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【裁判要旨】 違法建設(shè)行為雖然已經(jīng)實施完畢，但該行為對規(guī)劃實施的影響仍然處于繼續(xù)狀態(tài)，只要該建筑未被拆除或依法采取改正措施，該影響就始終存在，故應(yīng)認(rèn)定為未超過行政處罰的追究時效。否則，如果對此類違法建設(shè)情形適用兩年的追究時效，那么，本沒有取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的違法建筑，就可能因其在建設(shè)完畢兩年內(nèi)未被查處，而成為合法建筑，這顯然違背行政處罰法關(guān)于追究時效規(guī)定的本意，也必將導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的混亂或虛無。 【裁判文書】 江蘇省南通市中級人民法院 行 政 判 決 書 (2018)蘇06行終266號 上訴人（原審原告）南通十建集團有限公司,住所地南通市。 法定代表司光吾，董事長。 委托代理人陳健，江蘇啟星律師事務(wù)所律師。 被上訴人（原審被告）南通市崇川區(qū)城市管理行政執(zhí)法局,住所地南通市。 法定代表人龔培湘，局長。 委托代理人季翔，江蘇紫瑯律師事務(wù)所律師。 上訴人南通十建集團有限公司因行政處罰一案，不服(2018)蘇0611行初40號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。 一審法院經(jīng)審理查明，2013年3月10日開始，南通十建集團有限公司（以下簡稱南通十建）在南通市中新一路6號2幢墻體西側(cè)建設(shè)了鋼結(jié)構(gòu)建筑物（外部鋁塑板包圍），建筑面積合計4平方米。2017年5月18日，南通市崇川區(qū)城市管理行政執(zhí)法局（以下簡稱崇川城管局）對該建筑進行立案調(diào)查。同年7月17日，南通市規(guī)劃監(jiān)察支隊作出通規(guī)監(jiān)函[2017]20號《關(guān)于對“通崇執(zhí)法發(fā)[2017]21號函”的回函》，稱南通市規(guī)劃局未對案涉建筑物作出過行政許可。7月21日，崇川城管局作出并向南通十建送達(dá)通崇執(zhí)法告字[2017]第41017號《行政處罰事先告知書》，告知南通十建違法事實、行政處罰的理由、依據(jù)和擬作出的行政處罰決定的內(nèi)容，同時告知依法享有陳述、申辯的權(quán)利。8月1日，崇川城管局作出通崇執(zhí)法罰[2017]第41017號《行政處罰決定書》，并于當(dāng)日向南通十建送達(dá)?！缎姓幜P決定書》認(rèn)定南通十建的行為違反了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款、《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第三十八條第一款的規(guī)定，屬違法建設(shè)。且符合住建部《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》第七條規(guī)定的無法采取改正措施消除影響應(yīng)當(dāng)限期拆除的情形。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條、《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十二條及住建部《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》第七條之規(guī)定，責(zé)令南通十建收到處罰決定書之日起十日內(nèi)自行拆除位于南通市中新一路6號2幢墻體西側(cè)違法建設(shè)。南通十建不服，提起本案訴訟，請求撤銷崇川城管局作出的通崇執(zhí)法罰[2017]第41017號《行政處罰決定書》。 一審法院認(rèn)為，本案雙方對所涉事實沒有實質(zhì)爭議，爭議的焦點是:一、案涉違法建設(shè)是否超過法定的追訴時效;二、被訴行政處罰決定程序是否合法；三、被訴行政處罰決定適用法律是否正確。關(guān)于案涉違法建設(shè)是否超過法定的追訴時效的問題。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條的規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”本案中，雖然南通十建在中新一路6號2幢墻體西側(cè)的房屋建設(shè)行為發(fā)生在2013年3月10日，但該違章建筑對規(guī)劃的影響始終存在，在未恢復(fù)原狀之前，應(yīng)視為行為處于繼續(xù)狀態(tài)。為此，崇川城管局于2017年8月1日對南通十建作出被訴行政處罰決定，并未超過法定的追訴時效。關(guān)于被訴行政處罰程序是否合法的問題。崇川城管分局經(jīng)過立案、調(diào)查、向南通十建告知擬作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，同時告知南通十建有陳述和申辯的權(quán)利，南通十建在規(guī)定期限內(nèi)未進行陳述和申辯，崇川城管局作出被訴行政處罰決定，并送達(dá)南通十建，符合法定的程序要求。至于南通十建主張崇川城管局在處罰之前未組織聽證違法的問題，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條規(guī)定，行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。本案中，案涉的違法建筑，不屬于上述法定的應(yīng)當(dāng)聽證的范圍，崇川城管局在作出被訴行政處罰決定之前未告知原告南通十建有聽證的權(quán)利，程序并不違法。關(guān)于被訴行政處罰決定適用法律是否正確的問題?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價百分之十以下的罰款。