十八大報(bào)告明確提出構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系。十八屆三中全會(huì)決定進(jìn)一步指出：完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范行政自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。這是法治中國(guó)建設(shè)的必由之路，也是當(dāng)下深化行政執(zhí)法體制改革的主要內(nèi)容。法治的精髓在于制約與監(jiān)督國(guó)家公權(quán)力，但每個(gè)國(guó)家選擇的路徑各有千秋。立足于我國(guó)憲政體制安排，如何強(qiáng)化檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約與監(jiān)督，規(guī)范行政權(quán)的正當(dāng)運(yùn)行，應(yīng)成為緊迫的研究課題。

一、理念：行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是制衡行政權(quán)的需要

（一）法律監(jiān)督是我國(guó)檢察權(quán)的本質(zhì)屬性和核心職能

理論和實(shí)務(wù)界對(duì)中國(guó)檢察權(quán)本質(zhì)屬性和核心職能長(zhǎng)期爭(zhēng)論不休。大體上形成了行政權(quán)說(shuō)、司法權(quán)說(shuō)、行政和司法雙重屬性說(shuō)、法律監(jiān)督權(quán)說(shuō)、檢察權(quán)包含監(jiān)督權(quán)說(shuō)以及檢察權(quán)不同于監(jiān)督權(quán)等各種觀點(diǎn)。［1］對(duì)這一問(wèn)題爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)在于明確檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)憲政體制中的地位。概括而言，上述大致可以分為贊成和反對(duì)兩種立場(chǎng)。贊成者認(rèn)為應(yīng)從我國(guó)憲法、檢察院組織法和基本法文本來(lái)詮釋檢察權(quán)的本質(zhì)，堅(jiān)持我國(guó)檢察院的法律監(jiān)督地位，主張法律監(jiān)督是檢察院的本質(zhì)、特點(diǎn)或功能。［2］反對(duì)者主張檢察權(quán)的基本職能是公訴，以公訴權(quán)為主要內(nèi)容的檢察權(quán)在本質(zhì)上和終極意義上應(yīng)屬于行政權(quán)，與法律監(jiān)督權(quán)并無(wú)必然的關(guān)聯(lián)性。［3］甚至認(rèn)為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)不存在法律監(jiān)督權(quán)能，主張應(yīng)以公訴權(quán)為核心建構(gòu)我國(guó)的檢察制度。［4］

從學(xué)術(shù)研究的思路上說(shuō)，主張以公訴權(quán)為核心內(nèi)容構(gòu)建我國(guó)檢察制度的研究思路，是以西方為藍(lán)本的法治現(xiàn)代化進(jìn)路，其目的是取消我國(guó)檢察權(quán)的法律監(jiān)督職能，顯然已偏離了我國(guó)憲法的原點(diǎn)目的和價(jià)值。有學(xué)者把這一西化的法學(xué)研究思維偏向稱之為“追訪型法治進(jìn)路”。 ［5］在英國(guó)，公訴權(quán)與檢察權(quán)幾乎是同一概念，在美國(guó)檢察機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，檢察權(quán)屬于行政權(quán)，不具有也無(wú)法承擔(dān)法律監(jiān)督職能。在訴訟中偵查、公訴、審判是相互制約的關(guān)系。中國(guó)的權(quán)力控制結(jié)構(gòu)和歷史文化傳統(tǒng)等因素與西方不同，檢察機(jī)關(guān)是相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)，檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)是平行關(guān)系，并對(duì)二者進(jìn)行監(jiān)督。法律監(jiān)督始終是檢察權(quán)的本質(zhì)屬性和核心職能。正如有學(xué)者指出：“如果說(shuō)以公訴為特點(diǎn)的檢察權(quán)制度來(lái)源于西方，則法律監(jiān)督權(quán)具有相當(dāng)大的中國(guó)元素?！保?］

