檢察機(jī)關(guān)優(yōu)秀調(diào)研文章

陜西省丹鳳縣人民檢察院 李粉玲

黨的十八屆四中全會(huì)提出：檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),嚴(yán)格依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)正確履行職責(zé),是促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要表現(xiàn),也是維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和人民群眾利益的重要保障。完善檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為獨(dú)立公正行使檢察權(quán)制度,對(duì)強(qiáng)化法律監(jiān)督、促進(jìn)依法行政、營(yíng)造良好的法治環(huán)境具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政違法行為的現(xiàn)狀

檢察機(jī)關(guān)作為憲法確定的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，在法律規(guī)定對(duì)行政違法行為提起公益訴訟之前，主要以檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督。近年來(lái)檢察機(jī)關(guān)通過(guò)加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的法律監(jiān)督，雖然對(duì)行政執(zhí)法行為的正確、公正、嚴(yán)格、規(guī)范行使起到一定的促進(jìn)作用，取得一定成效，但是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為實(shí)施法律監(jiān)督的狀況總體來(lái)說(shuō)還不能令人滿(mǎn)意，且檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督尚是有限的監(jiān)督，這種有限的監(jiān)督也存在工作開(kāi)展難度較大的情況。造成這種局面，分析原因主要有：一是案件線索少。公民、法人和其他組織來(lái)檢察機(jī)關(guān)反映的少，檢察機(jī)關(guān)只能依職權(quán)自行發(fā)現(xiàn)線索；二是監(jiān)督上有盲區(qū)。從當(dāng)前情況看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為監(jiān)督主要是依職權(quán)發(fā)現(xiàn)案件線索，對(duì)發(fā)現(xiàn)的案件線索進(jìn)行立案審查處理，對(duì)未發(fā)現(xiàn)的違法行為案件線索，存在著監(jiān)督盲區(qū)。同時(shí)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)方案》提出監(jiān)督行政違法行為先提出檢察建議，再提起訴訟。在現(xiàn)實(shí)情況下，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)雖然采納檢察建議并進(jìn)行回復(fù)，但對(duì)檢察建議在落實(shí)上還不到位，對(duì)能一時(shí)解決的問(wèn)題及時(shí)落實(shí)和整改，對(duì)不能及時(shí)解決的問(wèn)題，在履行職責(zé)上不是很積極。三是人員配備不足。基層檢察院都是民事、行政檢察監(jiān)督合署辦公,普遍存在人員配置偏少現(xiàn)象, 僅僅依職權(quán)發(fā)現(xiàn)獲取案源難以保證監(jiān)督職能的真正發(fā)揮。加之業(yè)務(wù)水平參差不齊,并受傳統(tǒng)監(jiān)督觀念的影響,民事行政檢察監(jiān)督更注重民事方面的監(jiān)督,卻往往忽視對(duì)行政違法行為的監(jiān)督,即便及時(shí)改變觀念,也存在對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督人力不足的現(xiàn)實(shí)局限性。

二、對(duì)行政違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的對(duì)策和建議

1、建立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)。目前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的民事行政檢察部門(mén)，是立足于在訴訟領(lǐng)域?qū)徟袡?quán)的監(jiān)督，為糾正法院生效裁判錯(cuò)誤、審判違法行為和執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督，對(duì)行政執(zhí)法行政的監(jiān)督只涉及在行政訴訟中的被告違法行為。為有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的機(jī)構(gòu)，可結(jié)合大部制改革，在檢察機(jī)關(guān)設(shè)立行政執(zhí)法監(jiān)督部，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)行政違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督。

2、與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共享執(zhí)法信息。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的有效開(kāi)展需要及時(shí)查明行政機(jī)關(guān)的違法行為，充分掌握行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法信息。通過(guò)建立與行政機(jī)關(guān)的信息聯(lián)系機(jī)制,建立行政執(zhí)法共享平臺(tái)，爭(zhēng)取行政機(jī)關(guān)有關(guān)部門(mén)的主動(dòng)配合，消除行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)檢察監(jiān)督的抵觸心理,達(dá)成監(jiān)督與配合共識(shí),共同打擊損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和人民群眾切身利益的行政違法行為,規(guī)范行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為,增強(qiáng)法律監(jiān)督的權(quán)威性。

3、探索建立事前監(jiān)督與提前預(yù)防制度。民事行政檢察監(jiān)督部門(mén)可與本單位職務(wù)犯罪預(yù)防部門(mén)合作,一起深入行政執(zhí)法部門(mén)開(kāi)展有針對(duì)性的調(diào)研活動(dòng),積極查找監(jiān)管環(huán)節(jié)的體制漏洞,警覺(jué)執(zhí)法人員的違法苗頭,及時(shí)向該部門(mén)提出檢察建議等書(shū)面文件,督促有關(guān)單位落實(shí)防控措施,規(guī)范執(zhí)法行為。通過(guò)此項(xiàng)措施可以實(shí)現(xiàn)行政違法行為的事前監(jiān)督與提前預(yù)防,將違法后果帶來(lái)的損失降到最低點(diǎn)。

