2009-12-29 12:16

[案情]

村民冒建軍于1992年入贅與如皋市如城鎮(zhèn)城東村村民高建華結(jié)婚，并與高建華的祖母、父母、妹妹等共同居住生活。2000年7月，該戶經(jīng)批準(zhǔn)原地翻建房屋，批準(zhǔn)面積按家庭人員計算，共258.2 m2。2004年11月，在冒建軍與高建華離婚訴訟中，家庭其他成員提起析產(chǎn)訴訟，經(jīng)法院主持調(diào)解，雙方達成協(xié)議，所建房屋歸家庭其他成員所有，家庭其他成員自愿一次性貼補冒建軍、高建華共有財產(chǎn)折價款11萬元。后高建華自愿將其應(yīng)得夫妻共同財產(chǎn)中應(yīng)得份額贈與給冒建軍所有。冒建軍離婚后，于2004年12月以其屬城東村村民，因被迫放棄與前妻等其他家庭成員共有的原有住房，現(xiàn)無房居住為由，書面申請所在的城東村村民委員會，申請住房建設(shè)用地。城東村村委會逾期未作答復(fù)，冒建軍遂訴如城鎮(zhèn)人民政府、城東村村委會不履行宅基地審批的法定職責(zé)。如城鎮(zhèn)人民政府答辯稱，其僅有宅基地審核權(quán)，且在村委會未有材料申報的情況下，其無法行使審核權(quán)。冒建軍收到答辯狀后自愿申請撤回起訴。2005年4月，城東村村委會在冒建軍申請報告上簽署了“該戶確有特殊情況，但不符合新建房屋條件”的意見。村委會將此申請報告交與冒建軍,冒不服，于同月13日向本院提起行政訴訟，認(rèn)為簽署意見的程序違法，內(nèi)容不合法，請求撤銷村審批意見，并責(zé)令為其重新辦理住宅用地審批手續(xù)。城東村村委會辯稱，其系憲法意義上的群眾性自治組織，并非行政機關(guān)或行政法意義上的授權(quán)組織，故被告主體不適格，且其簽署的意見屬最初意見，并非最終審批意見，因而不具有可訴性。

[爭點]

村民委員會作出的宅基地審批意見，是否可以具體行政行為進入行政訴訟程序？

[審判]

一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，依據(jù)《江蘇省土地管理條例》第三十五條規(guī)定及國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》第六條規(guī)定，農(nóng)村村民建住宅需要使用宅基地的，應(yīng)向本集體經(jīng)濟組織提出申請，并在集體經(jīng)濟組織或村民會議討論同意，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，報縣級人民政府批準(zhǔn)。據(jù)此，本案被告城東村村委會雖然不是行政機關(guān)，但地方法規(guī)及部門規(guī)章授權(quán)其在農(nóng)村村民住宅用地審批過程中行使管理職能，在此情況下，其簽署的意見屬法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織所作行為，相對人對該行為提起訴訟，村委會系適格的被告主體。且該簽署意見的行為屬法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的審批必經(jīng)程序，對申請人的權(quán)利義務(wù)可能產(chǎn)生實際影響，具有行政可訴性。另外，在訴訟中，村委會未能提供證明其按照法定程序簽署意見的證據(jù)，故其未經(jīng)法定程序而直接在原告住宅用地申請書上簽署意見的行為，屬程序違法，應(yīng)予撤銷后重新依法處理。遂依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第（3）目之規(guī)定，判決撤銷如皋市如城鎮(zhèn)城東村村民委員會2005年4月4日對原告冒建軍住宅用地申請簽署的意見，同時責(zé)令被告于判決生效之日起30日內(nèi)對原告住宅用地申請依法重新作出處理。

一審宣判后，原、被告雙方在上訴期內(nèi)均未提起上訴。

[評析]

判斷一個行為是否可訴，必須看它是否符合行政訴訟法意義上的具體行政行為的法律要件。符合的即為可訴，否則，則不可訴。行政訴訟法意義上的具體行政行為的法律要件主要包括以下兩個方面：首先，必須是行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織或行政機關(guān)委托的組織作出的行為。這是可訴行政行為的主體要件；其次，必須在行政管理活動中，依靠行政管理職權(quán)，針對特定的公民、法人或其他組織，就具體的事項，涉及公民、法人或其他組織權(quán)利關(guān)系，單方面作出的行為。這是可訴行政行為的實質(zhì)要件。在明確了可訴行政行為的法律要件后，就可以著手探討村民委員會作出的村民住宅用地審批意見是否可訴了。有一種意見認(rèn)為，村民委員會是農(nóng)村基層群眾性的自治組織，不具有行政機關(guān)的法律屬性。而且，村民委員會作出的村民住宅用地審批意見也不是村民住宅用地得以實現(xiàn)的最終審批決定。顯然，這種審批意見對村民的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接和影響。所以，村民委員會對村民住宅用地審批意見不是可訴的行政行為?？梢?，這種意見也是按照可訴行政行為的法律要件得出來的結(jié)論。輕率地去否認(rèn)這種意見似乎也難以為世人所接受。筆者認(rèn)為，根植于相同的法律要件，卻可以得出了完全相反的結(jié)論。這正是啟迪我們?nèi)ヌ接懶袨檎鎮(zhèn)蔚囊粋€理想課題，對行政審判實踐無疑有指導(dǎo)意義。現(xiàn)借助本起案例，略陳個人管見。