（二）民生時(shí)代行政權(quán)是最需要受到監(jiān)督的國(guó)家權(quán)力

行政權(quán)是社會(huì)生活中掌控公共資源最多、干預(yù)能力極強(qiáng)的國(guó)家權(quán)力之一。行政權(quán)力擁有行政檢查、行政征收、行政處罰、行政強(qiáng)制等嚴(yán)厲的手段，運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)力來(lái)處理大部分屬于人民內(nèi)部矛盾的事情，直接影響公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，如實(shí)施錯(cuò)誤或適用失當(dāng)，會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的傷害，而且這種傷害常常表現(xiàn)出事后難以完全彌補(bǔ)的特點(diǎn)。在民生問(wèn)題成為時(shí)代主旋律的今天，政府承諾“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)，讓社會(huì)更加公正、更加和諧?！北Ｗo(hù)公民的基本權(quán)利就成為法治的緊迫任務(wù)。

“實(shí)踐證明，對(duì)公民合法權(quán)益侵害最多的也就是來(lái)自行政機(jī)關(guān)，而公民合法權(quán)益遭受行政機(jī)關(guān)侵害很大程度上與行政機(jī)關(guān)缺乏經(jīng)常性、有效性的監(jiān)督，違法行使權(quán)力或?yàn)E用權(quán)力有關(guān)?！保?］改革開(kāi)放以來(lái)，以利益為導(dǎo)向的改革，推動(dòng)著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型，拉動(dòng)GDP的增長(zhǎng)成為激勵(lì)行政執(zhí)法的內(nèi)動(dòng)力。在效率優(yōu)先兼顧公平的價(jià)值觀指導(dǎo)下行政權(quán)的膨脹是必然的。相比較而言，審判權(quán)不直接分配社會(huì)資源，是相對(duì)弱小的權(quán)力，對(duì)公民權(quán)利侵害相對(duì)較小。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期以來(lái)僅停留在訴訟監(jiān)督的觀念，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，應(yīng)成為保護(hù)公民基本權(quán)利，維護(hù)憲法和法律統(tǒng)一實(shí)施的必不可少的環(huán)節(jié)，防范和糾正行政權(quán)的濫用和誤用應(yīng)成為法律監(jiān)督的首要任務(wù)和重心工作。

（三）對(duì)行政權(quán)的檢察監(jiān)督符合我國(guó)憲政安排

憲法最本質(zhì)的特點(diǎn)就是控權(quán)。以控權(quán)為己任的法律監(jiān)督所體現(xiàn)的正是我國(guó)憲法最本質(zhì)的精神。人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，首先表明在人民代表大會(huì)之下，檢察權(quán)作為一項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力出現(xiàn)，與西方國(guó)家將檢察權(quán)附屬于行政權(quán)或司法權(quán)的政體結(jié)構(gòu)不同，是與行政權(quán)、審判權(quán)、軍事權(quán)平行的國(guó)家權(quán)力。憲法賦予檢察機(jī)關(guān)檢察權(quán)的核心職能是控制公權(quán)力，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是國(guó)家層面的，而不是地方的；是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)而不僅僅是一個(gè)公訴機(jī)關(guān)。中國(guó)的檢察制度是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的政治制度和司法制度，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)源于人民代表大會(huì)的監(jiān)督權(quán)，是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)派生的專門(mén)監(jiān)督職能，其依據(jù)是憲法的概括性授權(quán)。

憲法之所以如此安排，是因?yàn)槲覈?guó)一切權(quán)力屬于人民，而人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是各級(jí)人民代表大會(huì)。人民代表大會(huì)組織各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，并監(jiān)督體現(xiàn)人民利益的憲法、法律能夠得到統(tǒng)一的實(shí)施。人民代表大會(huì)制更能體現(xiàn)人民主權(quán)的原則和權(quán)力監(jiān)督的要求，是適合中國(guó)國(guó)情的根本政治制度。但人大的監(jiān)督側(cè)重于抽象監(jiān)督，難以對(duì)具體的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督，為保證其他國(guó)家機(jī)關(guān)忠實(shí)地履行憲法、法律，檢察機(jī)關(guān)被憲法確立為與其他國(guó)家機(jī)關(guān)并存的六大國(guó)家機(jī)關(guān)之一，獨(dú)立行使檢察權(quán)，履行法律監(jiān)督職權(quán)。它已經(jīng)不再是西方傳統(tǒng)中的公訴機(jī)關(guān)，雖然它仍然具有公訴的職能，但更重要的是擁有法律監(jiān)督權(quán)，對(duì)其他機(jī)關(guān)和人員進(jìn)行法律監(jiān)督。