4、開(kāi)展有針對(duì)性的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)查活動(dòng)。評(píng)查內(nèi)容包括行政處罰決定書(shū)的制作是否規(guī)范、行政處罰適用的法律是否正確、行政處罰執(zhí)行是否到位、有無(wú)其他侵犯行政管理相對(duì)人合法權(quán)益的情況等。評(píng)查工作定期開(kāi)展,定時(shí)反饋,定點(diǎn)回查,保證評(píng)查效果。在評(píng)查中,以督促行政機(jī)關(guān)正確履行職責(zé)為核心,以評(píng)查行政機(jī)關(guān)做出的行政處罰案件為抓手,建立多部門(mén)信息共享機(jī)制,推動(dòng)行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法,積極履行職責(zé),督促行政執(zhí)法人員提高自身的法律意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí),提高工作效率和執(zhí)法水平,讓人民群眾切實(shí)感受到公平正義,提高群眾滿(mǎn)意度。

5、建立和完善內(nèi)部協(xié)作機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)、轉(zhuǎn)變理念,真正把民行檢察這個(gè)薄弱環(huán)節(jié)擺在檢察工作的戰(zhàn)略位置。這個(gè)薄弱的工作領(lǐng)域?qū)⑹亲钊菀壮龀煽?jī)、最容易改善民生的重要領(lǐng)域。民行檢察部門(mén)在開(kāi)展各種行政違法行為調(diào)查工作時(shí)，善于加強(qiáng)與本院控申、偵監(jiān)、公訴、反貪、反瀆等部門(mén)的配合與協(xié)調(diào),建立案件線索移送制度,依托“兩法銜接”信息共享平臺(tái),形成工作合力,通過(guò)本院其他部門(mén)獲取行政違法行為的監(jiān)督線索,建立案件線索梳理、移送、辦理、反饋一條線制度,促進(jìn)本院內(nèi)部資源的整合,發(fā)揮團(tuán)隊(duì)合作的重要作用，建立完善內(nèi)部協(xié)作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)單層監(jiān)督向多層監(jiān)督轉(zhuǎn)變,增強(qiáng)對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督的實(shí)效性和針對(duì)性。

6、建立和完善上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)是下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的主心骨和堅(jiān)強(qiáng)后盾。民行檢察部門(mén)在辦理行政違法行為檢察監(jiān)督案件時(shí),難免會(huì)碰到一些法律關(guān)系復(fù)雜、行政機(jī)關(guān)干擾監(jiān)督的案件,這時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮上級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)作用,上下一體,統(tǒng)一行動(dòng),整合轄區(qū)內(nèi)的民行檢察部門(mén)辦案力量,實(shí)現(xiàn)上提一級(jí)辦案或者是異地辦案的措施,體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督的強(qiáng)硬態(tài)度和零容忍的堅(jiān)定決心。基層檢察院在對(duì)行政違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督時(shí)遇到強(qiáng)勢(shì)行政機(jī)關(guān)的對(duì)峙、干預(yù)時(shí),市級(jí)檢察院直接主辦,并可調(diào)動(dòng)轄區(qū)內(nèi)其他基層院民行檢察部門(mén)的骨干力量參辦,形成一體化違法行為調(diào)查機(jī)制。

7、應(yīng)其他救濟(jì)優(yōu)先，檢察監(jiān)督在后。行政違法行為如果能夠通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟途徑解決的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知行政相對(duì)人優(yōu)先提起行政復(fù)議或行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)，行政內(nèi)救濟(jì)優(yōu)先和訴訟救濟(jì)前置，有利于快速、便捷地解決行政爭(zhēng)議，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，充分發(fā)揮行政訴訟制度的功能作用，合理利用有限的司法資源，最大限度發(fā)揮各種糾錯(cuò)機(jī)制的集合效應(yīng)。只有在沒(méi)有具體的行政相對(duì)人，或者行政相對(duì)人通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟途徑未能獲得救濟(jì)的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能介入。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查核實(shí)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確實(shí)存在違法行政行為或違法不作為的，應(yīng)先通過(guò)檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)糾正。行政機(jī)關(guān)拒絕糾正的，再提起行政公益訴訟。

8、依法提起行政公益訴訟。一方面這是由檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)和監(jiān)督地位決定的,另一方面,這也是檢察機(jī)關(guān)對(duì)處于行政法治領(lǐng)域內(nèi)受侵害的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益予以公力救濟(jì)進(jìn)行探索的體現(xiàn)。目前,行政公益訴訟已有明確的法律規(guī)定,高檢院、省院已制定了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，民行檢察部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)該辦法，積極辦理一批提起公益訴訟案件。