主題演講一:關(guān)于片區(qū)開發(fā)體制創(chuàng)新的幾點(diǎn)思考

主講人：符文偉

以工業(yè)園區(qū)起步，伴隨改革開放逐步形成多類型、全體系的園區(qū)體系，在發(fā)展路徑上，走出了一條產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)鏈集聚、產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)城融合的道路，不同階段，其土地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)定位、園區(qū)管理、社會管理等各不相同。新型城鎮(zhèn)化背景下，走一條“產(chǎn)城人”融合一體化發(fā)展的片區(qū)開發(fā)之路，值得大家研討。

片區(qū)開發(fā)投資規(guī)模大、關(guān)注度高、影響面廣。成功與否，體制創(chuàng)新非常重要。體制創(chuàng)新既有政策因素的影響，也有現(xiàn)實(shí)的因素影響。成功的片區(qū)開發(fā)，體制創(chuàng)新一定是建立在現(xiàn)狀分析、重大問題研究論證、發(fā)展目標(biāo)設(shè)定，以及重大任務(wù)和重大項目謀劃基礎(chǔ)之上。成功的片區(qū)開發(fā)一定是有宏觀決策、有各類規(guī)劃支撐、有重大項目引領(lǐng)、有考核監(jiān)督、有績效評價。

片區(qū)開發(fā)具體管理模式選擇，政府可以采用管委會、指揮部、成立公司等形式，不用的管理模式承擔(dān)不同的職能，并與投融資模式銜接，片區(qū)開發(fā)可以采用政府投資，也不排除以政府為主體與社會資本合作，具體要經(jīng)過詳細(xì)的資金平衡測算后決定。

1.目標(biāo)（為什么）：創(chuàng)建未來社區(qū)是全面貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、推進(jìn)以人為核心的城市現(xiàn)代化的創(chuàng)新舉措。未來社區(qū)是以人為核心的城市現(xiàn)代化、 高質(zhì)量發(fā)展、 高品質(zhì)生活的新平臺，是“ 讓老百姓幸福” 的新平臺。

2.路徑（是什么）：從無到有、有序推進(jìn)，推動未來社區(qū)從理念遠(yuǎn)景到“139”系統(tǒng)方案設(shè)計形成，再到全省開展兩批試點(diǎn)。

3.模式特征。統(tǒng)籌舊改新建---分類施策推動城市更新；聚焦多元人群---公眾參與確保民生屬性；強(qiáng)調(diào)資金平衡---實(shí)現(xiàn)建設(shè)運(yùn)營一體化。

4.體制創(chuàng)新。

1）建立“省級統(tǒng)籌、市級協(xié)調(diào)、縣（市、區(qū)）級落實(shí)”的工作體系。

2）構(gòu)建“謀劃一批、儲備一批、城市一批、啟動一批”的格局。

3）全流程清單化機(jī)制。

4）推進(jìn)機(jī)制：

設(shè)置四大體系：（1）指標(biāo)體系：(綜合性指標(biāo) 33項建設(shè)指標(biāo))（2）工作體系（一專班兩平臺，發(fā)展研究中心&產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟）（3）政策體系：1 1 N；（4）考核體系（列入省政府督察激勵事項 CIM系統(tǒng)的動態(tài)監(jiān)測政策期權(quán)激勵機(jī)制）。

5.成效（怎么做）：

(1)創(chuàng)新政策：以省政府政策頂層設(shè)計帶動各地挖掘政策潛力。

(2)推行試點(diǎn)：先后確定了二批省級試點(diǎn)60個項目，預(yù)計總投資6300億元，直接受益居民63.8萬，計劃引進(jìn)人才43.2萬人。

(3)多元主體參與：枕骨、市場、社會、居民參與，組建央企名企牽頭、300余家市場主體參與的參與聯(lián)盟，形成有力的九大場景企業(yè)庫、計劃庫、產(chǎn)品庫、服務(wù)庫。實(shí)體化運(yùn)作。

