在新一輪國企改革的推進(jìn)過程中，為推動國資監(jiān)管方式由“管資產(chǎn)”向“管資本”過渡、改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建國有資本投資、運(yùn)營公司這一改革舉措開始嘗試，成為本輪改革中的重點(diǎn)方向。

自2014年開始，到目前為止已有19家中央企業(yè)成為國有資本投資公司試點(diǎn)、2家中央企業(yè)成本國有資本運(yùn)營公司試點(diǎn)，并且在地方層面，全國已有36家省級國資委改組組建了142家國有資本投資運(yùn)營公司。

在2019年年底召開的中央企業(yè)負(fù)責(zé)人會議中，國資委也明確2020年國有資本投資、運(yùn)營公司改革工作的的兩個(gè)重點(diǎn)：一方面將繼續(xù)加大對兩類公司試點(diǎn)企業(yè)授權(quán)力度，另一方面將適時(shí)改組或組建新的兩類公司。

改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司作為新一輪國企改革的創(chuàng)新性舉措，在實(shí)踐探索過程中必然經(jīng)歷一個(gè)明確概念內(nèi)涵、統(tǒng)一認(rèn)識的過程。國有資本投資公司在國資監(jiān)管體系下扮演什么樣的角色、應(yīng)該具有什么樣的功能定位、戰(zhàn)略發(fā)展的基本方向和匹配的集團(tuán)管控方式等問題，是需要回答的幾個(gè)基本問題。

在19家中央企業(yè)在試點(diǎn)工作開展的過程中，形成了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，我們根據(jù)對相關(guān)政策的理解和已有的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對這幾個(gè)問題進(jìn)行簡單的探討。

國有資本投資公司的角色定位

國有資本投資公司是為理順國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有企業(yè)之間的關(guān)系，而存在的企業(yè)主體。其角色定位的實(shí)質(zhì)就是：成為政府與企業(yè)之間有效的“隔離帶”，成為所有者與經(jīng)營者分離的“隔離帶”。

通過隔離帶的作用，使國資委成為純粹的監(jiān)管者，而國有資本投資公司作為出資人代表，從而實(shí)現(xiàn)國資監(jiān)管職能與出資人職能的分離，監(jiān)管機(jī)構(gòu)逐步退出對企業(yè)經(jīng)營層面的管理，將經(jīng)營權(quán)歸位于企業(yè)。

也就是國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為國有資本投資運(yùn)營公司的出資主體，在推進(jìn)自身職能轉(zhuǎn)變過程中，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)逐步把部分出資人的權(quán)利授予國有資本投資公司，不再采取行政管理方式，而是為國有資本投資公司定方向、定規(guī)則、定考核。

同時(shí)，停止延伸監(jiān)管，只監(jiān)管國有資本投資公司層級，不再對投資公司下屬的出資企業(yè)進(jìn)行延伸監(jiān)管。

同時(shí)，國資委通過授權(quán)的方式將出資人的權(quán)力下授給國有資本投資、運(yùn)營公司，由兩類公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)。

這樣，國有資本投資公司的角色定位就更為清晰，作為出資人代表，履行出資人職責(zé)，對所出資企業(yè)依法行使股東權(quán)利，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。自主開展運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值。

國有資本投資公司的功能定位

從功能定位來看，國有資本投資公司的組建的基本目的在保證國有資本的保值增值的基礎(chǔ)上，有幾個(gè)核心功能。

1.服務(wù)國家戰(zhàn)略，促進(jìn)國有資本合理流動、優(yōu)化國有資本投向。以為國家戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)為使命，在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，促進(jìn)國有資本向重點(diǎn)行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢企業(yè)集中。

2.開展資本運(yùn)作，推動國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整。國有資本投資公司以資本為紐帶、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)依法自主開展國有資本運(yùn)作，不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動，通過投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運(yùn)作等方式，發(fā)揮投資引導(dǎo)和結(jié)構(gòu)調(diào)整等作用，進(jìn)行企業(yè)重組、兼并與收購等活動，推動產(chǎn)業(yè)集聚、化解過剩產(chǎn)能和轉(zhuǎn)型升級。

3.關(guān)注戰(zhàn)略性新興業(yè)務(wù)，培育核心競爭力和創(chuàng)新能力。國有資本投資公司在符合國有資本布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的范圍內(nèi)，要引導(dǎo)國有資本核心競爭力和創(chuàng)新能力的培養(yǎng)，對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，并積極參與國際競爭，著力提升國有資本的控制力和影響力。

國有資本投資公司的戰(zhàn)略定位

基于政策層面賦予國有資本投資公司角色定位與功能定位，國有資本投資公司的戰(zhàn)略定位也匹配政策要求，呈現(xiàn)出一些基本特點(diǎn)。

1.戰(zhàn)略定位于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。

國有資本投資公司的戰(zhàn)略定位，必須要服務(wù)于國家戰(zhàn)略，需要保證在重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域中國有資本的主導(dǎo)地位。