（四）檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)控制的著力點(diǎn)在于監(jiān)督

按照分權(quán)產(chǎn)生制約，授權(quán)產(chǎn)生監(jiān)督的理論，檢察權(quán)對(duì)公權(quán)力的控制亦有制約模式和監(jiān)督模式。在理論界已有學(xué)者提出，中國(guó)法治建設(shè)中要注意區(qū)分權(quán)力制約和監(jiān)督。［8］從邏輯內(nèi)涵而言，權(quán)力監(jiān)督具有單向性、外在性和程序性。而權(quán)力制約則具有雙向或多向性、內(nèi)在性和實(shí)體性。

總體而言，檢察權(quán)的職能包括訴訟職能和監(jiān)督職能。檢察權(quán)的不同職能，體現(xiàn)著檢察機(jī)關(guān)行使權(quán)力的動(dòng)機(jī)、目的和手段的內(nèi)在聯(lián)系。檢察機(jī)關(guān)行使訴訟職能，是因?yàn)樗碛性V權(quán)，以當(dāng)事人的身份參加訴訟是為了保護(hù)其代表的實(shí)體利益或有權(quán)保護(hù)的實(shí)體權(quán)利。依據(jù)“無(wú)訴無(wú)審判”的訴訟原理，行使這一職能與法院審判權(quán)是相互制約關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職能，是因?yàn)樗碛蟹杀O(jiān)督權(quán)，以監(jiān)督者的身份督察、糾正公權(quán)力行使者的違法犯罪行為，保持公權(quán)力的廉潔性、公正性。顯而易見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)只有在訴訟中行使訴權(quán)時(shí)與審判權(quán)形成相互制約關(guān)系，無(wú)論是訴訟中還是訴訟領(lǐng)域外檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)都不能形成相互制約關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)只能依據(jù)法律監(jiān)督職能對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，形成監(jiān)督關(guān)系更具有比較優(yōu)勢(shì)和中國(guó)特色，更能體現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的有效控制。

一、路徑：從司法性監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)樗痉ㄅc非司法性監(jiān)督相結(jié)合

路徑一：從監(jiān)督審判權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督審判權(quán)與行政權(quán)并重

按照我國(guó)憲法的邏輯，檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不是監(jiān)督立法，而是法律實(shí)施監(jiān)督；不是一般監(jiān)督，而是對(duì)公權(quán)力的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政權(quán)和審判權(quán)的正當(dāng)行使進(jìn)行監(jiān)督。相對(duì)于人民法院的審判權(quán)，行政權(quán)直接、主動(dòng)面對(duì)相對(duì)人，明顯處于絕對(duì)的強(qiáng)勢(shì)地位，無(wú)論從違法可能性還是從社會(huì)危害性方面來(lái)看，行政權(quán)比審判權(quán)更危險(xiǎn)。因此，我們沒(méi)有理由將法律監(jiān)督縮減為對(duì)審判活動(dòng)的監(jiān)督，面對(duì)行政權(quán)濫用的現(xiàn)實(shí)，更不能把對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的法律監(jiān)督排除在檢察監(jiān)督范圍之外。法治中國(guó)建設(shè)的基本支點(diǎn)是依法行政和公正廉潔司法，在推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革和司法體制改革的進(jìn)程中，需要轉(zhuǎn)變檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，從社會(huì)管理創(chuàng)新和社會(huì)治理現(xiàn)代化的視角，實(shí)現(xiàn)從單一監(jiān)督審判權(quán)向同時(shí)監(jiān)督審判權(quán)與監(jiān)督行政權(quán)轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)法律監(jiān)督的社會(huì)治理功能。落實(shí)檢察監(jiān)督的法治價(jià)值，最終契合憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)職能定位的制度宗旨。

