I(yè)享有的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)背后所代表的政府意志，因此它既有通過(guò)協(xié)議約束政府和企業(yè)雙方的對(duì)內(nèi)相對(duì)性效力，又具備通過(guò)行政權(quán)力約束其他任意一方的對(duì)外絕對(duì)性效力。

招商引資協(xié)議從合同目的和本質(zhì)上來(lái)看是政府為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)（基礎(chǔ)設(shè)施）的發(fā)展，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)資本參與投資而向企業(yè)許諾一定的商業(yè)對(duì)價(jià)（報(bào)酬），在城鎮(zhèn)燃?xì)夥懂爜?lái)看，該對(duì)價(jià)通常體現(xiàn)為某區(qū)域的燃?xì)忭?xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，和（或）一定的政策優(yōu)惠（比如獨(dú)家建設(shè)、經(jīng)營(yíng)權(quán)）。企業(yè)在訂立合同及決定合同內(nèi)容等方面享有充分的意思自治，并不受單方行政行為強(qiáng)制，合同內(nèi)容也包括了具體的權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任，均體現(xiàn)了雙方當(dāng)事人的平等、等價(jià)協(xié)商一致的合意，所以從合同目的和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容等方面來(lái)看，招商引資協(xié)議都明顯體現(xiàn)出了民商事法律關(guān)系特點(diǎn)，也應(yīng)受民事法律關(guān)系調(diào)整。

筆者認(rèn)為，從廣義上理解，燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)其實(shí)屬于招商引資協(xié)議中的一種類型，但其特殊之處在于燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議在具備上述民商事法律關(guān)系特點(diǎn)的同時(shí)，立法層面上又賦予了它行政協(xié)議的性質(zhì)，在行政法律關(guān)系調(diào)整下，作為協(xié)議一方的政府與企業(yè)不再是平等主體，其依據(jù)法規(guī)規(guī)章的規(guī)定授予企業(yè)的燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)也不再是商業(yè)對(duì)價(jià)，而是行使行政權(quán)力的結(jié)果。正是基于這一點(diǎn)，具備對(duì)外排他性的燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)和僅有招商引資協(xié)議內(nèi)部約束力的“獨(dú)家建設(shè)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”存在了質(zhì)的差別，進(jìn)而也相應(yīng)的影響到企業(yè)的維權(quán)方式、對(duì)象，甚至維權(quán)結(jié)果。

在實(shí)務(wù)當(dāng)中，因我國(guó)地域廣博而導(dǎo)致各個(gè)地方城鎮(zhèn)燃?xì)獾那闆r也各不相同，基層政府與企業(yè)之間簽訂的協(xié)議形式也多種多樣，難免存在各類比較“奇葩”的問(wèn)題，但總體上來(lái)看，區(qū)分燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議和招商引資類協(xié)議也有一些原則性的標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合上文第一部分對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的基本認(rèn)定條件的分析，如果燃?xì)馄髽I(yè)與政府之間簽訂的協(xié)議不具備核心條款也未采用諸如“特許經(jīng)營(yíng)”等字樣的表述，那么通常情況下應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為招商引資類協(xié)議。如果協(xié)議具備核心條款，僅協(xié)議名稱未采用諸如“特許經(jīng)營(yíng)”等字樣的表述，那么雖然行政協(xié)議與民商事合同性質(zhì)不同，但根據(jù)最高人民法院回江蘇省高院《關(guān)于經(jīng)濟(jì)合同的名稱與內(nèi)容不一致時(shí)如何確定管轄權(quán)問(wèn)題的批復(fù)》中的內(nèi)容，可以參照其思路和分析認(rèn)定協(xié)議名稱雖然不具備形式特征，但根據(jù)協(xié)議的實(shí)質(zhì)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)屬于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

當(dāng)然上述原則性標(biāo)準(zhǔn)并不能涵蓋所有的情形，比如協(xié)議條款中包含了構(gòu)成特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的核心條款，但協(xié)議名稱和內(nèi)容中卻均未明確關(guān)于“特許經(jīng)營(yíng)”的表述，那么在該情況下應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議還是招商引資協(xié)議就會(huì)存在一定的爭(zhēng)議，需要結(jié)合協(xié)議全文內(nèi)容綜合判斷。