在目前的19家中央企業(yè)的國有資本投資公司試點(diǎn)企業(yè)來看，所處行業(yè)均為關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)和領(lǐng)域，能夠充分體現(xiàn)出國有資本對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的控制力和影響力。如中糧集團(tuán)定位于國家糧食安全戰(zhàn)略和食品安全戰(zhàn)略執(zhí)行主體；寶武鋼鐵集團(tuán)定位于堅(jiān)定不移做強(qiáng)做優(yōu)做大鋼鐵主業(yè)，成為中國鋼鐵行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的引領(lǐng)者；國投集團(tuán)定位于保命脈、為民生。

2.戰(zhàn)略聚焦于核心主業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮帶動作用

國有資本投資公司的戰(zhàn)略也體現(xiàn)出聚焦核心主業(yè)方面，其意義在于通過資本運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)核心主業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，從而推動國有經(jīng)濟(jì)的布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

如中糧集團(tuán)，堅(jiān)持做強(qiáng)糧油食品主業(yè)，推動轉(zhuǎn)型升級，同時(shí)搭建農(nóng)糧食品領(lǐng)域的國有資本投資平臺、資源整合平臺和海外投資平臺，在國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮帶動作用。

如招商局集團(tuán)，戰(zhàn)略聚焦于綜合交通、特色金融、城市與園區(qū)綜合開發(fā)運(yùn)營三大核心產(chǎn)業(yè)，并積極實(shí)現(xiàn)由三大主業(yè)向?qū)崢I(yè)經(jīng)營、金融服務(wù)、投資與資本運(yùn)營三大平臺的轉(zhuǎn)變。

如國家能源集團(tuán)，聚焦于能源產(chǎn)業(yè)，戰(zhàn)略方向是成為全球最大的煤炭生產(chǎn)公司、火力發(fā)電公司、風(fēng)力發(fā)電公司和煤制油煤化工公司。

3.戰(zhàn)略發(fā)展向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的開拓。

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)代表新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的方向，是培育發(fā)展新動能、獲取未來競爭新優(yōu)勢的關(guān)鍵領(lǐng)域，國有經(jīng)濟(jì)在這個(gè)領(lǐng)域主導(dǎo)作用的發(fā)揮，主要是通過國有資本投資公司的培育與開拓。

國投集團(tuán)已經(jīng)確定了節(jié)能環(huán)保新能源戰(zhàn)略，成立前瞻性產(chǎn)業(yè)投資平臺：中國高新和國投高科，對戰(zhàn)略性稀缺資源投資力度加大。中廣核集團(tuán)，開始深耕環(huán)保產(chǎn)業(yè)，并逐漸將水務(wù)環(huán)保列為重點(diǎn)新興業(yè)務(wù)。中石化集團(tuán)也已經(jīng)著手布局固廢處置、土壤修復(fù)等新興產(chǎn)業(yè)。

4.通過外部重組和內(nèi)部整合實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略定位。

國有資本投資公司的根本任務(wù)，是推進(jìn)國有資本布局結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。

在試點(diǎn)工作展開以來，國資委組織開展了一系列重大重組整合，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)重組整合，在產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)整合和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中充分發(fā)揮表率作用。

比如寶鋼集團(tuán)與武鋼集團(tuán)在2016年進(jìn)行重組，寶鋼作為整合者吸收合并武鋼，成立寶武鋼鐵集團(tuán)。這一整合，提高了鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)業(yè)聚集程度、實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢資源互補(bǔ)、開啟了鋼鐵產(chǎn)業(yè)的重組整合步伐，有利于低端產(chǎn)能的退出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量的提升，提高了中國鋼鐵業(yè)的整體競爭力。

招商局集團(tuán)成為試點(diǎn)企業(yè)以來，進(jìn)行了較大力度的內(nèi)部整合和外部并購，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)板塊重組。集團(tuán)與中外運(yùn)長航進(jìn)行重組整合，重組后VLCC、VLOC船隊(duì)規(guī)模、盈利能力和綜合實(shí)力穩(wěn)居全球第一，成為世界前五的綜合物流服務(wù)供應(yīng)商。

招商局集團(tuán)的公路業(yè)務(wù)板塊也通過重組獲得發(fā)展，招商公路市值躍居中國公路行業(yè)第一位。通過一系列重組整合，招商局集團(tuán)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量進(jìn)一步提升，核心產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢更加明顯。

5.通過有計(jì)劃地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)進(jìn)退優(yōu)化戰(zhàn)略布局。

很多國有資本投資公司在試點(diǎn)過程中，也積極地在產(chǎn)業(yè)整合中有序進(jìn)退，以市場化手段實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化。