路徑二：從犯罪監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)榉缸锱c違法監(jiān)督相結(jié)合

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)理論與實(shí)務(wù)界一般認(rèn)為對(duì)職務(wù)犯罪的追究是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督也僅停留在對(duì)行政犯罪行為的追訴方面。這與《檢察院組織法》對(duì)檢察院的職權(quán)范圍的規(guī)定基本一致。“文革”后，1979年新修訂的檢察院組織法將檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督職能變?yōu)樗痉ūO(jiān)督，進(jìn)而將司法監(jiān)督限縮為“犯罪監(jiān)督”，為此有學(xué)者指出,“現(xiàn)行《人民檢察院組織法》中，第5條所列出的檢察機(jī)關(guān)的5款職權(quán)將人民檢察院局促地定位成了刑事檢察院，將憲法規(guī)定的法律監(jiān)督的范圍縮小到了刑事法律監(jiān)督甚至更小，這明顯不符合憲法的基本規(guī)定?！保?］也就是說(shuō)，目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督僅僅限于行政犯罪，而對(duì)大多數(shù)行政違法行為沒(méi)有監(jiān)督權(quán)。相對(duì)于大量的行政違法行為，行政犯罪畢竟只占相當(dāng)小的比例。因沒(méi)有對(duì)違法行為進(jìn)行監(jiān)督的程序，事實(shí)上存在的職務(wù)犯罪，檢察機(jī)關(guān)也難以發(fā)現(xiàn)，更不可能進(jìn)入司法程序。客觀而言，進(jìn)入司法程序的被追究的職務(wù)犯罪只是職務(wù)犯罪的一部分。行政訴訟法雖規(guī)定了檢察監(jiān)督制度，但監(jiān)督方式單一，監(jiān)督手段有限，存在間接性、滯后性等缺陷。目前在國(guó)家制度層面的行政法制監(jiān)督體系中，權(quán)力機(jī)關(guān)、人民法院、行政監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督具有明顯的局限性，不足以保障行政機(jī)關(guān)依法行政，只有發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的功能和比較優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍，對(duì)一般行政違法行為和行政犯罪進(jìn)行監(jiān)督相結(jié)合，才能保障行政機(jī)關(guān)依法行政。在蘇聯(lián)以及現(xiàn)在的俄羅斯，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能也主要是指其監(jiān)督行政的功能。

路徑三：從間接監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接與直接監(jiān)督相結(jié)合

對(duì)行政犯罪以外的行政違法行為的檢察監(jiān)督，主要體現(xiàn)在行政訴訟法和新修訂的民事訴訟法中。行政訴訟法只對(duì)檢察監(jiān)督做了原則規(guī)定，只有抗訴一種監(jiān)督手段。在行政訴訟中，若檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟，與行政機(jī)關(guān)形成監(jiān)督關(guān)系，與審判機(jī)關(guān)是制約關(guān)系，體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的直接監(jiān)督。目前，檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的抗訴監(jiān)督，直接監(jiān)督的是法院的審判權(quán)，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督存在間接性、滯后性等缺陷。新修訂的民事訴訟法規(guī)定，法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟，以維護(hù)公共利益。若法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)怠于行使權(quán)力或?yàn)E用權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，但也主要是間接監(jiān)督和事后監(jiān)督。