住建部《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》第四條規(guī)定，違法建設(shè)行為有下列情形之一的，屬于尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的情形：（一）取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，但未按建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)，在限期內(nèi)采取局部拆除等整改措施，能夠使建設(shè)工程符合建設(shè)工程規(guī)劃許可證要求的。（二）未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證即開工建設(shè)，但已取得城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的建設(shè)工程設(shè)計方案審查文件，且建設(shè)內(nèi)容符合或采取局部拆除等整改措施后能夠符合審查文件要求的。第七條規(guī)定，本法第四條規(guī)定以外的違法建設(shè)行為，均為無法采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的情形。本案中，南通十建實施案涉建設(shè)行為既未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，也未取得南通市規(guī)劃局的建設(shè)工程設(shè)計方案審查文件，應(yīng)當(dāng)屬于“無法采取改正措施消除影響應(yīng)當(dāng)限期拆除”的情形，崇川城管局作出責(zé)令限期拆除的行政處罰決定，符合法律規(guī)定。綜上，崇川城管局作出的被訴行政處罰決定事實清楚、證據(jù)充分、程序合法、適用法律正確。南通十建的主張無法律依據(jù)，不予支持。一審法院遂根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回南通十建集團有限公司的訴訟請求。 上訴人南通十建上訴稱，1.本案已超過行政處罰法規(guī)定的2年的追訴時效；2.案涉行政處罰決定作出前未進行聽證，程序違法；3.案涉建筑物尚未排除補辦手續(xù)可能性。請求二審法院撤銷南通市港閘區(qū)人民法院2018)蘇0611行初40號行政判決，改判支持上訴人一審訴訟請求；一、二審訴訟費用由崇川城管局負(fù)擔(dān)。 被上訴人崇川城管局答辯稱，1.原審認(rèn)定事實清楚，適用法律正確。2.違法建筑屬于持續(xù)狀態(tài)，不存在時效問題。3.違章建筑的拆除不屬于行政處罰規(guī)定的必須聽證的情形。4.上訴人的違章搭建行為屬于無法采取改正措施消除影響的情形。請求駁回上訴，維持原判。 南通十建提起上訴后，一審法院已將雙方當(dāng)事人提交的證據(jù)材料隨案移送本院。 本院經(jīng)審理，對一審判決認(rèn)定的事實雙方未提出異議，本院予以確認(rèn)。 本院認(rèn)為，上訴人南通十建在本案一審、二審中對其違法建設(shè)事實并未提出異議，而是認(rèn)為其違法建設(shè)行為已經(jīng)超過兩年追究時效、被上訴人所作處罰決定程序違法、案涉違法建筑尚未排除補辦手續(xù)可能性。對此，一審法院在判決書中已依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，在充分說理的基礎(chǔ)上作出了認(rèn)定。上訴人在上訴中未提出新的意見，且其上訴的事實及理由與起訴狀在表述和內(nèi)容上完全一致。本院經(jīng)審查認(rèn)為，上訴人的案涉違法建設(shè)行為雖然已經(jīng)實施完畢，但該行為對規(guī)劃實施的影響仍然處于繼續(xù)狀態(tài)，只要該建筑未被拆除或依法采取改正措施，該影響就始終存在，故應(yīng)認(rèn)定為未超過行政處罰的追究時效。否則，如果對此類違法建設(shè)情形適用兩年的追究時效，那么，本沒有取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的違法建筑，就可能因其在建設(shè)完畢兩年內(nèi)未被查處，而成為合法建筑，這顯然違背行政處罰法關(guān)于追究時效規(guī)定的本意，也必將導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的混亂或虛無。《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條規(guī)定了適用聽證程序的范圍和條件，本案所涉處罰種類不在該規(guī)定的范圍之內(nèi)，故被上訴人在作出案涉行政處罰之前未組織聽證，并不構(gòu)成程序違法。住建部《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》第四條對“尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的情形”作出了明確規(guī)定，上訴人的案涉違法建設(shè)顯然不具備該條規(guī)定的情形，至于上訴人所稱的案涉違法建設(shè)成本高的理由更不符合上述規(guī)定的情形。 綜上，上訴人南通十建的上訴請求和主張沒有事實和法律依據(jù)，本院不予支持。一審所作駁回南通十建訴訟請求的判決，認(rèn)定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確，本院依法予以維持。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，判決如下： 駁回上訴，維持原判決。 二審案件受理費50元，由上訴人南通十建負(fù)擔(dān)。 本判決為終審判決。 審判長 楊德華 審判員 郁 娟 審判員 鮑 蕊 二〇一八年五月三十一日 書記員 王佳馨 |
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