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導(dǎo)語：趙宋統(tǒng)治者對于唐末藩鎮(zhèn)割據(jù)和農(nóng)民起義的毀滅性力量，及對整個封建統(tǒng)治秩序的猛烈沖擊是猶有余悸。因此宋朝建國之初，宋朝統(tǒng)治者便一直奉行“強干弱枝”政策，把加強專制主義中央集權(quán)和鞏固封建統(tǒng)治作為基本國策。 趙匡胤和他的后繼者在大宋國土上創(chuàng)造性的建立了一套遠較前朝歷代更加嚴密的地方監(jiān)察和行政制度，即監(jiān)司制度。這套制度的確立使宋朝徹底擺脫了藩鎮(zhèn)割據(jù)的隱患，也達到了嚴密控制地方的目的，消除了地方上的不穩(wěn)定因素，鞏固了宋朝的統(tǒng)治，是具有積極的歷史意義的，也對后世王朝行政和監(jiān)察制度的建立影響深遠。但是制度本身存在的事權(quán)不一、運轉(zhuǎn)不靈、效率低下、互相牽制而又互相推諉的弊端也不容忽視。 宋代監(jiān)司制度的起源和簡介事實上，“監(jiān)司”這個稱謂在宋代以前就已經(jīng)出現(xiàn)了,宋人吳曾認為：“監(jiān)司之職, 魏晉以來有之矣”（《能改齋漫錄》）。但是到了宋代，監(jiān)司才發(fā)展出了完整的組織機構(gòu)和規(guī)章制度,成為宋朝路一級的行政機構(gòu)和監(jiān)察機構(gòu)，并與御史(“內(nèi)臺”)對稱, 被稱為“外臺”。宋人習(xí)慣上將監(jiān)司機構(gòu)與監(jiān)司長官稱為“監(jiān)司”。  唐朝時的一級行政區(qū)劃為“道”，有10個“道”級單位 “節(jié)鎮(zhèn)太重，君弱臣強”是漢唐兩代留下的最為慘痛和深重的歷史教訓(xùn)，這一教訓(xùn)如同懸在頭頂?shù)囊话牙麆Γ瑫r刻警醒著趙宋君臣。于是，為了防止地方節(jié)度使割據(jù)為患，宋代行政區(qū)劃一改漢、唐一級行政機構(gòu)固定區(qū)域、固定治所、固定機構(gòu)、固定人員、權(quán)力集中的設(shè)置原則，轉(zhuǎn)而以交通路線為主干來劃分，采取分而治之、相互牽制的方針。在原有州、縣兩級之上，廢除唐朝的“道”制，改設(shè)“路”級單位，創(chuàng)建了路級行政體系。 宋代路由監(jiān)司路和帥司路兩大類組成。其中監(jiān)司路設(shè)置比較普遍，是宋朝路制主體。路的行政機構(gòu)主要是監(jiān)司和帥司。監(jiān)司包括轉(zhuǎn)運司（俗稱漕司）、提點刑獄司（俗稱憲司）、提舉常平司（俗稱倉司）等。對此，《慶元條法事類》有明確記載: “諸監(jiān)司者, 謂轉(zhuǎn)運、提點刑獄、提舉常平司” ；帥司則包括經(jīng)略、安撫、都總管、鈐轄司等。《宋會要輯稿》載:“諸稱帥司者，謂經(jīng)略、安撫、都總管、鈐轄司?！?/strong> 帥司主管軍政，漕司主管財政稅收，憲司主管監(jiān)察，倉司主管常平倉、鹽礦、坊場、河津等。形成“婚田、稅賦則隸之轉(zhuǎn)運，獄訟、經(jīng)總則隸之提刑，常平、茶鹽則隸之提舉，兵將、盜賊則隸之安撫”（《宋會要輯稿》）的分工格局。 盡管帥司路中的安撫司在南宋孝宗朝以后曾發(fā)展到全國，但帥司路的轄區(qū)常因戰(zhàn)爭的需要而變化，不是常制。本文著重探究的是監(jiān)司體系。  宋代的路級單位最多時達二十三路 漕、憲、倉三司除了各司其責之外，還負責對路內(nèi)所轄的地方官吏進行行政管理和監(jiān)察，所以又通稱“監(jiān)司”。在相當長的時間內(nèi)，提點刑獄路區(qū)劃、提舉常平路區(qū)劃與轉(zhuǎn)運使路區(qū)劃是吻合的。 對于監(jiān)司的職能性質(zhì)，以轉(zhuǎn)運司為例，宋人司馬光在仁宗嘉祐七年(1062)五月的上疏中已有明確表述。他說:
