一、關(guān)于征收決定、補(bǔ)償決定及補(bǔ)償方案等的可訴性問題

（一）房屋征收與補(bǔ)償決定屬可訴的行政行為

二、關(guān)于強(qiáng)制搬遷行為的可訴性問題

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡稱《拆遷條例》）第十七條規(guī)定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷?！??！墩魇諚l例》第二十八條規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！卑凑蘸蠓▋?yōu)于前法的原則，當(dāng)《征收條例》施行后，市、縣人民政府不再具有直接采取強(qiáng)制搬遷的權(quán)力。最高人民法院依據(jù)《行政強(qiáng)制法》制定的《關(guān)于辦理申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》第九條規(guī)定：“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行?！备鶕?jù)該條的規(guī)定，市、縣級人民政府只能在人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的情況下，才能組織實(shí)施強(qiáng)制搬遷的行為。

《征收條例》施行后，市、縣級人民政府一般都是根據(jù)法院準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定，組織實(shí)施強(qiáng)制搬遷的行為，但也有個(gè)別市、縣級人民政府及其部門不申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，自行采取強(qiáng)制搬遷行為。行政相對人對此類行為不服可以提起行政訴訟沒有任何爭議。但是，對市、縣級人民政府根據(jù)法院準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定組織實(shí)施強(qiáng)制搬遷的行為能否提起行政訴訟存在兩種不同意見。

一種意見認(rèn)為，政府實(shí)施的此類強(qiáng)制搬遷行為屬于行政訴訟的受案范圍。理由如下：第一，政府實(shí)施的此類強(qiáng)制搬遷行為是補(bǔ)償決定的延續(xù)事項(xiàng)，如果存在違法問題，有可能給被征收人合法的合法權(quán)益。因此須賦予被征收人訴權(quán)；第二，政府實(shí)施的此類強(qiáng)制搬遷行為符合《若干解釋》第一條第一款的規(guī)定，不屬該條第二款排除受案范圍的情形，被征收人依據(jù)行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定提起行政起訴并無不當(dāng)。第三，法院準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，只是確定政府可以實(shí)施強(qiáng)制搬遷行為，但并不意味政府實(shí)施的強(qiáng)制搬遷行為合法，政府可能在強(qiáng)制搬遷中超出裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的范圍或違法采取措施。故不屬于《若干解釋》第四十四條第一款第（十）項(xiàng)規(guī)定的訴訟標(biāo)的為生效判決的效力所羈束的行為，因此，政府實(shí)施的強(qiáng)制搬遷行為亦應(yīng)接受司法審查。

另一種意見認(rèn)為，政府實(shí)施的此類強(qiáng)制搬遷行為不屬于行政訴訟的受案范圍。法院準(zhǔn)予執(zhí)行裁定雖然不是生效的判決，但他是法院的司法行為，行政機(jī)關(guān)必須履行準(zhǔn)予執(zhí)行裁定所確定其強(qiáng)制搬遷行為的義務(wù)；第二，行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的強(qiáng)制搬遷行為，實(shí)際上是執(zhí)行法院準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，受法院生效裁定羈束的行為，故應(yīng)適用《若干解釋》第四十四條第一款第（十）項(xiàng)的規(guī)定。

我們認(rèn)為，被征收人以“政府無權(quán)實(shí)施強(qiáng)制搬遷行為”為由，提起的行政訴訟，人民法院不應(yīng)受理；但以“政府實(shí)施的強(qiáng)制搬遷行為擴(kuò)大了范圍或違法采取措施造成其損害”為由，依法提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。具體理由如下：

第一，政府實(shí)施的強(qiáng)制搬遷行為是執(zhí)行生效的補(bǔ)償決定。1989年行政訴訟法第六十六條2014年行政訴訟法第九十七條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)此規(guī)定，房屋補(bǔ)償決定作出后，被征收人在法定期間不提起訴訟又不履行的，該決定對被征收人具有約束力和執(zhí)行力，政府依據(jù)法院的裁定實(shí)施強(qiáng)制搬遷是在執(zhí)行生效的房屋補(bǔ)償決定所確定被征收人的搬遷義務(wù)。

