新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的實現(xiàn)方式

作者簡介：高建，長沙市紀委市監(jiān)委駐市人民檢察院紀檢監(jiān)察組干部；

徐平，長沙市芙蓉區(qū)人民檢察院公訴科干部

2018年3月，《中華人民共和國憲法修正案》《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）相繼通過，在保持檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能不變的同時，從憲法和法律層面將檢察機關(guān)行使的職務(wù)犯罪偵查權(quán)劃轉(zhuǎn)給新組建的監(jiān)察委員會。歷時兩年的監(jiān)察體制改革經(jīng)驗實現(xiàn)法律化。

一直以來，職務(wù)犯罪偵查權(quán)被視為檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的“拳頭”，甚至有論者表示職務(wù)犯罪偵查權(quán)的劃轉(zhuǎn)是檢察機關(guān)邊緣化的開始。不可否認，職務(wù)犯罪偵查權(quán)具有處置問題線索直接、處置結(jié)果威懾度高等特點，是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的“利器”，但是，職權(quán)被劃轉(zhuǎn)即認為檢察機關(guān)被邊緣化甚至喪失法律監(jiān)督職能，這是一種錯誤觀念。

一是沒有正確認識公權(quán)力的人民屬性。在全面深化改革的進程中，國家職權(quán)甚至國家機構(gòu)的“并、轉(zhuǎn)”以優(yōu)化職權(quán)配置、為公眾提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)為目標，如果改革朝著這樣的目標邁進，就不能因公權(quán)被劃轉(zhuǎn)而形成機構(gòu)被邊緣化的心理誤區(qū)，畢竟權(quán)力姓“公”不姓“私”。

二是沒有正確認識檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能與職權(quán)的關(guān)系。職能指人、事物、機構(gòu)應(yīng)有的作用；職權(quán)指職務(wù)范圍以內(nèi)的權(quán)力。從概念分析，職能是職權(quán)的上位概念。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，這是對檢察機關(guān)的職能界定。同時，《憲法》規(guī)定，人民檢察院按照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，檢察權(quán)即檢察機關(guān)的職權(quán)。人民檢察院設(shè)置偵查監(jiān)督廳（處、科）、刑事執(zhí)行檢察廳（處、科）、民事行政檢察廳（處、科）等內(nèi)設(shè)機構(gòu)履行不同的檢察職權(quán)，這些檢察職權(quán)都是法律監(jiān)督職能的重要組成部分，不能因職務(wù)犯罪偵查職權(quán)的劃轉(zhuǎn)而忽視甚至不履行其他重要的檢察職權(quán)。

新時代，圍繞法律監(jiān)督職能授權(quán)的檢察權(quán)發(fā)生了較大變化，本文從刑事、行政與民事三大領(lǐng)域入手，全面分析憲法法律賦予檢察機關(guān)的檢察權(quán)。

除偵查權(quán)外，檢察機關(guān)依法行使的其它刑事檢察權(quán)保持了延續(xù)性，已經(jīng)構(gòu)筑較為健全的履責(zé)機制。

偵查權(quán)。《憲法》《監(jiān)察法》將涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等88個罪名的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)賦予監(jiān)察委員會，國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利的犯罪將繼續(xù)由檢察機關(guān)行使，該項規(guī)定也為正在征求意見的《中華人民共和國刑事訴訟法（修正草案）》所確認。

《監(jiān)察法》第四十七條第三款規(guī)定：“人民檢察院經(jīng)審查，認為需要補充核實的，應(yīng)當退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查。”

《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第一百七十一條第二款規(guī)定：“人民檢察院審查案件，對于需要補充偵查的，可以退回公安機關(guān)補充偵查，也可以自行偵查”。據(jù)此，補充證據(jù)階段，無論監(jiān)察機關(guān)調(diào)查還是公安機關(guān)偵查的案件，職權(quán)行使的主動權(quán)掌握在檢察機關(guān)手中，檢察機關(guān)可以結(jié)合實際情況決定補充調(diào)查或偵查的主體。