通過(guò)監(jiān)督法院審判權(quán)的正確、合法行使以達(dá)到監(jiān)督行政權(quán)的目的，因其作用領(lǐng)域的狹小而限制了檢察監(jiān)督的作用的發(fā)揮，似乎認(rèn)為只有將相對(duì)弱小的檢察權(quán)和審判權(quán)相結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的有效制衡。就本質(zhì)而言，法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)從外部對(duì)行政機(jī)關(guān)施加的程序性影響，是保障行政權(quán)不被濫用的外因。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督程序可以直接啟動(dòng)，監(jiān)督手段可直接作用于監(jiān)督對(duì)象。因此，為強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督力度，應(yīng)從間接監(jiān)督走向間接與直接監(jiān)督相結(jié)合。

路徑四：從訴訟監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)樵V訟與非訴監(jiān)督相結(jié)合

國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，體現(xiàn)了檢察制度的中國(guó)特色，但我國(guó)的部門(mén)法和檢察實(shí)踐并沒(méi)有體現(xiàn)出這一中國(guó)元素。表現(xiàn)為將法律監(jiān)督制度變成訴訟監(jiān)督制度，用實(shí)際的訴訟監(jiān)督代替了法律監(jiān)督。從檢察院組織法到各部門(mén)法基本上形成現(xiàn)今的以刑事訴訟為主體，以民事訴訟和行政訴訟為兩翼的三位一體的訴訟監(jiān)督格局。在這一監(jiān)督格局下，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象不是行政執(zhí)法活動(dòng)，而是與訴訟有關(guān)的司法活動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上只是一個(gè)司法監(jiān)督機(jī)關(guān)。在對(duì)公共權(quán)力控制的路徑上，檢察權(quán)的功能中西方國(guó)家沒(méi)有實(shí)質(zhì)性區(qū)別。如果說(shuō)有什么不同就是名稱不同，即檢察機(jī)關(guān)在中國(guó)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。同時(shí)，與訴訟監(jiān)督相適應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督方式和手段主要是訴訟的方式和手段。檢察理論界主要是從狹義上理解行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，相關(guān)研究也是圍繞訴訟監(jiān)督展開(kāi)，成果相對(duì)集中于行政訴訟監(jiān)督方面。

將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督僅限于訴訟監(jiān)督，其弊端是顯而易見(jiàn)的。首先，偏離了檢察權(quán)配置的“原點(diǎn)價(jià)值”。檢察理論與實(shí)務(wù)逐漸遠(yuǎn)離了我國(guó)憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的憲法定位，導(dǎo)致檢察權(quán)對(duì)公共權(quán)力控制功能減縮，不利于完善公共權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制，更不能彰顯檢察制度的中國(guó)特色。其次，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的對(duì)象和范圍萎縮，方式和手段受限，現(xiàn)實(shí)性地形成了重視審判權(quán)的監(jiān)督，輕視行政權(quán)監(jiān)督的局面，檢察監(jiān)督的法治價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。再次，不利于行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。為此，需要回歸法律監(jiān)督的原點(diǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)訴訟監(jiān)督與非訴監(jiān)督的結(jié)合。

三、規(guī)范：行政檢察監(jiān)督的制度建構(gòu)

（一）修改《檢察院組織法》，確立檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督地位

檢察院組織法是檢察機(jī)關(guān)的根本法，是規(guī)范檢察機(jī)關(guān)基本職權(quán)的重要法律，也是作為整合其他法律授予檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的法律平臺(tái)。法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是人民檢察院的憲法定位，其活動(dòng)范圍、職權(quán)設(shè)置及檢察權(quán)的資源配置等都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這一憲法的基本定位，應(yīng)在肯定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的前提下，將檢察權(quán)的權(quán)能進(jìn)行細(xì)化。然而，我國(guó)現(xiàn)行《檢察院組織法》第5條所列出的檢察機(jī)關(guān)的5款職權(quán)中沒(méi)有行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，這不符合憲法的基本規(guī)定，將導(dǎo)致實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)缺乏直接對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的依據(jù)。