主題演講二：片區(qū)開發(fā)融資方式

主講人：孫旭東

（一）模式的合法合規(guī)性存在質(zhì)疑

主要模式：政府主導(dǎo)，政企合作如PPP、ABO等。PPP模式的合法性毋庸置疑。

衍化模式：股權(quán)投資 EPC F模式，特許經(jīng)營權(quán)模式，DBFOT模式等等。

2019年3月，財政部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財金〔2019〕10號），對政府支出紅線、政府性基金預(yù)算限制等進(jìn)行了規(guī)定。10號文印發(fā)后，基本阻斷了社會資本通過PPP模式參與片區(qū)開發(fā)的可能性，使得大量片區(qū)開發(fā)項目“被迫創(chuàng)新”以ABO模式實(shí)施。

由于現(xiàn)階段缺少系統(tǒng)、成熟的法律法規(guī)及政策依據(jù)，既有有利的政策如2017年國務(wù)院出臺的《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》等，也有六部委【2016】4號文、前述的10號文等不利政策。所以現(xiàn)在政府和企業(yè)把ABO模式視為介于合法合規(guī)與不違法不違規(guī)之間的、有一定市場需求的和一定時限性、局限性的模式。

（二）涉嫌地方政府隱性債務(wù)

控制地方政府債務(wù)是保證經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)，健康發(fā)展的關(guān)鍵之一，是各級政府不能逾越的紅線。但債務(wù)與負(fù)債不同，很多人把兩者混淆、等同對待。簡單講，債務(wù)從屬于負(fù)債（是一種現(xiàn)時義務(wù)），是負(fù)債中的“有息負(fù)債”。如果片區(qū)開發(fā)項目政府的支出上限不超過項目自身對地方政府的財政貢獻(xiàn)，且全部支出責(zé)任與績效考核掛鉤，則這種支出不是剛性的，更不是現(xiàn)時義務(wù)，也就不能劃定為政府債務(wù)或政府隱性債務(wù)。當(dāng)然，如果模式能得到各省財監(jiān)局和國家審計署等相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，就更好了。

（三）涉嫌違反六部委【2016】4號文等規(guī)定

4號文等規(guī)定：土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再從事新增土地儲備工作。土地儲備資金來源于財政預(yù)算，專款專用。

實(shí)現(xiàn)上，當(dāng)前實(shí)施的片區(qū)開發(fā)項目中，除政府主導(dǎo)的、2019年10號文出臺前以PPP模式實(shí)施的片區(qū)開發(fā)項目外，相當(dāng)一部分是政府與社會資本合作（ABO模式）實(shí)施的，這類項目在實(shí)施過程中面臨著違反4號文等關(guān)于土地儲備規(guī)定相關(guān)政策文件的風(fēng)險。

（四）受涉房貸款限額管理限制

為控制房地產(chǎn)過快增長，銀監(jiān)會和中國人民銀行加強(qiáng)了對金融機(jī)構(gòu)涉房貸款（包括土地一二級開發(fā)、個貸等）的控制，采取了：加強(qiáng)對1460報表的審核力度，對每家金融機(jī)構(gòu)涉房貸款實(shí)行限額管理（如房企三道紅線管理、銀行房貸占比降至40%以下等），加重對超限企業(yè)的經(jīng)濟(jì)處罰和對相關(guān)人員的問責(zé)力度，未來將涉房貸款管理納入銀行MPA宏觀考核體系等一系列措施，使得片區(qū)開發(fā)項目貸款難度加大。

（五）項目收入來源可變因素多

片區(qū)開發(fā)項目收入主要來源于：項目所在地政府留存的土地出讓收入返還、新增稅收獎勵；

其它來源有：區(qū)域內(nèi)其他自然資源開發(fā)收入、專業(yè)工程管理和代建服務(wù)收入、專業(yè)招商咨詢收入、使用者付費(fèi)、安置房和公共配套回購收入、政府財政補(bǔ)貼和貸款貼息等。