檢察機關(guān)是否仍有能力履行法律賦予的偵查職權(quán)呢？1979年《刑事訴訟法》即確定檢察機關(guān)為職務(wù)犯罪偵查機關(guān)，雖然反貪、反瀆及職務(wù)預(yù)防干警轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會，檢察機關(guān)有偵查經(jīng)驗的干警人數(shù)有限且分散在各部門，但是檢察機關(guān)累積了豐富的偵查經(jīng)驗、建立了完備的偵查制度，只要整合現(xiàn)有的偵查資源或培養(yǎng)偵查力量，檢察機關(guān)就能較好地履行偵查職權(quán)。

偵查監(jiān)督權(quán)。偵查監(jiān)督權(quán)包含立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督和審查批捕等檢察權(quán)。

《刑事訴訟法》及2010年7月26日印發(fā)的《最高人民檢察院、公安部關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》明確規(guī)定檢察機關(guān)的立案監(jiān)督范圍為公安機關(guān)應(yīng)當立案而不立案、不應(yīng)立案而立案的情形，從制度層面實現(xiàn)了立案監(jiān)督全覆蓋。

《刑事訴訟法》第七十八條規(guī)定“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經(jīng)過人民檢察院批準或者人民法院決定，由公安機關(guān)執(zhí)行?！?/span>

《刑事訴訟法》第九十八條規(guī)定：“人民檢察院在審查批準逮捕工作中，如果發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)的偵查活動有違法情況，應(yīng)當通知公安機關(guān)予以糾正，公安機關(guān)應(yīng)當將糾正情況通知人民檢察院?！?/span>

前述規(guī)定表明，檢察機關(guān)作出是否批準逮捕決定時，不僅僅是通過在案證據(jù)評估逮捕犯罪嫌疑人的必要性，還要監(jiān)督公安機關(guān)的偵查行為，審查取證程序是否合法、采取的強制措施是否合理，及時糾正違法偵查行為。當然，人民法院也有權(quán)決定是否逮捕未羈押的被告人，主要考量因素是逃逸風(fēng)險、人身危險性，根本目的在于保證審判活動的正常推進。司法實踐中，人民法院決定逮捕的數(shù)量占逮捕的比例極小，逮捕措施主要由檢察機關(guān)批準適用，由其履行偵查活動監(jiān)督、強制措施監(jiān)督等職權(quán)。2016年，檢察機關(guān)督促偵查機關(guān)立案14650件，追加逮捕、追加起訴43960人，監(jiān)督糾正違法取證、違法適用強制措施、刑訊逼供等偵查活動違法情形34230件次，偵查監(jiān)督成效顯著。

公訴權(quán)。《刑事訴訟法》第一百六十七條規(guī)定“凡需要提起公訴的案件，一律由人民檢察院審查決定?！睙o論是監(jiān)察委員會、公安機關(guān)還是檢察機關(guān)偵查部門調(diào)查或偵查終結(jié)的案件都必須由檢察機關(guān)公訴部門審查、監(jiān)督，符合提起公訴條件的，方能移送人民法院審判。

值得一提的是，監(jiān)察體制改革后，部分地區(qū)地區(qū)建立了職務(wù)犯罪檢察部，如湖南省人民檢察院，集中統(tǒng)一行使檢察環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪案件的刑事立案、決定采取強制措施、審查起訴和提起公訴等刑事檢察權(quán)，打破了刑事檢察權(quán)行使的部門界限，由多個部門共同行使某類檢察權(quán)，對檢察機關(guān)、檢察官職權(quán)行使的專業(yè)化提出了新的要求，應(yīng)逐步朝精細化發(fā)現(xiàn)發(fā)展。

抗訴權(quán)?！缎淌略V訟法》第二百一十七條規(guī)定“地方各級人民檢察院認為本級人民法院第一審的判決、裁定確有錯誤的時候，應(yīng)當向上一級人民法院提出抗訴?！薄缎淌略V訟法》第二百四十三條第三款規(guī)定“最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，如果發(fā)現(xiàn)確有錯誤，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序向同級人民法院提出抗訴?！?/span>

公訴人出庭支持公訴、受理公民的控告申訴、受理公訴案件被害人抗訴請求等檢察活動都是抗訴線索來源的重要渠道，是否啟動抗訴程序，檢察機關(guān)需要綜合分析證據(jù)，判斷已生效裁判是否確有錯誤。