目前，行政機(jī)關(guān)或司法解釋為了彌補(bǔ)法律的不足，帶著純正和善良的初衷在一些行政法規(guī)中授權(quán)檢察院可以監(jiān)督某些行政執(zhí)法活動(dòng)。但低位階的立法必招致批判，一方面違反權(quán)力資源配置中“公權(quán)法定原則”，另一方面，根據(jù)《立法法》第8條規(guī)定人民檢察院的職權(quán)只能通過(guò)制定法律授予，處于與檢察權(quán)平行的行政權(quán)不能規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。應(yīng)通過(guò)修改《檢察院組織法》明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督地位。

（二）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的重點(diǎn)領(lǐng)域

行政執(zhí)法活動(dòng)涉及的范圍非常廣泛，將所有行政執(zhí)法活動(dòng)全部納入檢察監(jiān)督的視野，沒(méi)有必要，也不現(xiàn)實(shí)，需找到切實(shí)可行的切入點(diǎn)和重點(diǎn)監(jiān)督領(lǐng)域。目前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，對(duì)政府執(zhí)法行為提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品質(zhì)量提出了更高的要求，但在環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、房地產(chǎn)業(yè)、金融證券業(yè)、治安管理、衛(wèi)生監(jiān)管等涉及民生問(wèn)題的領(lǐng)域，存在較為嚴(yán)重的違法執(zhí)法或行政不作為的現(xiàn)象，導(dǎo)致各種社會(huì)沖突。因此，除繼續(xù)對(duì)行政職務(wù)犯罪追訴、公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)、刑罰執(zhí)行活動(dòng)以及行政執(zhí)法與刑事司法銜接活動(dòng)等監(jiān)督外，應(yīng)以保障民生問(wèn)題作為檢察監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)，將限制或剝奪公民合法權(quán)利的行政行為列為檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)監(jiān)督領(lǐng)域是比較現(xiàn)實(shí)和可行的。具體而言，包括以下三個(gè)方面：（1）涉及限制或剝奪公民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行政強(qiáng)制行為。（2）涉及與民生資源分配相關(guān)的行政許可行為。（3）較強(qiáng)程度的行政處罰行為。

之所以將這三個(gè)方面的行政行為作為重點(diǎn)監(jiān)督領(lǐng)域，是因?yàn)樾姓?qiáng)制、行政許可、行政處罰行為與廣大民眾的切身利益息息相關(guān)，社會(huì)關(guān)注度極高。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)實(shí)施這些行政行為具有主動(dòng)性和調(diào)整范圍的廣泛性，自由裁量權(quán)較大，正當(dāng)程序保障欠缺，若不加以有效的監(jiān)督和制約，將極易被濫用而侵犯公民的合法權(quán)利，造成嚴(yán)重后果。在國(guó)際社會(huì)，主要是通過(guò)權(quán)力制約和正當(dāng)程序?qū)⑦@些行政行為納入法治化軌道。在我國(guó)行政程序相對(duì)缺失，行政權(quán)力制約機(jī)制不完善的背景下，通過(guò)強(qiáng)化行政執(zhí)法檢察監(jiān)督保障行政權(quán)合法、合理地行使，是最現(xiàn)實(shí)的選擇。

（三）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為法律監(jiān)督的具體途徑和方法。檢察監(jiān)督方式是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督效果的基本保證，也是檢察機(jī)關(guān)履行其法律監(jiān)督職權(quán)的“啟動(dòng)閥”。構(gòu)建多元化的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式體系，應(yīng)成為保障行政執(zhí)法檢察監(jiān)督取得實(shí)效的有力武器。

1.行政檢察建議。檢察建議是檢察院為促進(jìn)法律的正確實(shí)施、督促行政機(jī)關(guān)依法行政，在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中，結(jié)合執(zhí)法辦案情況，向有關(guān)單位發(fā)出糾正、改正違法行為或移送案件的建議，包括糾錯(cuò)建議、改正建議、處置建議和移送犯罪案件建議等。檢察建議通過(guò)被建議單位的自覺(jué)接受、采取行動(dòng)而發(fā)揮作用。從性質(zhì)上，檢察建議不是一般意義上的檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理、預(yù)防腐敗的形式，也不是法律監(jiān)督權(quán)的延伸或補(bǔ)充，而是針對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的一種綜合性的檢察監(jiān)督方式。為提高檢察建議對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督效果，應(yīng)進(jìn)一步完善檢察建議適用的一般規(guī)則，包括檢察建議應(yīng)當(dāng)遵循的原則、檢察建議的適用情形、檢察建議的提出程序、檢察建議的內(nèi)容要求、對(duì)檢察建議采納情況進(jìn)行跟蹤了解以及檢察建議在檢察院內(nèi)部的歸口管理等內(nèi)容。