司馬光的這段文字中，已經(jīng)把轉(zhuǎn)運司“察州縣百吏之臧否”的監(jiān)察性質(zhì)，及“轉(zhuǎn)運使之令必行于州”的行政性質(zhì)，說得很清楚。 多元化的機構(gòu)設(shè)置和雙重屬性的職能宋代監(jiān)司機構(gòu)的設(shè)置是呈現(xiàn)多元化的。據(jù)《古今合壁事類備要》載：“國朝監(jiān)司有轉(zhuǎn)運使、副、判官，使之按察官吏, 又有提點刑獄, 有武臣同提刑, 又有提舉常平茶鹽司。”《慶元條法事類》也明確記載: “諸監(jiān)司者, 謂轉(zhuǎn)運、提點刑獄、提舉常平司” 。  作為監(jiān)司之一的宋代市舶司 然而宋代出現(xiàn)過的監(jiān)司又不僅僅限于轉(zhuǎn)運、提點刑獄、提舉常平司。蔡戡《乞選擇監(jiān)司奏狀》稱：“國初始置轉(zhuǎn)運使，淳化中遣官提點諸路刑獄，天圣中置轉(zhuǎn)運判官，熙寧中置提舉常平，其后又有坑冶、茶馬、市舶，俱號監(jiān)司，一路之間多至五六人?！?/strong>也就是說提舉坑冶、茶馬、市舶也是監(jiān)司。這充分體現(xiàn)了宋代監(jiān)司機構(gòu)設(shè)置的多元化。只不過從職能的重要性上來說，我們所指的監(jiān)司就是轉(zhuǎn)運、提點刑獄、提舉常平三大司。 三司互不統(tǒng)屬，長官地位相等，各自擁有獨立的機構(gòu)與官員，分別隸屬于不同的中央部門（轉(zhuǎn)運司隸屬于尚書省戶部的左曹、常平司隸屬于尚書省戶部的右曹、提刑司隸屬于御史臺）。甚至就連辦公地點也不允許在同一州內(nèi)，如仁宗皇祐三年 (1051年)，下詔“諸路提點刑獄司廨舍與轉(zhuǎn)運使副同在一州者，并徙他州?！?/strong>（《續(xù)資治通鑒長編》）  三大監(jiān)司的辦公場所不允許在同一州內(nèi) 而宋代監(jiān)司的形成和發(fā)展是有一個過程的。先有轉(zhuǎn)運使、副, 轉(zhuǎn)運判官, 后則有提點刑獄、武臣提刑，又其后則有提舉茶鹽、提舉常平（兩者后來合二為一統(tǒng)稱提舉常平司）。 所有監(jiān)司中, 以轉(zhuǎn)運司(簡稱漕司)設(shè)立最早, 存在時間最長。宋初始設(shè)轉(zhuǎn)運使, “止因軍興,專主糧餉, 至班師, 即停罷”。自太宗太平興國二年(977年)詔原屬藩鎮(zhèn)諸州直屬京師、郡長吏得自奏事后, “邊防、盜賊、刑訟、金谷、按廉之任, 皆委于轉(zhuǎn)運使, 又節(jié)次以天下土地形勢, 俾之分路而治矣”（《文獻通考》）。自此轉(zhuǎn)運使才真正成為監(jiān)司官。  宋代轉(zhuǎn)運司的屬員是有定額的 據(jù)《宋會要輯稿》記載,徽宗崇寧四年(1105年)九月，限定轉(zhuǎn)運司的屬員為109人。轉(zhuǎn)運使的職掌是“掌一路財賦，......歲行所部,檢察儲積,稽考帳籍。凡吏蠹民瘼,悉條以上達。及專舉刺官吏之事”。（《宋史》） 提點刑獄司俗稱“憲司”,淳化三年 (992年) 五月, 始置提點刑獄司于轉(zhuǎn)運司。真宗景德四年 (1007年) , 將提點刑獄司從轉(zhuǎn)運司中分離出來, 獨立成司。后經(jīng)二置二罷,直至神宗熙寧十年才固定建置。