一、村民委員會屬村民自治組織，不具有行政機關(guān)的屬性

我國《憲法》第111條規(guī)定，村民委員會的性質(zhì)是我國農(nóng)村的基層群眾性自治組織，負(fù)責(zé)辦理本村范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。這一規(guī)定從根本上確立了村民委員會的性質(zhì)和肩負(fù)的職能。如果將村民委員會劃為行政機關(guān)的范圍，顯然是違背憲法原則的。村民委員會進行群眾性的自治管理，這是村民委員會管理活動的基本特征。這種特征決定了管理主體是群眾，管理內(nèi)容是本村范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，管理方式是召開村民全體會議進行評議和決定。由村民全體會議作出的決定，村民自覺履行。大多數(shù)村民認(rèn)為決定存在問題，同樣可以通過村民全體會議予以否認(rèn)。這種充分民主的議會形式，反映出自治管理的無比優(yōu)越和無限生機。實踐中，由于中國現(xiàn)行行政體制的影響，使村民委員會蒙上了種種行政管理的色彩，本村范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)往往不是通過村民全體會議決定，而是由少數(shù)人說了算，或者由村長一人決定。村民委員會主任事實上成了最基層的行政長官。這是對憲法原則的背離，是政村不分的一種表現(xiàn)。正由于這種村民委員會行政化管理現(xiàn)象普遍存在，人民很容易將村民委員會作為最基層的行政機構(gòu)看待。目前，廣大農(nóng)村正在進行拆自然村為聯(lián)合村的試點，村長手中的權(quán)力更大了，管理更趨于行政化。但是，無論村的形式如何變化，只要憲法確定的原則不變，村民委員會將永遠(yuǎn)是農(nóng)村基層的群眾性組織，其行為只能是全體村民的意志體現(xiàn)，不具有行政管理屬性。

二、村民委員會接受法律法規(guī)授權(quán)，就成了行政管理主體

前文已經(jīng)明確，村民委員會不具有行政管理職能，這是其本質(zhì)特征。但一旦法律法規(guī)授權(quán)其履行尚不屬公共事務(wù)和公益事業(yè)的某種職能時，村民委員會將不再是憲法意義上的群眾性自治組織，而是法律法規(guī)的授權(quán)組織，這構(gòu)成村民委員會的特殊屬性。這種屬性因法律法規(guī)的授權(quán)而存在，因法律法規(guī)的不授權(quán)而滅失。本案中，村民委員會對村民住宅用地行使審批職能是否有法律法規(guī)授權(quán)呢？這就是我們需要進一步探討的問題?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十二條規(guī)定了農(nóng)村村民住宅用地的審核批準(zhǔn)制度。這是村民住宅用地審批的基本法律依據(jù)，但基本法律依據(jù)還要依靠法規(guī)、規(guī)章進行程序細(xì)化。法規(guī)、規(guī)章的程序細(xì)化是法律原則的必然延伸和必要補充，使行政管理法律規(guī)范趨于完整和可操作性。這是我國行政法律體制的共同特點?！督K省土地管理條例》、國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》擔(dān)當(dāng)了細(xì)化住宅用地審批程序的職能，完善了村民用地審批制度。《江蘇省土地管理條例》第三十五條、國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》第六條都對審批程序作

了詳盡的規(guī)定。歸納起來分為三個階段的程序，即村集體經(jīng)濟組織或村民委員會接到村民的住宅用地申請后，召開村民會議或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員會議討論同意，并在本集體經(jīng)濟組織或村民小組張榜公布，公布期滿無異議的，報經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源管理部門收到村民住宅用地報送材料后，到實地審查和丈量，作出審核意見；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府將審核過的材料報縣級人民政府批準(zhǔn)，縣級人民政府批準(zhǔn)后向申請人頒發(fā)建設(shè)用地許可證。這里，村民委員會對村民住宅用地進行審批，是用地審批制度的第一道工序，是整個審批程序中不可或缺的基本環(huán)節(jié)。所以，村民委員會對村民住宅用地作出審批意見，是接受法規(guī)、規(guī)章授權(quán)履行用地行政管理職能。

三、村民委員會履行村民住宅用地審批職能，其行為并不必然可訴

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第（一）款規(guī)定，公民、法人或其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關(guān)是被告。該條第（三）款又同時規(guī)定，由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作出的具體行政行為，該組織是被告?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十條又補充規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的其他組織，當(dāng)事人不服的，應(yīng)當(dāng)以實施該行為的組織為被告。因此，村民委員會受法規(guī)規(guī)章授權(quán)履行用地審批行政管理職能，且行為內(nèi)容涉及公民的權(quán)利義務(wù)，此時的村民委員會又屬于法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，其行為應(yīng)當(dāng)是可訴的。為什么說并不必然可訴呢？這要從可訴行政行為第二個法律要件來進一步考證，村民委員會對村民住宅用地作出審批意見，是整個審批程序中初始審批，還不是終極批準(zhǔn)。盡管對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生變化，但當(dāng)事人對這種權(quán)利義務(wù)的取得，還要靠政府的最終批準(zhǔn)去實現(xiàn)。這種審批意見是整個審批程序的必要組成部分，但并不產(chǎn)生法律效力，對當(dāng)事人并不產(chǎn)生約束力。對一種沒有拘束力的行為起訴是沒有訴訟價值的。只有在村民委員會拒絕審查和拒絕作出審批意見時，使村民住宅用地審批程序無法向前推進，如本案所示，村民無法完成村民住宅用地審批程序，實現(xiàn)村民住宅用地的權(quán)利，因此，村民委員會的這種明示拒絕行為的可訴性就凸現(xiàn)出來了。