第二，被征收人認(rèn)為根據(jù)該裁定實(shí)施的強(qiáng)制搬遷行為違法提起的訴訟的，法院不應(yīng)受理。法院對政府請求強(qiáng)制執(zhí)行的申請進(jìn)行審查后，裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，意味著，補(bǔ)償決定合法，被征收人應(yīng)當(dāng)履行房屋補(bǔ)償決定中有關(guān)房屋搬遷的義務(wù)，不履行，政府可以根據(jù)準(zhǔn)予執(zhí)行裁定法院實(shí)施強(qiáng)制搬遷。因法院的生效裁判是解決糾紛的最終手段，具有最高的權(quán)威性和最終效力，任何單位和個(gè)人不得對此提出異議，再尋找其它方式解決糾紛。因此，被征收人以政府不得實(shí)施的強(qiáng)制搬遷為由提起的訴訟，法院不應(yīng)受理。

第三，被征收人以“政府實(shí)施的強(qiáng)制搬遷行為擴(kuò)大了范圍或違法采取措施造成其損害”為由，依法提起行政訴訟的，法院應(yīng)當(dāng)受理。法院準(zhǔn)予執(zhí)行裁定具有最終法律效力，但政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)裁定的內(nèi)容與要求實(shí)施強(qiáng)制搬遷行為。政府?dāng)U大了裁定確定的搬遷范圍或者違法采取措施，均不是執(zhí)行裁定，而是有悖裁定，造成被征收人合法權(quán)益損害的行為不是裁定，而是政府實(shí)施強(qiáng)制搬遷的行為。為了充分保護(hù)被征收人的合法權(quán)益，就必須賦予被征收人對此種情況的訴權(quán)。

三、關(guān)于房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)問題

在《拆遷條例》施行期間，有關(guān)拆遷補(bǔ)償問題，是由被拆遷人與拆遷人就有關(guān)拆遷補(bǔ)償、安置問題簽訂協(xié)議，因此，協(xié)議雙方的當(dāng)事人屬于平等的民事主體，協(xié)議的性質(zhì)屬于民事合同，一方反悔依法而起訴的，法院應(yīng)作為民事案件受理。[1]《征收條例》施行后，簽訂協(xié)議的主體一方是政府，另一方是被征收人，協(xié)議雙方的當(dāng)事人存在著一定程度的管理與被管理的關(guān)系，此時(shí)的征收補(bǔ)償協(xié)議是屬于民事合同，還是行政合同，當(dāng)事人反悔應(yīng)提起行政訴訟，還是民事訴訟，目前尚存在爭議，歸納起來，主要有三種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的主體一方是政府，另一方是被征收人，所遵守的規(guī)則，不是民事法律規(guī)則，而是行政規(guī)則，故該協(xié)議的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)屬于行政合同。被征收人反悔，所提起的訴訟應(yīng)當(dāng)是行政訴訟；被征收人拒不執(zhí)行協(xié)議，政府可以依法申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議體現(xiàn)的是房屋征收部門與被征收人之間的財(cái)產(chǎn)交換關(guān)系，補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容是通過雙方的充分協(xié)商達(dá)成的，體現(xiàn)雙方共同意志的意思表示，是一種合意，而非單方面意思表示，故此類協(xié)議屬于民事合同的性質(zhì)。對不履行屋征收補(bǔ)償協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)作為民事訴訟處理的，這樣無論行政機(jī)關(guān)，還是被征收人及利害關(guān)系人均可以作為原告提起民事訴訟，請求法院依法判決其履行協(xié)議規(guī)定的搬遷義務(wù)，若按照行政訴訟處理，被征收人不履行房屋征收補(bǔ)償協(xié)議約定的搬遷義務(wù)，行政機(jī)關(guān)無所適從。[2]

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，屋征收補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)應(yīng)屬于行政合同，由于在民事訴訟的判決形式比行政訴訟的判決形式靈活的多，有利于爭議的解決，故當(dāng)事人事后反悔提起訴訟的，作為民事訴訟為宜。

《征收條例》和相關(guān)的司法解釋中，均未明確規(guī)定房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)，也未明確不履行協(xié)議屬民事訴訟，還是行政訴訟。我們贊同第一種觀點(diǎn)。理由如下：