其長官稱提點某路刑獄公事,簡稱提點刑獄或提刑。 提點刑獄的屬官有干辦官、檢法官等。祟寧四年,限定提點刑獄司的屬員為18人。其職掌為“掌察所部之獄訟,而平其曲直。所至審問囚徒,詳復(fù)案贖。凡禁系淹延而不決,盜竊逋竄而不獲,皆劾以聞,及刺舉官吏之事”。（《宋史》） 提舉常平司俗稱“倉司”,始設(shè)于神宗熙寧年間,哲宗元祐初曾廢其職入提點刑獄司,紹圣初復(fù)置,元符后一直因循不變,至建炎元年（1127年)復(fù)并歸于提點刑獄司,終在紹興五年(1135年)與提舉茶鹽司合并。  掌常平義倉，平抑物價是倉司的主要職責之一 提舉常平司的職責，是“掌常平義倉、免役、市易、坊場、河渡、水利之法,視歲之豐歉,而為之斂散,以惠農(nóng)民。凡役錢,產(chǎn)有厚薄,則輸有多寡。及給吏祿，亦視其執(zhí)役之重輕難易,以為三等。商有滯貨,則官為斂之,復(fù)售于民，以平物價。皆總其政令。仍專舉刺官吏之事”。（《宋史》） 關(guān)于監(jiān)司，司馬光評價說“皆宜布國家詔令, 督察官吏善惡” (《溫國文正司馬公集》)；而范祖禹則說“夫監(jiān)司付以一路, 守臣付以一郡,縣令付以一縣，皆與天子分土而治者” (《歷代名臣奏議》) 。這些看法道出了監(jiān)司職能的雙重屬性，既負有地方行政管理職能，又有監(jiān)察地方吏治的職能，既是治民之官，又是治官之官。 監(jiān)司主官的選任途徑多樣化關(guān)于宋代監(jiān)司，包拯曾云: “夫轉(zhuǎn)運使、提點刑獄在于察官吏之能否, 辨獄訟之冤濫, 以至生民利病, 財賦出入, 莫不蒞焉，事權(quán)至重, 責任尤劇?！?/strong>（《包孝肅公奏議》）范祖禹也指出: “監(jiān)司所以代天子巡狩、黜陟功罪，進退能否,內(nèi)集財賦,外衛(wèi)封疆者也”。（《歷代名臣奏議》）由此可見，監(jiān)司是代表天子巡狩四方，負有捍衛(wèi)皇權(quán)的重任。同時監(jiān)司也是聯(lián)系中央與地方州縣的紐帶，在國家政治、經(jīng)濟等管理體制中發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此對于監(jiān)司主官的選拔，宋朝統(tǒng)治者是慎之又慎，要求非常嚴格。  監(jiān)司的選拔主要有皇帝欽點、科舉選取、中書選擢、大臣舉薦四種 宋代對于監(jiān)司主官的遴選途徑主要有皇帝欽點、科舉選取、中書選擢、大臣舉薦等四種。前兩種途徑實際執(zhí)行得很少，如《文獻通考》卷六一記載宋太宗曾親自擇任監(jiān)司；而科舉選取始自元祐年間司馬光以十科取士之創(chuàng)議, 其第四科為“公正聰明可備監(jiān)司科”。（《續(xù)資治通鑒長編》） 中書選擢為主要的監(jiān)司選拔途徑。如慶歷年間“由中書自銓擇吏才明敏、望實兼稱者”（《續(xù)資治通鑒長編》）充轉(zhuǎn)運使副、提點刑獄。 大臣的舉薦也是一種常見途徑。如太平興國七年(982年)八月十九日詔翰林學(xué)士李昉等十一人, 于常參官內(nèi)保舉堪任轉(zhuǎn)運使一人。乾道五年( 1169年)十一月八日, 詔令侍從、臺諫、兩省官各舉京朝官以上，才堪監(jiān)司、郡守三人,保任終身。（《宋會要·選舉》） 而除了以上四種選拔途徑之外，對于監(jiān)司官人選本身還有一些硬性條件。在北宋哲宗之前主要是看資序，如太宗朝時, 要求只能在常參官、朝官中選任轉(zhuǎn)運使。（《歷代名臣奏議》）  監(jiān)司人選必須有知縣或知州等親民官的從政經(jīng)歷 從宋哲宗時起到南宋末, 除了注重監(jiān)司任官的資序,還逐漸強調(diào)必須有基層從政的經(jīng)歷。