刑事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。刑事執(zhí)行監(jiān)督的監(jiān)督事項包括刑罰執(zhí)行及變更執(zhí)行情況、羈押場所（看守所、監(jiān)獄）履職情況等犯罪嫌疑人、被告人、罪犯被限制、剝奪人身自由期間的刑事執(zhí)法活動。如，《刑事訴訟法》第二百五十五條、二百五十六條規(guī)定了監(jiān)外執(zhí)行的決定程序、監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督程序；《刑事訴訟法》第二百六十三條規(guī)定對減刑、假釋的監(jiān)督程序；《刑事訴訟法》第二百六十五條規(guī)定刑罰執(zhí)行的監(jiān)督程序。

檢察機關(guān)主要通過以下兩個途徑履行上述監(jiān)督職權(quán)：

一是執(zhí)法機關(guān)遵循法律規(guī)定的監(jiān)督制約機制主動提供監(jiān)督線索。如，“監(jiān)獄、看守所提出暫予監(jiān)外執(zhí)行的書面意見的，應(yīng)當將書面意見的副本抄送人民檢察院。”

二是檢察機關(guān)將監(jiān)督“觸角”延伸至執(zhí)法辦公場所。如，在看守所、監(jiān)獄設(shè)立派駐檢察室，“零距離”監(jiān)督執(zhí)法辦案人員的履責(zé)行為，直接受理在押人員的舉報投訴。2017年，各級檢察機關(guān)對提請“減假暫”不符合法定條件或程序，以及裁定或決定不當?shù)?，監(jiān)督糾正11.8萬人，監(jiān)督力度較大。

行政檢察權(quán)包含的檢察建議權(quán)、行政強制措施法律監(jiān)督權(quán)、行政公益訴訟權(quán)都是近幾年法律賦予的新職權(quán)，需要檢察機關(guān)在法律監(jiān)督中不斷探索履責(zé)方式。

1.檢察建議權(quán)。2017年修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二十五條第四款規(guī)定“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)?！钡诰攀龡l第三款規(guī)定“各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。”

檢察機關(guān)向行政機關(guān)提出檢察建議的前提是，行政機關(guān)不行使或違法行使職權(quán)，并且導(dǎo)致國家利益或社會公共利益受到侵害。2009年11月13日施行的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第八條第一款規(guī)定“人民檢察院應(yīng)當及時了解和掌握被建議單位對檢察建議的采納落實情況，必要時可以回訪。被建議單位對檢察建議沒有正當理由不予采納的，人民檢察院可以向其上級主管機關(guān)反映有關(guān)情況?！鼻笆鲆?guī)范性文件規(guī)定的檢察建議權(quán)具有一定的制約性，至少收到檢察建議書的行政機關(guān)或人民法院應(yīng)當認真落實、回復(fù)。2015年7月至2016年9月底，公益訴訟試點期間，試點地區(qū)檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政公益案件線索數(shù)2355件，采用訴前程序即提出檢察建議的方式辦結(jié)1668件，辦結(jié)率為70.83%，因此，檢察建議對快速解決行政機關(guān)不正確履職問題有積極作用。

我們也應(yīng)清晰地看到，在我國行政架構(gòu)中，履行行政職能的部門較多，檢察機關(guān)通過案件辦理、群眾投訴、媒體報道等渠道獲取的行政機關(guān)履行職能的信息有限，同時，該類信息也許不能直接指向行政機關(guān)的履責(zé)過程，屬于間接性信息，檢察機關(guān)對行政機關(guān)開展法律監(jiān)督難度較大。近年來，檢察機關(guān)加快推進向行政機關(guān)派駐檢察室的改革進程，向環(huán)保局、市場監(jiān)督管理局等對民生影響較大的行政部門派駐檢察室，嘗試直接監(jiān)督行政執(zhí)法、行政許可等履責(zé)行為，受檢察人數(shù)限制，此類改革并未全面鋪開，需要進一步探索監(jiān)督方式。

