應(yīng)經(jīng)而未經(jīng)集體討論的行政處罰決定應(yīng)予撤銷

【作者】 焦煒華，陳希國(guó)

【作者單位】 山東省荷澤市中級(jí)人民法院，山東省荷澤市中級(jí)人民法院

【分類】 行政管理法  【期刊年份】 2016年

【期號(hào)】 5     【頁碼】 101

【摘要】 【裁判要旨】公安機(jī)關(guān)作出行政處罰決定，不僅要遵照治安管理處罰法，而且要符合行政處罰法的規(guī)定。公安機(jī)關(guān)作出的拘留10日治安行政處罰決定屬于行政處罰法第三十八條第二款規(guī)定的“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰”，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。處罰決定未經(jīng)負(fù)責(zé)人集體討論而作出，屬嚴(yán)重程序違法，應(yīng)予撤銷。

　　□案號(hào)一審：（2013）東行初字第33號(hào)二審：（2014）菏行終字第43號(hào)

【全文】         【法寶引證碼】 CLI.A.1211972   

　　【案情】

　　原告：司付立。

　　被告：山東省東明縣公安局。

　　第三人：張瑞功。

　　2013年2月8日15時(shí)許，原告司付立之子司某駕車行至東明縣長(zhǎng)興集鄉(xiāng)長(zhǎng)興集村時(shí)，與路邊賣煙花爆竹的李某某攤位發(fā)生刮擦，因修車雙方發(fā)生爭(zhēng)吵。李某某的親戚張瑞功到場(chǎng)后，與司某發(fā)生爭(zhēng)吵后相互毆打，司某的父親司付立聞?dòng)嵑筅s過去與張瑞功發(fā)生矛盾，是否毆打雙方說法不一致。2月8日，被告東明縣公安局接到報(bào)案后，次日受理了該案，并對(duì)原告之子司某作出行政拘留15日、罰款1000元的行政處罰。3月10日，東明縣公安局以情節(jié)比較復(fù)雜為由批準(zhǔn)延長(zhǎng)了30天辦案期限。3月25日被告對(duì)原告司付立作出行政拘留10日、罰款500元的處罰。原告不服該行政處罰，申請(qǐng)行政復(fù)議。東明縣人民政府經(jīng)復(fù)議認(rèn)為被告適用法律不當(dāng)、超過法定辦案期限，故撤銷治安行政處罰決定，并責(zé)令被告重新作出處罰決定。被告經(jīng)調(diào)查后認(rèn)定原告司付立的行為已構(gòu)成結(jié)伙毆打、傷害他人，遂作出東公行罰決字[2013]00214號(hào)治安行政處罰決定，對(duì)原告行政拘留10日、罰款500元。原告不服該處罰決定，再次申請(qǐng)行政復(fù)議，東明縣人民政府予以維持。原告不服，遂提起行政訴訟。

　　原告司付立訴稱：被告作出的行政處罰決定違反不得以同一事實(shí)和理由作出與原具體行政行為相同或者基本相同的具體行政行為的規(guī)定。原告沒有打人，更不存在結(jié)伙。被告作出的行政處罰決定未經(jīng)集體討論，屬程序違法，請(qǐng)求依法撤銷。

　　被告東明縣公安局辯稱：原告的違法事實(shí)存在，其行為應(yīng)當(dāng)受到治安行政處罰。原告等人對(duì)第三人張瑞功等人實(shí)施了毆打的事實(shí)有證據(jù)予以證明。被告重新作出處罰決定程序合法，不違反不得以同一事實(shí)和理由作出與原具體行政行為相同或者基本相同的具體行政行為的規(guī)定。請(qǐng)求駁回原告訴訟請(qǐng)求，維持被訴處罰決定。

　　第三人張瑞功述稱：原告之子司某酒后駕車動(dòng)手打人，原告也主動(dòng)參與。對(duì)原告作出的處罰決定事實(shí)清楚，適用法律正確，應(yīng)予維持。

　　【審判】

　　山東省東明縣法院經(jīng)審理認(rèn)為：

　　根據(jù)行政處罰法第三十八條第二款規(guī)定：“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！北景副桓嬉园讣容^復(fù)雜為由對(duì)司付立一案申請(qǐng)延長(zhǎng)辦案期限，且給予的行政拘留屬于較重行政處罰，但被告提供的證據(jù)沒有證明公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)本案進(jìn)行了集體討論，原告認(rèn)為被告該行為程序違法的觀點(diǎn)應(yīng)予支持。并且根據(jù)被告查證的有關(guān)事實(shí)認(rèn)定原告結(jié)伙毆打、傷害他人缺少相應(yīng)的事實(shí)根據(jù)，且與法院依職權(quán)調(diào)取的段某某的證明相矛盾。綜上，被訴行政處罰決定主要證據(jù)不足，程序違法，應(yīng)予撤銷。