如慶歷八年(1048年),詔京朝官須親民一任方許得轉(zhuǎn)運、提點刑獄差遣。紹興元年(1131年),更規(guī)定不歷縣令者不得選任監(jiān)司官。“茍未歷州縣, 而爵位雖高, 亦須使之試郡而后除”（《宋會要·職官》）。意思是你即便爵位再高，如果沒有當過知州或者知縣等親民官，也得先去地方上當一任父母官才能選任監(jiān)司。 另外，鑒于監(jiān)司職責重大，為了杜絕徇私舞弊現(xiàn)象，監(jiān)司官員的選任還要執(zhí)行回避制度，即避籍避親等。自己的家鄉(xiāng)是不能去上任的，要赴任的監(jiān)司機構(gòu)里面如果有自己的親屬也不能去。 宋代統(tǒng)治者如何對監(jiān)司進行遙控和監(jiān)督？考課制、巡檢制、監(jiān)司互察法、失察受罰制、朝廷遣使為了防止監(jiān)司像前朝的藩鎮(zhèn)節(jié)度使、刺史郡守那樣坐大，宋朝統(tǒng)治者對于監(jiān)司的管控和監(jiān)督可以說是絞盡了腦汁，甚至是無所不用其極，總結(jié)其方式主要有以下幾種： 一、考課制 監(jiān)司為外官之重任, 在任命時會每人發(fā)一份御前印紙歷子, 用以記錄其在任政績，任滿時, 需對其政績作出鑒定, 即所謂批書印紙歷子 (簡稱批書) , 以作升降、獎懲之依據(jù)。對監(jiān)司考課的機構(gòu), 在神宗改制前是審官院。神宗改制以后，由吏部考功司負責監(jiān)司考課事。 監(jiān)司考課的程序一般是由監(jiān)司所部的知州、通判批書，最后上報中央主管部門。為了防止監(jiān)司衙門所在州批書不實、弄虛作假,宋政府于政和六年(1116年)十一月設(shè)立“互申法”?；ド暾?即轉(zhuǎn)運司事由提刑司申報中央、 提刑司事由轉(zhuǎn)運司或提舉常平司申報中央、提舉常平司事由提刑司申報中央之類。  宋神宗趙頊 對監(jiān)司考課的內(nèi)容，宋代各時期不盡相同。以神宗朝為例，制訂以七事考課監(jiān)司：一曰勸農(nóng)桑、 治荒廢, 二曰招荒亡、增戶口，三曰興利除害, 四曰劾有罪、平獄訟, 五曰失案察, 六曰屏盜賊, 七曰舉廉能。（《宋會要·職官》） 考課的成績直接影響著監(jiān)司官的升降與差遣。如慶歷二年（1024年）正月癸亥詔：“定提點刑獄功過三等, 上等授省府判官, 轉(zhuǎn)運使、副；中等授大藩一任, 然后升陟之；下等降任知州?！?/strong>（《續(xù)資治通鑒長編》） 二、巡檢制 宋代監(jiān)司的工作方式分為在司和巡歷，巡歷即巡檢，或稱出巡，有巡歷點檢或巡按檢查之意，為監(jiān)司的主要工作方式。其主要內(nèi)容是監(jiān)司須在一定的期限內(nèi)必須巡遍所部州縣, 點檢轄區(qū)內(nèi)兵刑錢谷各類職責完成情況, 據(jù)實上報朝廷, 以對州縣官實行獎懲升黜。  監(jiān)司執(zhí)行巡檢任務(wù) 宋代的監(jiān)司巡檢制到南渡以后臻于完備。現(xiàn)存的《慶元條法事類》一書對于監(jiān)司巡檢制度作了周密詳盡的規(guī)定，諸如巡歷的期限，隨員的數(shù)額，有關(guān)禁令等等。例如關(guān)于巡檢期限，元符二年( 1099年)曾補充規(guī)定提舉司“雖與監(jiān)司互分巡歷, 并須本司官二年遍詣所部” 。（《宋會要·職官》） 三、監(jiān)司互察法 為了防止路級諸司在行政及監(jiān)察活動中欺上瞞下、貪贓枉法、徇私舞弊的行為，宋政府又規(guī)定了諸司互察法。  