第一，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議屬于行政合同的性質(zhì)。行政合同是指行政機(jī)關(guān)以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對一方就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。它具有如下特征：一是合同的當(dāng)事人必須有一方是行政主體，即具有法定行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織。二是合同的內(nèi)容是行政管理的公共事務(wù)，具有公益性。三是超越民事法律以外的規(guī)則。它表現(xiàn)為行政主體在行政合同中具有相應(yīng)的特權(quán)。這些特權(quán)包括：要求當(dāng)事人親自履行合同權(quán)、對合同具有一定的指揮權(quán)、對合同在特定的條件下有單方面的變更或者解除權(quán)、對對方當(dāng)事人違反合同的制裁權(quán)。簽訂房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的目的，是為了公共利益的需要；在簽訂的過程中，行政機(jī)關(guān)享有特權(quán)，市、縣人民政府單方面做出征收決定，達(dá)不成一些協(xié)議的，市、縣人民政府有權(quán)單方面作出房屋補(bǔ)償決定；協(xié)議的范圍、內(nèi)容補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等許多內(nèi)容，不適用民事法律規(guī)則，僅適用《征收條例》及相關(guān)的行政法規(guī)規(guī)范規(guī)定的規(guī)則。這些特征表現(xiàn)在行政主體與行政相對一方在房屋補(bǔ)償協(xié)議中不平等的法律地位，所遵守的規(guī)則，不是民事法律規(guī)則，而是行政規(guī)則，故該類協(xié)議應(yīng)當(dāng)屬于行政合同的性質(zhì)。2014年行政訴訟法第十二條第一款第（十一）項(xiàng)明確規(guī)定，人民法院受理公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議提起的訴訟。

第二，不履行房屋征收補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)可以通過非訴行政執(zhí)行解決。起草《征收條例》時(shí)，對不履行房屋補(bǔ)償協(xié)議房屋征收補(bǔ)償協(xié)議行為屬于民事性質(zhì)，還是行政性質(zhì)存在爭議，因此《征收條例》第二十五條第二款規(guī)定：“補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。”回避了補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)。既然補(bǔ)償協(xié)議屬于行政合同，也就意味著其屬于行政行為。房屋補(bǔ)償協(xié)議雖然表面上體現(xiàn)了協(xié)議雙方當(dāng)事人意思表示一致的特性，但根據(jù)《征收條例》及相關(guān)的行政法規(guī)規(guī)范的規(guī)定，履行協(xié)議約定搬遷義務(wù)，是被征收人法定義務(wù)，又體現(xiàn)出不可協(xié)商的行政單方的意志性，這些正是民事行為所不具有的。2014年行政訴訟法已明確將土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍，因行政機(jī)關(guān)不能成為行政訴訟的被告，故應(yīng)對《征收條例》第二十五條第二款作限縮性解釋，即對被征收人不履行房屋補(bǔ)償協(xié)議約定搬遷義務(wù)時(shí)，房屋征收部門可以以被征收人對行政行為確定的義務(wù)不履行又不起訴的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行搬遷義務(wù)，從而從法律上解決了被征收人不履行搬遷義務(wù)的途徑。

第三，將房屋征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛作為行政訴訟審理，可以避免裁判不一致的問題，更有利于糾紛的一覽子解決。補(bǔ)償決定與房屋征收補(bǔ)償協(xié)議所要解決的問題是一致的，僅僅是方法的不同，因而兩者的處理結(jié)果應(yīng)基本一致。如果僅僅是房屋征收補(bǔ)償協(xié)議變成民事糾紛，按照民事訴訟受理、審理、裁判。因?qū)徖砣藛T不同，適用的訴訟規(guī)則不同，很有可能相同的房屋征收補(bǔ)償問題，出現(xiàn)不同的判決結(jié)果，有可能因處理結(jié)果不一致引發(fā)新的矛盾，使問題更加復(fù)雜化，這樣做顯然是不利于問題的解決。補(bǔ)償決定與房屋征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛均按照行政案件受理、審理、裁判，則可避免出現(xiàn)相同的房屋征收補(bǔ)償不一致的問題出現(xiàn)。從審理房屋征收補(bǔ)償糾紛案件的大局看，兩種情況均作為行政訴訟，更有利于此類糾紛的一覽子解決。 

[1]最高人民法院1996年7月24日作出的法復(fù)（1996）12號《關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置案件問題的批復(fù)》中規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償，安置等問題發(fā)生爭議，或者雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，一方或者雙方當(dāng)事人反悔，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋補(bǔ)償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理?！?/span>

[2]參見江必新主編：《國有土地上房屋與征收補(bǔ)償條例理解與適用》，中國法制出版社2012年4月版，第242頁。

四、關(guān)于征收決定的前置行為的可訴性問題

作出征收決定需依據(jù)的具體行政行為，為稱之為征收決定的前置行政行為（以下簡稱前置行為）。在房屋征收和補(bǔ)償案件中，前置行為主要有：建設(shè)用地規(guī)劃許可證、縣級以上人民政府的有關(guān)審查批準(zhǔn)文件、國有土地批準(zhǔn)文件、國家的建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)批準(zhǔn)書等。