2.行政強制措施法律監(jiān)督權(quán)。2015年1月29日最高人民檢察院印發(fā)《最高人民檢察院關(guān)于貫徹落實<中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的意見》規(guī)定“29.建立對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益行政強制措施開展法律監(jiān)督的范圍和方式，……，重點圍繞行政機關(guān)濫用行政強制措施，違反法定程序、超范圍、超時限采取行政強制措施，侵犯公民人身、財產(chǎn)權(quán)益等問題，……?！?/中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定>

行政強制措施屬于行政行為的組成部分，檢察機關(guān)單獨探索對強制行為的監(jiān)督方式，基于強制行為影響權(quán)益的直接性、深刻性，甚至有不可逆轉(zhuǎn)性。目前，對行政強制措施的法律監(jiān)督機制尚未形成可以普遍推廣的監(jiān)督機制，主要依靠派駐檢察室履行監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)違法適用強制措施的行為，成效不彰，需要進一步探索。

3.公益訴訟權(quán)。《行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，……。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?/span>

公益訴訟是訴訟主體缺位的情況下，檢察機關(guān)以法律監(jiān)督機關(guān)的身份自動補位以彌補受損的公共利益，督促行政機關(guān)依法履職。督促行政機關(guān)依法履職的首選方式為提出檢察建議，當行政機關(guān)仍不正確履行職責(zé)時，檢察機關(guān)應(yīng)依法向人民法院提起公益訴訟。2017年1月4日，最高人民檢察院發(fā)布首批公益訴訟指導(dǎo)性案例，其中包括“湖北省十堰市鄖陽區(qū)檢察院訴鄖陽區(qū)林業(yè)局”等3個行政公益訴訟案例，案件線索來源為職務(wù)犯罪偵查、審查起訴和控告檢察中發(fā)現(xiàn)，可以肯定，行政公益訴訟機制日趨成熟。

需要指出的是，生態(tài)環(huán)境保護、食品藥品安全等領(lǐng)域的專業(yè)性較強，現(xiàn)有的人才儲備難以有效應(yīng)對實踐難題，需要加強專業(yè)領(lǐng)域的人才培養(yǎng)。

4.抗訴權(quán)。《行政訴訟法》第十一條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督?！钡诰攀龡l規(guī)定，最高人民檢察院對各級人民法院、上級人民檢察院對下級人民法院、地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第九十一條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，最高人民檢察院、上級人民檢察院應(yīng)當提出抗訴，地方各級人民檢察院可以提出檢察建議也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。

檢察機關(guān)在行政訴訟活動中行使審判監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督對象包括人民法院和行政機關(guān)，目標是監(jiān)督人民法院依法審理案件，保護原告合法權(quán)益。2015年5月1日，最高人民法院推行立案登記制度改革以來，各級法院審結(jié)的一審行政案件從2014年的19.9萬件上升至2017年的91.3萬件，在檢察機關(guān)不直接參與行政訴訟活動的情況下，檢察機關(guān)履行審判監(jiān)督職權(quán)的職責(zé)重大，任務(wù)也異常艱巨，需進一步優(yōu)化行政案件的審判監(jiān)督機制。

2017年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱“《民事訴訟法》”）保留了執(zhí)行監(jiān)督權(quán)、支持起訴權(quán)等傳統(tǒng)民事檢察權(quán)，新增民事公益訴訟權(quán)。

1.抗訴權(quán)、檢察建議權(quán)。《民事訴訟法》第十四條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督?！钡诙倭惆藯l規(guī)定，最高人民檢察院對各級人民法院、上級人民檢察院對下級人民法院、各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，最高人民檢察院、上級人民檢察院應(yīng)當提出抗訴，地方各級人民檢察院可以提出檢察建議也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。

民事判決、裁定體量龐大，檢察機關(guān)無法對個案逐一予以監(jiān)督，啟動檢察建議、抗訴程序主要依賴當事人向檢察機關(guān)民事行政部門提出申請，檢察機關(guān)再作出決定。檢察權(quán)屬于主動性權(quán)力，而民事抗訴的啟動主要依靠當事人提供線索，檢察機關(guān)審查線索后再作出決定，權(quán)力的行使略顯被動，因此，檢察機關(guān)應(yīng)進一步探索行使民事抗訴權(quán)的實現(xiàn)機制。