宋徽宗趙佶的瘦金體御書 宋徽宗崇寧五年 (1106年)，宋政府正式頒布《諸路監(jiān)司互察法》，互察法規(guī)定：“見今諸路監(jiān)司互相察舉如法?；虮幽洳慌e,以其罪罪之,仍令御史臺彈劾以聞,朕當驗實,重行黜責”。意思是諸監(jiān)司若有違法不公行為，要互相舉報，不僅諸司之間要互相察舉，諸司屬官與長官之間也要互相舉報。 對于某司單獨上報的信息，朝廷如果覺得不可信，則會令同路別司復(fù)查。如仁宗慶歷四年 (1044年)，淮南轉(zhuǎn)運使劭飾上書彈劾知潤州席平“為政不治及不教閱兵士等”，朝廷認為劭飾所奏不完全可信，于是 “又下提刑司再行體量”。（《歐陽修全集》） 四、失察受罰制 監(jiān)司失察受罰制是伴隨監(jiān)司巡檢制產(chǎn)生的。大中祥符二年(1009年)十一月甲子,詔“諸路官吏蠹政害民,轉(zhuǎn)運使、提點刑獄官不舉察者坐之”。（《宋史》）紹興十一年(1141年)更規(guī)定：“監(jiān)司縱容贓吏,并不按劾,而為臺諫彈奏,勘鞠得實者,其監(jiān)司亦坐之。輕從降秩,重或免所居官。俟奏斷日,令大理寺貼說取旨”。（《宋會要輯稿》） 五、朝廷遣使 宋王朝監(jiān)察制度的基本模式是“委郡縣于守令，總守令于監(jiān)司，而又察監(jiān)司于近臣”。（《宋會要·職官》）具體到對監(jiān)司的監(jiān)察上，是由御史臺、走馬承受、臨時遣使等負責。 通過御史臺監(jiān)察監(jiān)司的記載屢見于兩宋詔令。如: 嘉祐二年( 1075年)四月丙寅《戒勵提轉(zhuǎn)詔》指出轉(zhuǎn)運使、提點刑獄務(wù)為簡易、因循, 以致州縣官吏多不奉法, “如有弗革, 悉罰無赦, 仍令御史臺常加采訪,彈奏以聞。”（《宋大詔令集》） 作為受皇帝直接指揮的走馬承受相當于欽差大臣 作為受皇帝直接指揮的走馬承受公事（簡稱走馬承受,后改稱廉訪使),其職責不僅監(jiān)督軍隊及將帥, 而且也負責監(jiān)察地方行政和監(jiān)司。如元豐四年（1081年)十二月二十五日, 走馬承受楊元妙言“轉(zhuǎn)運司部夫往安定黑水堡運軍糧，未至，所運亦多不致, 士卒有饑餓逃亡”等情況。 為此，鄜延路轉(zhuǎn)運使李稷連降兩級,降為轉(zhuǎn)運判官。 而遣使監(jiān)察監(jiān)司之法也由來已久。據(jù)《皇朝編年綱目備要》記載：“元豐八年四月丁丑詔舉行舊法, 分遣郎官、御史察舉諸道監(jiān)司” 由此可以證明。 結(jié)語：以宋代創(chuàng)設(shè)監(jiān)司制度為節(jié)點，中國古代前期的王朝大多亡于地方割據(jù)勢力，后期的王朝則大多亡于農(nóng)民起義和外族入侵。事實證明，宋代創(chuàng)設(shè)的監(jiān)司體制確實能夠有效地管轄眾多的州縣,鞏固了封建中央集權(quán)統(tǒng)治,維護了國家統(tǒng)一，這一政舉對后世影響頗大。宋代所創(chuàng)的監(jiān)司體制可是說是中國古代地方行政制度和監(jiān)察制度的一個重要轉(zhuǎn)折點，是中國古代歷史的一個重要轉(zhuǎn)折點，是具有劃時代意義的地方行政和監(jiān)察制度設(shè)計。當然,監(jiān)司制度并不能從根本上治愈封建吏治日益腐敗的痼疾。 參考文獻：《宋史》、《宋會要輯稿》、《宋會要》、《續(xù)資治通鑒長編》、《慶元條法事類》、《宋大詔令集》、《文獻通考》、《歷代名臣奏議》、《包孝肅公奏議》等 |
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