　　據(jù)此，山東省東明縣人民法院依照行政訴訟法第五十四條第二款第1目、第3目的規(guī)定，判決撤銷被告東明縣公安局作出的東公行罰決字[2013]00214號(hào)行政處罰決定。

　　被告東明縣公安局不服，向山東省菏澤市中級(jí)人民法院提起上訴。其上訴稱：被上訴人違法事實(shí)存在，上訴人重新作出處罰決定合法；上訴人所作處罰決定適用法律正確，東明縣公安局延長(zhǎng)辦案期限的程序合法。請(qǐng)求二審法院撤銷原判，維持處罰決定。

　　山東省菏澤市中級(jí)人民法院查明的事實(shí)同一審相同。

　　山東省菏澤市中級(jí)法院認(rèn)為：關(guān)于本案中被上訴人司付立是否存在結(jié)伙毆打原審第三人張瑞功的違法事實(shí)，從上訴人東明縣公安局提交的證據(jù)看，證人證言彼此存有矛盾，不能排除合理懷疑，并且上訴人提交的證明被上訴人結(jié)伙毆打原審第三人的證據(jù)并不充分，故上訴人對(duì)被上訴人作出治安行政處罰的證據(jù)不足。上訴人對(duì)被上訴人作出的行政拘留10日、罰款500元的行政處罰，屬于較重行政處罰，且上訴人因案件情節(jié)復(fù)雜延長(zhǎng)了辦案期限，按照行政處罰法第三十八條第二款規(guī)定：“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。”上訴人并未提供決定經(jīng)過集體討論的證據(jù)，屬程序嚴(yán)重違法。原審判決結(jié)果正確。根據(jù)行政訴訟法第六十一條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

　　【評(píng)析】

　　本案雖是民間糾紛引發(fā)的治安行政處罰案件，但涉及法律問題較多，筆者僅針對(duì)處罰決定未經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論的程序問題展開探討。

　　一、“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重行政處罰”的范疇界定

　?。ㄒ唬扒楣?jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰”字義解釋

　　關(guān)于如何理解“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰”，存在兩種不同觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，該規(guī)定應(yīng)理解為情節(jié)復(fù)雜給予較重的行政處罰和重大違法行為給予較重的行政處罰兩種情形，“情節(jié)復(fù)雜”與“重大違法行為”是并列關(guān)系，而較重的行政處罰是情節(jié)復(fù)雜與重大違法行為的共同落腳點(diǎn)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，“情節(jié)復(fù)雜”和“重大違法行為給予較重”系并列關(guān)系，較重行政處罰的定語僅僅是“重大違法行為”，并不包括“情節(jié)復(fù)雜”。筆者贊同第二種觀點(diǎn)，理由是：一是從行政處罰法第三十八條的立法目的來看，就特定的行政處罰課以集體討論程序，主要是促使行政機(jī)關(guān)以審慎的態(tài)度進(jìn)行決策，保證處罰結(jié)果的公平、公正。情節(jié)復(fù)雜之案件，由于違法事實(shí)、法律關(guān)系的膠著難辨，故需集體討論以達(dá)處罰之明；重大違法行為給予較重行政處罰之案件，由于對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益影響甚巨，故需集體討論以防決定恣意。由此分析，兩種情形均需要進(jìn)行集體討論，出發(fā)點(diǎn)并不完全相同，第二種觀點(diǎn)更貼近立法意旨。二是從國(guó)務(wù)院部委和各省市貫徹行政處罰法的規(guī)范性文件來看，一般是將“情節(jié)復(fù)雜”和“重大違法行為給予較重行政處罰”予以并列。比如《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第五十五條和《吉林省實(shí)施行政處罰法若干規(guī)定》第九條規(guī)定。