2.支持行政相對(duì)人提起行政訴訟。支持起訴是民事訴訟法的基本原則之一，對(duì)保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)、補(bǔ)強(qiáng)訴訟力量具有重要意義，檢察機(jī)關(guān)可以支持公民、組織起訴，有效地緩解弱勢(shì)群體怕起訴、起訴難的問(wèn)題。相對(duì)民事起訴而言，行政相對(duì)人更怕起訴或起訴更難，實(shí)踐中行政訴訟高撤訴率就是例證?；跈z察監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于受到違法行政行為侵害的行政相對(duì)人是否可以支持起訴，行政訴訟法沒(méi)有明文規(guī)定，但從有效監(jiān)督行政權(quán)，解決行政相對(duì)人在受到侵害后無(wú)力、不敢或不能進(jìn)行訴訟的實(shí)際情況來(lái)看，支持起訴應(yīng)作為一種檢察監(jiān)督措施。特別是實(shí)踐中，符合起訴條件的行政相對(duì)人向法院提起了訴訟，法院拒絕接收起訴材料、或者在收到起訴材料后不出具收據(jù)、不予答復(fù)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以支持起訴的方式進(jìn)行監(jiān)督。

3.督促行政機(jī)關(guān)提起民事訴訟。按照傳統(tǒng)理論，民事訴權(quán)是基于私權(quán)產(chǎn)生，有利益才有訴權(quán)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)生活方式的變化，利益的外延在不斷擴(kuò)大，基于公權(quán)也可以產(chǎn)生民事訴權(quán)。行政機(jī)關(guān)既是國(guó)家所有權(quán)的行使者，又是社會(huì)公共事務(wù)的管理者?！鞍凑宅F(xiàn)代訴權(quán)理論和規(guī)范，行政機(jī)關(guān)作為當(dāng)事人出現(xiàn)在民事訴訟中，主要可以分為兩種情況：訴訟是實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)的法定途徑；行政機(jī)關(guān)作為共產(chǎn)管理人為維護(hù)共產(chǎn)權(quán)益進(jìn)入訴訟。”［10］賦予行政機(jī)關(guān)以民事訴權(quán)，可以通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)管手段，最大限度地維護(hù)公共利益，彌補(bǔ)行政執(zhí)法的不足。在行政管理中，行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)管理應(yīng)由單一管制向多元主體共治轉(zhuǎn)變，行政司法化，特別是涉及社會(huì)公共利益的問(wèn)題通過(guò)司法途徑解決，更有利于提高行政執(zhí)法效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。因此，賦予行政機(jī)關(guān)提起訴訟的原告資格，可以通過(guò)公正程序?qū)崿F(xiàn)公益，提升社會(huì)治理能力。在此基礎(chǔ)上，負(fù)有起訴職責(zé)的起訴機(jī)關(guān)，就是檢察機(jī)關(guān)督促起訴的對(duì)象。

行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家所有權(quán)的行使者和公共事務(wù)的管理者而享有的訴權(quán)，不同于一般民事主體享有的訴權(quán)，不能隨意處分，幾乎不存在當(dāng)事人意思自治的問(wèn)題，要堅(jiān)守“公權(quán)和公益不可隨意處分原則”。行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的通過(guò)訴訟實(shí)現(xiàn)的公共管理職責(zé)，兼具權(quán)力和公法義務(wù)雙重屬性，必須履行，不可放棄。放棄職責(zé)即構(gòu)成失職。這正是檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的依據(jù)，也是檢察機(jī)關(guān)督促起訴制度存在的基礎(chǔ)。