2.公益訴訟權(quán)。《民事訴訟法》第五十五條第二款規(guī)定“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！?/span>

檢察機關(guān)行使民事公益訴訟權(quán)的前提是，無法律規(guī)定的訴訟主體或這些主體未提起訴訟，為了救濟受損的權(quán)益，檢察機關(guān)依法向人民法院起訴。2018年最高人民檢察院工作報告的數(shù)據(jù)顯示，2017年各級檢察機關(guān)辦理食品藥品領(lǐng)域公益訴訟731件。《國家食品藥品監(jiān)督管理總局2017年政府信息公開工作年度報告》指出，2017年共發(fā)布國家藥品抽檢通告46期，公布了1107批次不合格藥品及相關(guān)企業(yè)和單位信息。誠然，檢察機關(guān)不需要對公布的各類不合格藥品提起公益訴訟，但是，國家食品藥品監(jiān)督管理總局公布的數(shù)據(jù)表明，因使用不合格食品藥品而權(quán)益受損的案件數(shù)遠遠地超出了檢察機關(guān)提起公益訴訟的案件數(shù)，檢察機關(guān)在民事公益訴訟領(lǐng)域大有可為空間。

前文從刑事、行政、民事領(lǐng)域?qū)z察機關(guān)的主要職權(quán)進行了剖析，可以得出的結(jié)論是，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督范圍囊括了審判機關(guān)、行政機關(guān)外部履責(zé)的全過程及部分市場活動，是名副其實的法律監(jiān)督機關(guān)而非刑事公訴機關(guān)。

通過對比司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)與行政機關(guān)政府信息公開報告，檢察機關(guān)在部分領(lǐng)域尚未充分履行法律監(jiān)督職能，需要不斷強化履責(zé)能力填補監(jiān)督空白。

在監(jiān)察體制改革背景下，強調(diào)進一步強化檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能是否與監(jiān)察委員會的職能沖突，或者因法律監(jiān)督的強化干預(yù)其他機關(guān)正常履責(zé)。答案是否定的。

一是檢察機關(guān)的法律監(jiān)督與監(jiān)察委員會監(jiān)督的切入點不同。檢察機關(guān)行使的抗訴、檢察建議、公益訴訟、公訴、刑事執(zhí)行監(jiān)督等檢察權(quán)監(jiān)督的重點是行為，而非實施該行為的主體?！侗O(jiān)察法》第十五條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對六類人員進行監(jiān)察，監(jiān)察的重點是實施了職務(wù)違法、職務(wù)犯罪行為的特定主體。在監(jiān)督重點方面，檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)屬于兩條平行線，當檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)特定主體的職務(wù)違法、職務(wù)犯罪行為時，檢察機關(guān)應(yīng)當按照干部管理權(quán)限將問題線索移送至監(jiān)察委員會，由監(jiān)察委員會對問題線索予以調(diào)查、處置，因此，在履行監(jiān)督職責(zé)方面，監(jiān)察委與檢察機關(guān)既要獨立履行監(jiān)督職責(zé)，也要互相配合。

二是檢察機關(guān)的法律監(jiān)督屬于程序性的糾偏動議而非實體性結(jié)論。公訴、抗訴、監(jiān)察建議等檢察權(quán)不能直接形成人民法院、行政機關(guān)最終的裁判或決定，無論是履行法律職責(zé)還是提醒對方注意履責(zé)中的違法違規(guī)行為，這只屬于有法律效力的動議行為，可以啟動有關(guān)程序，最終的處理結(jié)果需要對方結(jié)合實際情況作出裁判或決定，檢察機關(guān)無法替代對方履責(zé)。

總之，十八大以來，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能未變，圍繞法律監(jiān)督職能構(gòu)建的檢察權(quán)處于持續(xù)變化、完善中，部分檢察權(quán)履責(zé)機制成熟、部分仍處于探索初期階段，各級檢察機關(guān)應(yīng)當重視憲法法律新賦予的檢察職權(quán)，更好地完成法律監(jiān)督任務(wù)。