此文首發(fā)2016年5月10日，注意作者當(dāng)時(shí)在文中的觀點(diǎn)： 以運(yùn)動(dòng)式全面推進(jìn)PPP并不符合現(xiàn)實(shí)情況，反而容易適得其反。而過程中的產(chǎn)物也許不是那么完美，但是只要是往市場(chǎng)化的道路上前進(jìn)了堅(jiān)實(shí)的一小步，就是一個(gè)了不起的進(jìn)步 。

以下是正文：

2016年4月20日，北京市交通委員會(huì)代表北京市政府與北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱“京投公司”）正式簽署《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱“協(xié)議”）?！秴f(xié)議》里首次提出授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營（Operate）的ABO模式，由市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)，京投公司按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類市場(chǎng)主體資源，提供北京市軌道交通項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營等整體服務(wù)。消息傳出后，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，業(yè)界對(duì)此褒貶不一。支持的人認(rèn)為ABO的出現(xiàn)符合當(dāng)前國情，有助于推進(jìn)政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型并對(duì)公共服務(wù)走向市場(chǎng)化有積極作用；反對(duì)的人認(rèn)為ABO的出現(xiàn)違背了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，對(duì)PPP推廣產(chǎn)生負(fù)面影響。

針對(duì)上述問題，筆者根據(jù)對(duì)北京市原市屬大型政府融資平臺(tái)的了解，結(jié)合一些接觸到的ABO工作，談?wù)剛€(gè)人的看法。

一、ABO內(nèi)涵及運(yùn)作結(jié)構(gòu)

按照官方的通稿，ABO強(qiáng)化了政府的監(jiān)管職責(zé)，明確了企業(yè)義務(wù)責(zé)任。政府將從具體建設(shè)、管理事務(wù)中脫離出來，更好的履行規(guī)則制定、監(jiān)督考核等職責(zé)。京投公司按照政府授權(quán)，整合各類市場(chǎng)主體資源和政府資金，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提供軌道交通項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營等整體服務(wù)。

具體分析，我們首先要了解京投公司。京投公司自成立以來，主要職能是承擔(dān)北京市軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資、前期規(guī)劃、資產(chǎn)管理、資本運(yùn)營及相關(guān)資源開發(fā)管理等，具有豐富的軌道交通投融資和資本運(yùn)營的經(jīng)驗(yàn)，曾策劃并實(shí)施了北京地鐵4號(hào)線、14號(hào)線、16號(hào)線的PPP項(xiàng)目和亦莊線BT項(xiàng)目。但需要指出的是，京投公司自身并沒有工程建設(shè)資質(zhì)，也不承擔(dān)軌道交通運(yùn)營工作。

政府對(duì)京投公司在ABO模式中的定位是“市場(chǎng)資源的整合者”，在政府的監(jiān)督指導(dǎo)下開展具體工作，通過激勵(lì)約束機(jī)制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制整合相關(guān)資源?！秴f(xié)議》中明確規(guī)定，京投公司要承擔(dān)與其他社會(huì)資本合作等具體工作；通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇建設(shè)管理單位和運(yùn)營單位并報(bào)相關(guān)部門批準(zhǔn)。由此可見，ABO并不排斥市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，也不排斥PPP模式，而是通過打造一個(gè)綜合管理服務(wù)平臺(tái)，根據(jù)項(xiàng)目的市場(chǎng)化條件和市場(chǎng)的容納能力，靈活采取PPP或?qū)俚貙I性企業(yè)運(yùn)作模式實(shí)施軌道交通建設(shè)。

下圖是ABO的運(yùn)作結(jié)構(gòu)圖，市政府授權(quán)京投公司采取ABO模式對(duì)本市軌道交通行使業(yè)主職責(zé)，每年按照《協(xié)議》約定支付京投公司授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)。