4.提起行政訴訟。行政訴訟具有對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查的目的，這一目標(biāo)任務(wù)需兩方主體共同來(lái)完成。一方是程序的啟動(dòng)者，一方是合法性的實(shí)質(zhì)審查者。后者是由法院的審判權(quán)運(yùn)行來(lái)完成，體現(xiàn)的是審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約功能。而程序的啟動(dòng)一般是由行政相對(duì)人來(lái)完成，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者不應(yīng)成為行政相對(duì)人而提起行政訴訟。且，當(dāng)事人提起行政訴訟其首要目的是對(duì)私權(quán)利提供司法救濟(jì)，起訴人必然要代表一方利益，檢察機(jī)關(guān)若作為監(jiān)督者提起行政訴訟，導(dǎo)致訴訟的主體和監(jiān)督的主體重合，有違法律監(jiān)督是居中監(jiān)督的立場(chǎng)。為此，檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，只有在行政機(jī)關(guān)違法行政或不作為并造成嚴(yán)重后果，沒(méi)有行政相對(duì)人或有行政相對(duì)人卻不愿提起行政訴訟的情形下，可以提起行政訴訟，以達(dá)致監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的目的。檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟時(shí)，與行政權(quán)是監(jiān)督法律關(guān)系，與審判權(quán)是制約關(guān)系。

（四）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的保障

在我國(guó)，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督還處于“摸著石頭過(guò)河”的狀況下，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的保障，是順利完成監(jiān)督活動(dòng)并實(shí)現(xiàn)監(jiān)督實(shí)效的主要條件。具體表現(xiàn)為:（1）建立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)。目前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的審判監(jiān)督庭，是立足于在訴訟領(lǐng)域?qū)徟袡?quán)的監(jiān)督，為糾正法院生效裁判錯(cuò)誤和違法審判行為，對(duì)行政執(zhí)法行政的監(jiān)督只涉及在行政訴訟中的被告違法行為。沒(méi)有對(duì)訴訟外行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的職能、人力、資源和程序，也與檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的法律監(jiān)督要求不相適應(yīng)。為了有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)成立專司監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的機(jī)構(gòu)。( 2) 賦予檢察機(jī)關(guān)必要的證據(jù)調(diào)查權(quán)。2012年《民事訴訟法》修改時(shí)，賦予檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督證據(jù)調(diào)查權(quán)?！缎姓V訟法》修改時(shí)應(yīng)參照《民事訴訟法》的規(guī)定，賦予檢察機(jī)關(guān)因履行行政監(jiān)督職責(zé)需要，有向行政機(jī)關(guān)及其工作人員調(diào)查核實(shí)情況的權(quán)力。（ 3) 賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)行政執(zhí)法材料的調(diào)閱權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法監(jiān)督中，有權(quán)調(diào)閱行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法卷宗、檔案及其它與被監(jiān)督行政行為有關(guān)的材料，以實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接。(4) 賦予行政檢察建議一定的法律效力。檢察建議的法律效力是對(duì)行政機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制性約束力，是啟動(dòng)行政監(jiān)督程序的強(qiáng)力保證。如賦予檢察建議啟動(dòng)監(jiān)督程序的效力、被監(jiān)督對(duì)象對(duì)檢察建議作出反饋的效力。以此增強(qiáng)行政檢察建議的強(qiáng)制性和對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的約束力。（5）與行政機(jī)關(guān)共享執(zhí)法信息。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的有效開(kāi)展需要及時(shí)查明行政機(jī)關(guān)的違法行為，需要充分掌握行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法信息。（6）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督程序的啟動(dòng)與審查。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的程序啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)以受理公民、法人和其他組織的控告、申訴為原則，以主動(dòng)介入為例外；以合法性審查為主，以合理性審查為例外。

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責(zé)任編輯 劉銳