　?。ǘ┠男┨幜P情形屬于較重的行政處罰

　　筆者認(rèn)為，較重的行政處罰屬于相對(duì)概念，并非某種具體的處罰幅度或者種類。通常情況下，國(guó)務(wù)院工商、稅務(wù)、食藥、質(zhì)監(jiān)等執(zhí)法機(jī)關(guān)的部委規(guī)章，一般對(duì)較重行政處罰情形的列舉會(huì)授權(quán)省市人民政府或省級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自行作出規(guī)定。比如《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第五十五條第二款規(guī)定：“重大、復(fù)雜案件，或者重大違法行為給予較重處罰的案件范圍，由省級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)確定?！币越K省和吉林省為例，較重處罰主要包括責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款。其中對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中違法行為的較大數(shù)額罰款，吉林以一萬元為起算點(diǎn)，江蘇為兩萬元。其他省市除了在罰款數(shù)額上有所區(qū)別之外，其他方面大同小異。筆者認(rèn)為，雖然對(duì)較重行政處罰的界定不宜采取“一刀切”，但對(duì)達(dá)成共識(shí)的處罰種類仍可予以歸納和提煉，具體可參照行政處罰法第四十二條關(guān)于聽證程序的規(guī)定，以“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款”作為較重行政處罰的基本參照，而較大數(shù)額的罰款則由各省市、省級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)、法治發(fā)展水平自主確定。本案中，公安機(jī)關(guān)作出行政拘留10日的處罰決定是否屬于較重行政處罰？

　　二、行政拘留是否屬于較重的行政處罰

　　通常而言，當(dāng)事人可以要求聽證的行政處罰一般屬于較重行政處罰的范疇，然而行政處罰法第四十二條并未將行政拘留納入到可以進(jìn)行聽證的范圍，這是否意味著行政拘留并不屬于較重的行政處罰？筆者認(rèn)為不然，行政拘留應(yīng)當(dāng)屬于較重的行政處罰。

　　一則立法設(shè)置看，行政拘留的設(shè)定更為慎重。行政處罰法第九條明確規(guī)定，法律可以設(shè)定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。因此，法律對(duì)行政拘留的設(shè)定要符合法律保留原則。此外，行政拘留權(quán)力行使機(jī)關(guān)具有專屬性，即行政處罰法第十六條規(guī)定，限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。這正是國(guó)務(wù)院諸多部委規(guī)章和各省市工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)等部門的規(guī)范性文件較重行政處罰的列舉情形并不包括“行政拘留”的原因所在。

　　二則從處罰種類看，行政拘留的處罰更為嚴(yán)厲。行政拘留屬于人身權(quán)的限制或剝奪，人身權(quán)是公民重要的憲法權(quán)利，是公民其他權(quán)利得以行使的基礎(chǔ)，相對(duì)于財(cái)產(chǎn)等權(quán)利，其地位更加重要。行政處罰法第八條規(guī)定行政處罰的種類有警告，罰款，沒收違法所得、沒收非法財(cái)物，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照，行政拘留等。上述種類正是按照處罰的嚴(yán)厲程度進(jìn)行排列。治安管理處罰法也將行政拘留排在警告、罰款之后。在較大數(shù)額罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)都屬于較重處罰的前提下，

　　“舉輕以明重”，行政拘留當(dāng)然屬于較重處罰范疇。

　　三、未經(jīng)過集體討論的處罰決定應(yīng)予撤銷

　　集體討論是情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重行政處罰的程序要求，但對(duì)未經(jīng)過集體討論的處罰決定是否應(yīng)予撤銷，存在兩種觀點(diǎn)。

　　第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，程序輕微違法，確認(rèn)違法但不撤銷。公安機(jī)關(guān)肩負(fù)保護(hù)群眾生命財(cái)產(chǎn)安全之重要任務(wù)，對(duì)違法行為處以拘留處罰屬高頻適用的罰種，如果只要拘留就要進(jìn)行集體討論，公安機(jī)關(guān)難免其擾，影響行政執(zhí)法的高效、快捷。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，程序嚴(yán)重違法，應(yīng)予撤銷。從行政拘留的嚴(yán)厲性程度和行政處罰法的相關(guān)規(guī)定來看，集體討論作為較重行政處罰尤其是拘留的法定必經(jīng)程序，不僅可以保障處罰決定實(shí)體的公平、公正，而且是對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的合理約束和限制。