1.對(duì)于尚未具備市場(chǎng)化條件的軌道交通項(xiàng)目，由京投公司負(fù)責(zé)籌集建設(shè)資金，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇建設(shè)管理單位、建設(shè)單位和運(yùn)營單位對(duì)軌道交通項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營，京投公司通過軌道交通運(yùn)營收入、政府支付的授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)以及多種經(jīng)營收入償還貸款，并獲得一定的投資回報(bào)收入。

2.對(duì)于市場(chǎng)化條件成熟的項(xiàng)目，由京投公司協(xié)助政府部門采取PPP模式實(shí)施項(xiàng)目。由政府部門按照PPP操作流程規(guī)范擇優(yōu)選擇社會(huì)投資人，京投公司作為政府出資人代表與社會(huì)投資人合資成立項(xiàng)目公司，政府與項(xiàng)目公司簽訂《PPP協(xié)議》，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)軌道交通項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和運(yùn)營，京投公司按照《PPP協(xié)議》約定，從授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)中安排資金對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行運(yùn)營補(bǔ)貼。

ABO運(yùn)作結(jié)構(gòu)圖

二、ABO產(chǎn)生的原因

ABO的產(chǎn)生有其深層次的原因，可以認(rèn)為是本市基礎(chǔ)設(shè)施由政府壟斷的傳統(tǒng)投融資體制向市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)變的階段性產(chǎn)物。

1.京投公司等原市屬政府融資平臺(tái)具有較強(qiáng)的專業(yè)化服務(wù)能力。北京地緣政治特殊，而且作為國際大都會(huì)城市，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)的水平要求較高。這一背景下，依托北京市資金、技術(shù)、人才等資源優(yōu)勢(shì)，北京市在軌道交通、高速公路等領(lǐng)域已經(jīng)建立起如京投、首發(fā)等專業(yè)化服務(wù)能力強(qiáng)、投融資和管理經(jīng)驗(yàn)豐富、資產(chǎn)規(guī)模龐大的市屬專業(yè)化運(yùn)營公司，在國內(nèi)也處于領(lǐng)先的位置。

2.地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展需要。國發(fā)43號(hào)文后，本市政府融資平臺(tái)開始轉(zhuǎn)型發(fā)展，一部分政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型成為社會(huì)投資人，如北排與市水務(wù)局簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，直接獲得城六區(qū)存量和新建污水處理廠的特許經(jīng)營權(quán)，但這一做法受到社會(huì)和業(yè)界的質(zhì)疑。另一部分政府融資平臺(tái)扮演PPP模式中政府出資人代表的角色，如首發(fā)集團(tuán)，但這一角色并沒有完全利用首發(fā)的優(yōu)勢(shì)資源，同時(shí)對(duì)企業(yè)的積極性也造成一定的影響，不是一個(gè)長(zhǎng)久之策。而ABO的出現(xiàn)，為本市政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型提供了新的方向。一方面，ABO模式以承包制替代了之前的報(bào)銷制，用合同的形式厘清了政企之間的關(guān)系；另一方面，兼顧了市場(chǎng)機(jī)制和屬地企業(yè)的利益平衡，以漸進(jìn)式方式推動(dòng)市場(chǎng)化進(jìn)程，更符合當(dāng)前的實(shí)際情況。

3.PPP模式并不能完全滿足本市社會(huì)公共服務(wù)需求。目前，國內(nèi)的PPP模式還處于不斷完善的階段，政策法律體系有待進(jìn)一步健全，無論從政府層面還是從社會(huì)資本層面，都尚未做好承接所有社會(huì)公共服務(wù)供給的準(zhǔn)備。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，PPP模式也僅是作為社會(huì)公共服務(wù)供給的輔助手段。以英國為例，1987年～2012年間僅共批準(zhǔn)PPP項(xiàng)目730個(gè)，吸引社會(huì)資本約550億英鎊。因此，在當(dāng)前階段，以運(yùn)動(dòng)化形式全面推動(dòng)PPP不僅不符合我國的國情，而且與國外的經(jīng)驗(yàn)相背離，也會(huì)對(duì)PPP的健康發(fā)展造成負(fù)面影響。

