應(yīng)經(jīng)而未經(jīng)集體討論的行政處罰決定應(yīng)予撤銷

——山東菏澤中院判決司某訴某公安局治安行政處罰案

  裁判要旨

   公安機關(guān)作出治安行政處罰決定，除遵照治安管理處罰法之外，還要符合行政處罰法的相關(guān)規(guī)定。處以行政拘留十日的治安行政處罰決定屬于行政處罰法第三十八條第二款規(guī)定的“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰”，公安機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。處罰決定未經(jīng)集體討論而作出，屬嚴(yán)重程序違法，人民法院應(yīng)予撤銷。

   案情

   司某與張某因瑣事發(fā)生爭吵后相互毆打，某縣公安局接到報案后受理了該案。后該縣公安局以情節(jié)比較復(fù)雜為由批準(zhǔn)延長了30天辦案期限，并對司某作出行政拘留十日、罰款500元的治安行政處罰決定。司某不服，遂申請行政復(fù)議，縣人民政府經(jīng)復(fù)議予以維持。司某不服，向法院提起行政訴訟。

   裁判

   山東省東明縣人民法院一審認(rèn)為，行政處罰法第三十八條第二款規(guī)定：“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！北景钢?，縣公安局以案件比較復(fù)雜為由對司某一案申請延長辦案期限，但其提供的證據(jù)沒有證明公安機關(guān)負(fù)責(zé)人對本案進(jìn)行了集體討論，程序違法，判決撤銷縣公安局作出的治安行政處罰決定。

   縣公安局不服，提起上訴。山東省菏澤市中級人民法院二審認(rèn)為，公安機關(guān)作出治安行政處罰決定，除遵照治安管理處罰法之外，還要符合行政處罰法的相關(guān)規(guī)定。本案中，縣公安局對司某作出的行政拘留十日、罰款500元的行政處罰，屬于較重行政處罰，且上訴人因“案件情節(jié)復(fù)雜”延長了辦案期限，符合行政處罰法第三十八條第二款規(guī)定中應(yīng)當(dāng)集體討論的情形。但縣公安局未經(jīng)集體討論而作出處罰決定，屬程序嚴(yán)重違法，一審判決結(jié)果正確。遂判決駁回上訴，維持原判。

   評析

   1.行政拘留是否屬于較重的行政處罰

   通常而言，當(dāng)事人可以要求聽證的行政處罰一般屬于較重行政處罰的范疇，然而行政處罰法第四十二條并未將行政拘留納入到可以進(jìn)行聽證的范圍，這是否意味著行政拘留并不屬于較重的行政處罰？筆者認(rèn)為，行政拘留當(dāng)屬較重的行政處罰。

   一是從立法設(shè)置看，行政拘留的設(shè)定更為慎重。行政處罰法第九條明確規(guī)定，法律可以設(shè)定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。因此，法律對行政拘留的設(shè)定要符合法律保留原則。此外，行政拘留的權(quán)力行使機關(guān)具有專屬性，即行政處罰法第十六條規(guī)定，限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。這正是國務(wù)院諸多部委規(guī)章和各省市工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)等部門的規(guī)范性文件對“較重行政處罰”的列舉情形中并不包括行政拘留的原因所在。

   二是從處罰種類看，行政拘留的處罰更為嚴(yán)厲。行政拘留屬于人身權(quán)的限制或剝奪，人身權(quán)是公民重要的憲法權(quán)利，是公民其他權(quán)利得以行使的基礎(chǔ)，相對于財產(chǎn)等權(quán)利，其地位更加重要。行政處罰法第八條規(guī)定行政處罰的種類有警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等。上述種類正是按照處罰的嚴(yán)厲程度進(jìn)行排列。治安管理處罰法也將行政拘留排在警告、罰款之后。在較大數(shù)額罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)都屬于較重處罰的前提下，舉輕以明重，行政拘留當(dāng)然屬于較重處罰范疇。

   2.未經(jīng)集體討論的處罰決定應(yīng)予撤銷

   集體討論是“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰”作出的法定程序要求，應(yīng)經(jīng)而未經(jīng)負(fù)責(zé)人集體討論的處罰決定，屬程序嚴(yán)重違法，應(yīng)予撤銷。

   一是程序正當(dāng)?shù)谋厝灰蟆０凑招姓幜P法的規(guī)定，行政處罰程序一般包括立案、調(diào)查、審查、告知、決定和執(zhí)行等程序。其中行政處罰的決定程序則包括簡易程序、一般程序和聽證程序，除了適用簡易程序由執(zhí)法人員當(dāng)場作出行政處罰決定外，對于適用一般程序和聽證程序的行政處罰案件，一般案件應(yīng)由執(zhí)法人員調(diào)查終結(jié)后，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查并單獨決定；重大行政處罰案件往往在聽證程序后，由行政機關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定。因此，集體討論是行政機關(guān)作出行政處罰的重要程序，具有獨特的程序價值和重要意義。

   二是集體討論的功能定位。一則對情節(jié)復(fù)雜的案件，要么法律關(guān)系錯綜復(fù)雜，存在法律適用之困擾，要么人數(shù)眾多，違法事實難以完全厘清，要么案件證據(jù)難以搜集，需要延長辦案期限等，鑒于上述種種情形，承辦案件的執(zhí)法人員就很難順利得出處罰結(jié)論而直接報請行政機關(guān)負(fù)責(zé)人作出決定，發(fā)揮集體討論的群體智慧優(yōu)勢當(dāng)屬最佳選擇。二則對重大違法行為給予較重行政處罰的案件，因違法行為重大、處罰程度較重，往往涉及營業(yè)資格的喪失、人身自由的限制、大額金錢的罰沒，較其他處罰會對相對人的權(quán)益產(chǎn)生較大影響，對此行政機關(guān)負(fù)責(zé)人在作出決策時應(yīng)采取慎重態(tài)度，對自由裁量權(quán)加以限制和規(guī)范，通過廣泛聽取各個負(fù)責(zé)人的意見，充分發(fā)揮民主以促進(jìn)科學(xué)決策。因此，集體討論是較重行政處罰決定公正合理的程序性保障。

本案案號：（2013）東行初字第33號，（2014）菏行終字第43號

案例編寫人：山東省菏澤市中級人民法院  陳希國