　　筆者同意第二種觀點(diǎn)。具體理由如下：

　　一是程序正當(dāng)?shù)谋厝灰?。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，法律程序觀念逐步深入人心。遵守法定和正當(dāng)程序是行政機(jī)關(guān)依法行政的基本要求，行政機(jī)關(guān)辦理行政處罰案件必須遵循合法和正當(dāng)程序原則，行政處罰的程序是行政處罰的重要組成部分。按照行政處罰法的規(guī)定，行政處罰程序一般包括立案、調(diào)查、審查、告知、決定和執(zhí)行等程序。其中行政處罰的決定程序則包括簡(jiǎn)易程序、一般程序和聽證程序。除了適用簡(jiǎn)易程序由執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定外，對(duì)于適用一般程序和聽證程序的行政處罰案件，一般案件應(yīng)由執(zhí)法人員調(diào)查終結(jié)后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查并單獨(dú)決定；重大行政處罰案件往往在聽證程序后，由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定。故，集體討論是行政機(jī)關(guān)做出行政處罰的重要程序，具有獨(dú)特的程序價(jià)值和重要意義。

　　二是集體討論的功能定位。行政處罰法為何針對(duì)部分案件設(shè)定集體討論程序？筆者認(rèn)為，一則對(duì)情節(jié)復(fù)雜之案件，要么法律關(guān)系錯(cuò)綜交錯(cuò)存在法律適用之困擾，要么人數(shù)眾多彼此違法事實(shí)難以完全厘清，要么案件證據(jù)難以搜集需要延長(zhǎng)辦案期限等。鑒于上述種種情形，承辦案件的執(zhí)法人員就很難順利得出處罰結(jié)論直接報(bào)請(qǐng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出決定，發(fā)揮集體討論的群體智慧優(yōu)勢(shì)當(dāng)屬最佳選擇。二則對(duì)重大違法行為給予較重行政處罰之案件。此類案件因違法行為重大、處罰程度較重，往往涉及營(yíng)業(yè)資格的喪失、人身自由的限制、大額金錢的罰沒，較其他處罰會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生較大影響，對(duì)此行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在作出決策時(shí)應(yīng)采取慎重態(tài)度，對(duì)自由裁量權(quán)加以限制和規(guī)范，通過廣泛聽取各個(gè)負(fù)責(zé)人的意見，充分發(fā)揮民主，防止決策失誤。因此，集體討論是較重行政處罰決定公正合理的制度和程序性保障。

　　四、參照本案例時(shí)應(yīng)注意的問題

　　關(guān)于行政拘留屬于較重行政處罰是否可以拘留天數(shù)的多少作為判斷依據(jù)的問題。本案中，公安局作出的治安行政處罰決定是拘留10日、罰款500元。實(shí)踐中有觀點(diǎn)認(rèn)為，只有拘留10日以上的處罰才屬于較重處罰，10日以下的拘留不在較重范圍內(nèi)。筆者認(rèn)為，拘留本身即屬于較重行政處罰之范疇，不應(yīng)以拘留時(shí)間的長(zhǎng)短作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。至于治安管理處罰法中作為具體處罰幅度的“5日以下”“5日以上10日以下”“10日以上15日之下”等，其意在于對(duì)本應(yīng)處于拘留處罰的違法行為，因其嚴(yán)重程度各異而導(dǎo)致拘留時(shí)間的長(zhǎng)短不同，并非以拘留時(shí)間長(zhǎng)短來判斷拘留是否屬于較重行政處罰。以拘留時(shí)間長(zhǎng)短作為輕重行政處罰的分界線不符合立法意旨，也易造成實(shí)踐中法律適用困擾混亂。

　　二是行政處罰審批表并非證明集體討論的合適載體。實(shí)踐中，部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)曾提出，行政處罰審批表經(jīng)過層層審批，負(fù)責(zé)人簽字并加蓋公章，足以證明已經(jīng)過集體討論。筆者認(rèn)為，倘若將層層審批等同于集體討論，就幾乎不會(huì)存在未經(jīng)集體討論之案件，集體討論的程序價(jià)值和意義也會(huì)蕩然無存。集體討論的證明載體應(yīng)當(dāng)是該機(jī)關(guān)正式的會(huì)議紀(jì)要或者討論記錄等，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含時(shí)間、地點(diǎn)、參加人員、主持人、討論內(nèi)容、意見等，其中討論內(nèi)容還應(yīng)包括處罰的調(diào)查程序是否合法、違法事實(shí)的認(rèn)定是否清楚、證據(jù)是否充分、定性是否準(zhǔn)確等，記錄完畢后參加人員最后應(yīng)當(dāng)簽名確認(rèn)。司法實(shí)踐中，單純提交行政處罰審批表以代替集體討論記錄的，人民法院應(yīng)不予認(rèn)可。