三、ABO適用的條件和環(huán)境

需要指出的是，ABO是一把雙刃劍，用得好、用對(duì)地方，將對(duì)市場(chǎng)化進(jìn)程具有積極作用。反之，濫用ABO，也勢(shì)必會(huì)對(duì)PPP造成不良的影響。

筆者認(rèn)為，使用ABO，需要具備以下幾個(gè)前提條件：

一是原政府融資平臺(tái)要具有較強(qiáng)的專業(yè)服務(wù)能力，在行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)處于領(lǐng)先位置。提高公共服務(wù)的供給能力和供給效率是深化社會(huì)公共服務(wù)投融資體制機(jī)制改革的目標(biāo)，也是推廣使用PPP模式的目的，ABO的開展也不能違背上述目標(biāo)。因此，授權(quán)經(jīng)營主體的專業(yè)服務(wù)能力是保障ABO模式得以開展的先決條件。

二是地方政府對(duì)公共服務(wù)引入市場(chǎng)機(jī)制要具有較強(qiáng)的意愿和能力。一方面，對(duì)市場(chǎng)化條件成熟的項(xiàng)目，積極采取PPP模式推進(jìn)實(shí)施，并督促授權(quán)經(jīng)營主體落實(shí)相關(guān)具體工作；另一方面，對(duì)于授權(quán)經(jīng)營主體自主實(shí)施的項(xiàng)目，鼓勵(lì)其在建設(shè)和運(yùn)營等環(huán)節(jié)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，減低建設(shè)和運(yùn)營成本，提高服務(wù)水平和效率，保證ABO模式不走偏，不變形。地方政府推進(jìn)市場(chǎng)化的意愿和決心是ABO正確實(shí)施的關(guān)鍵。

三是項(xiàng)目審批流程的規(guī)范性。規(guī)范的項(xiàng)目操作流程能夠讓授權(quán)經(jīng)營主體在政府相關(guān)部門的有效監(jiān)管下，盡可能的降低過程風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，這是ABO順利實(shí)施的保障條件。

上述三個(gè)條件缺一不可，缺少任何一個(gè)條件，ABO都可能演變成變相的政府融資平臺(tái)。而當(dāng)前國內(nèi)適合搞ABO的地方并不多，筆者認(rèn)為除了北京以外，也只有上海、重慶等少數(shù)幾個(gè)一線城市或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)具備上述條件。

四、結(jié)論

ABO的出現(xiàn)有其必然性，是傳統(tǒng)公共服務(wù)投融資體制向市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)變過程中的產(chǎn)物。它旨在打造專業(yè)領(lǐng)域的綜合服務(wù)平臺(tái)，整合各類市場(chǎng)資源，本身并不排斥市場(chǎng)機(jī)制和PPP模式。ABO統(tǒng)籌兼顧屬地企業(yè)和社會(huì)資本的利益，為本市其他類似的政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型提供了新的方向。

但是，ABO的使用有嚴(yán)苛條件，它對(duì)于政府把控能力的要求要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于PPP模式，而且授權(quán)經(jīng)營主體要具有較高的專業(yè)化服務(wù)能力。因此，這一模式是難以被推廣和復(fù)制的。

市場(chǎng)化是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，長(zhǎng)期壟斷形成的壁壘效應(yīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，以運(yùn)動(dòng)式全面推進(jìn)PPP并不符合現(xiàn)實(shí)情況，反而容易適得其反。而過程中的產(chǎn)物也許不是那么完美，但是只要是往市場(chǎng)化的道路上前進(jìn)了堅(jiān)實(shí)的一小步，就是一個(gè)了不起的進(jìn)步。路漫漫其修遠(yuǎn)兮，不僅需要智慧，更需要耐心。

作者：黃文軍

來源：北京PPP咨詢中心