在“進(jìn)”的方面，中國交建依托原有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)礎(chǔ)，通過資本運(yùn)營、股權(quán)運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)培育孵化等方式，積極打造世界領(lǐng)先的交通基礎(chǔ)設(shè)施、城市綜合開發(fā)、裝備制造及海洋重工、疏浚環(huán)保及海洋、園區(qū)投資建設(shè)運(yùn)營服務(wù)、產(chǎn)業(yè)金融服務(wù)等六大產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。

招商局加大在保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)、大健康產(chǎn)業(yè)和郵輪產(chǎn)業(yè)等相關(guān)領(lǐng)域的投資，為集團(tuán)發(fā)展開拓了新的方向。

新興際華集團(tuán)選擇進(jìn)入應(yīng)急裝備產(chǎn)業(yè)，一方面為國家安全提供保障，另一方面為提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力進(jìn)行投資引領(lǐng)，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量提升。

在“退”的方面，國投先后退出了航運(yùn)和煤炭板塊，中糧退出了酒莊、木材等低效無效資產(chǎn)領(lǐng)域，招商局采取清算或轉(zhuǎn)讓方式退出了多家燃?xì)夤?，基本告別了燃?xì)鈽I(yè)務(wù)，保利集團(tuán)退出煤炭業(yè)務(wù)，整體移交260億元資產(chǎn)至中煤集團(tuán)。

國有資本投資公司的管控定位

在明確了國有資本投資公司的角色、功能、戰(zhàn)略定位的基礎(chǔ)上，我們對國有資本投資公司所承擔(dān)的改革重任有了較為明確的認(rèn)識，是不同于其他中央企業(yè)的國有獨(dú)資公司主體，對其內(nèi)部管理、集團(tuán)管控方面也提出來新的要求。

國有資本投資公司一般應(yīng)建立以戰(zhàn)略目標(biāo)和財(cái)務(wù)效益為主的管控模式，對所持股企業(yè)考核側(cè)重于執(zhí)行公司戰(zhàn)略和資本回報(bào)狀況。

從實(shí)踐來看，試點(diǎn)企業(yè)基本上以打造市場化、專業(yè)化國有資本運(yùn)作平臺為目標(biāo)，進(jìn)行總部職能和組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整，優(yōu)化管控方式，著力增強(qiáng)總部的資本運(yùn)作能力、產(chǎn)業(yè)研判能力,投資決策能力和風(fēng)險(xiǎn)管控能力。

多數(shù)試點(diǎn)企業(yè)參考中糧模式，按照“小總部、大產(chǎn)業(yè)”的原則，把資本經(jīng)營與資產(chǎn)管理經(jīng)營分開，壓縮管理層級至三級，形成定位清晰且職責(zé)明確的“集團(tuán)總部資本層——專業(yè)化公司資產(chǎn)層——生產(chǎn)單位執(zhí)行層”三級架構(gòu)。

通過優(yōu)化精簡集團(tuán)總部，下放資產(chǎn)經(jīng)營調(diào)度去與指揮權(quán)，做實(shí)二級專業(yè)化公司(平臺)，實(shí)現(xiàn)了集團(tuán)總部向管資本的轉(zhuǎn)型。

如新興際華集團(tuán)在改組過程中也采用了三級管控模式，對各級管控主體的功能進(jìn)行了定位。集團(tuán)總部作為資本層，承擔(dān)戰(zhàn)略決策、資本投資和風(fēng)險(xiǎn)防控三大主體功能，主要的功能體現(xiàn)在：發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)作用、把控產(chǎn)業(yè)投資方向、培育孵化新興產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)板塊協(xié)同、實(shí)現(xiàn)集團(tuán)資源共享、切實(shí)緊抓風(fēng)險(xiǎn)管控等方面。

二級產(chǎn)業(yè)集團(tuán)作為資產(chǎn)層，承擔(dān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資產(chǎn)整合功能，主要的功能是：產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施主體、資源整合和資產(chǎn)配置、實(shí)施預(yù)算、項(xiàng)目管理和考核反饋。

三級生產(chǎn)企業(yè)作為運(yùn)營層，主要承擔(dān)以下功能：發(fā)揮一線生產(chǎn)經(jīng)營功能；參與市場競爭，提升經(jīng)營效率和利潤貢獻(xiàn)。

以上幾個(gè)定位問題，是國有資本投資公司試點(diǎn)工作展開過程中首先需求明確的幾個(gè)方向性問題，在定位明確界定的基礎(chǔ)上，試點(diǎn)企業(yè)還需進(jìn)行多層次的公司治理規(guī)范化調(diào)整、價(jià)值型總部職能調(diào)整、戰(zhàn)略管控體系的構(gòu)建等系列管理優(yōu)化工作，以更好地實(shí)現(xiàn)國有資本投資公司在國企改革中的引領(lǐng)作用。