實(shí)際上片區(qū)開發(fā)收入基本依賴于房地產(chǎn)和新增產(chǎn)業(yè)稅收，產(chǎn)業(yè)招商運(yùn)營對片區(qū)房地產(chǎn)的提升作用不言而喻，產(chǎn)業(yè)招商運(yùn)營能否成功受項目所在區(qū)位、地方經(jīng)濟(jì)及結(jié)構(gòu)、地方傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、社會資本招商運(yùn)營管理能力、地方政策延續(xù)性等諸多影響，加上片區(qū)開發(fā)項目投資規(guī)模大、投資回收期長、現(xiàn)金流管理能力要求高，使投資回收的風(fēng)險加大，融資難度增加。

從現(xiàn)金流角度劃分，片區(qū)開發(fā)項目包括：片區(qū)與主城區(qū)的交通連接工程，土地一級整理（含征拆、安置和“九通一平”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等），非經(jīng)營性公共設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，經(jīng)營性設(shè)施。由于片區(qū)開發(fā)項目獲取項目貸款的可能性極?。≒PP模式除外），需要社會資本不同程度的增信，所以對片區(qū)開發(fā)項目通常采?。悍制跐L動開發(fā)、減少貸幣安置、降低投資峰值，通過多種融資組合解決資金需求。具體措施如下：

（一）片區(qū)與主城區(qū)的交通連接工程

 政府投資，PPP模式融資、平臺公司采取EPC F/延期支付模式融資等。

（二）土地一級整理內(nèi)的征拆、安置工程

 財政資金，政府（企業(yè)）自有資金。

（三）安置房和“九通一平”基礎(chǔ)設(shè)施、非經(jīng)營性公共設(shè)施、服務(wù)設(shè)施、經(jīng)營性設(shè)施

· 項目貸款增信融資：股東提供、擔(dān)?；蛄鲃有灾С值取?/p>

· 項目貸款融資：社會資本兜底拿地，在兜底總價內(nèi)以片區(qū)特許經(jīng)營權(quán)和應(yīng)收帳款質(zhì)押；或企業(yè)提供表外信用，以片區(qū)特許經(jīng)營權(quán)和應(yīng)收帳款質(zhì)押。

· 專項債融資：棚改專項債、土儲專項債、片區(qū)開發(fā)專項債（有概念但尚未落地）。

·EPC F模式融資：應(yīng)收/應(yīng)付帳款保理、融資租賃、票據(jù)、房票等。

·產(chǎn)業(yè)基金/信托計劃融資：私募資金來源于個人理財和非金融機(jī)構(gòu)。

·供應(yīng)鏈融資：資金來源于供應(yīng)商、分包商等上中下游企業(yè)。

·股權(quán)基金融資：天使、創(chuàng)投、并購、夾層等基金，用途限于產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入后。

主題演講三：開發(fā)性思維下城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資路徑分析

主講人：李煒

政府債務(wù)管理：要求“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”；“先預(yù)算，后采購”；地方政府除發(fā)行地方政府專項債券、一般債券外，不得以任何方式舉借債務(wù)，特別是嚴(yán)禁地方隱性債務(wù)。自2015年1月1日修正后的預(yù)算法實(shí)施，地方的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投融資路徑主要包括：

開發(fā)性項目是指以實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，政府和社會資本建立長期合作關(guān)系，提供以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為核心的基礎(chǔ)設(shè)施和城市運(yùn)營等綜合開發(fā)服務(wù)，社會資本承擔(dān)主要管理責(zé)任和顯著風(fēng)險，投資回報的資金來源于新增收入，并與績效掛鉤，實(shí)現(xiàn)激勵相容。

項目財政支付安排

（一）ABO模式

ABO（授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營）是指由政府授權(quán)當(dāng)?shù)爻峭豆鹃_展公益性或準(zhǔn)公益性項目的投資、建 設(shè)、運(yùn)營。授權(quán)關(guān)系按照程序的不同分為“直接授權(quán)”與“招標(biāo)授權(quán)”兩種途徑。

“授權(quán)”與“被授權(quán)”主體：政府作為授權(quán)方，需要履行規(guī)則制定、績效考核、支付授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)等職責(zé)；城投公司作為被授權(quán)方，則需要履行業(yè)主職責(zé)，按約提供相關(guān)項目的投資、建設(shè)、運(yùn)營等整體服務(wù)。