前置行為與其他行政行為相比，具有兩個(gè)特征：一是在最終征收決定作出之前，前置行為在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行或在不同的行政機(jī)關(guān)之間運(yùn)行，不會向行政相對人公布；二是前置行為需要等待到征收決定作出后，才對行政相對人產(chǎn)生法律上的影響。正因?yàn)榍爸眯袨榫哂羞@兩個(gè)特點(diǎn)，對其是否具有可訴性的問題存在三種不同的意見：

第一種意見認(rèn)為，前置行政行為不具有可訴性。理由如下：《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第一條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對其權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。前置行為不直接產(chǎn)生羈束力，對公民、法人或者其他組織的實(shí)際權(quán)利產(chǎn)生影響的是征收決定。因此，前置行為不具有可訴性，征收決定具有可訴性。

第二種意見認(rèn)為，前置行政行為具有可訴性。前置行政行為是最終行政行為所依據(jù)的行政行為，前者決定最終行政行為能否作出，后者作出后將前者決定的某些內(nèi)容賦予實(shí)施，兩者互相依存，共同對行政相對人的實(shí)際權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，因此，屬于可訴的行政行為。

第三種意見認(rèn)為，前置行政行為處于不成熟階段不具有可訴性，成熟后才具有可訴性。理由是：很多行政行為并不能夠產(chǎn)生具有最終效力的決定，而是具有不確定性的特征，在行政機(jī)關(guān)的最終決定作出之前，其效力還處在不完全確定的狀況之中，有可能被最終決定所否定。也就是說，前置行為正處在這些階段，不會對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。因此，在征收決定作出之前，前置行為是處于不成熟階段時(shí)，不應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。當(dāng)征收決定作出之后，其效力已經(jīng)完全確定，進(jìn)入成熟階段，故可以納入行政訴訟的受案范圍。

我們原則上同意第三種意見。但有以下幾點(diǎn)需要說明：

一是前置行為也有一些是由行政相對人申請而產(chǎn)生的。對屬于這類前置行為的，如果當(dāng)行政機(jī)關(guān)未批準(zhǔn)其申請，往下的申請就不能再進(jìn)行下去，也就意味著，其預(yù)期要達(dá)到的目的無法實(shí)現(xiàn)。因此，行政相對人對拒絕批準(zhǔn)或拖延批準(zhǔn)的行為，可以依法提起行政訴訟。

二是要正確判斷成熟性。所謂成熟原則，是指行政行為已達(dá)到適宜由法院處理的階段，即已經(jīng)進(jìn)入成熟階段，才能準(zhǔn)許進(jìn)行行政訴訟，通常假定行政行為屬于最終決定才算成熟。成熟性的“標(biāo)準(zhǔn)”是一個(gè)不確定性的概念，對“成熟性的標(biāo)準(zhǔn)”隨著實(shí)踐的發(fā)展也出現(xiàn)了不同認(rèn)識。在成熟性標(biāo)準(zhǔn)發(fā)源地的美國法院，其在1967年之前認(rèn)為只有行政機(jī)關(guān)作出具體的決定影響當(dāng)事人法律地位時(shí)，案件才算成熟；在1967年之后則認(rèn)為，法院傳統(tǒng)上對行政不愿給予確認(rèn)判決和制止令的救濟(jì)手段，除非這個(gè)決定已經(jīng)成熟到可以作出司法解決的程度。成熟問題應(yīng)該從兩個(gè)方面來看，即：問題是否適宜于司法裁判，以及推遲法院審查對當(dāng)事人造成的困難。[1]

這意味著美國法院放寬了成熟的標(biāo)準(zhǔn)。在美國，確定成熟性原則的標(biāo)準(zhǔn)主要包括以下幾個(gè)：1、所爭議的問題是法律問題?！叭绻?dāng)事人所爭議的問題是一個(gè)純粹的法律問題，為了裁決不需要在確定事實(shí)時(shí)，這個(gè)問題無疑已經(jīng)到了司法審查所要求的成熟程度”。2、所爭議的決定是最后決定。“最后決定”本身也是個(gè)不確定的概念，對此美國法院確定了如下兩個(gè)原則：（1）行政機(jī)關(guān)作決定的程序是否可能由于司法審查被打亂，如果可能打亂，則認(rèn)為行政機(jī)關(guān)還沒有做出最后的決定；（2）當(dāng)事人的法律地位是否因?yàn)樾姓Q定而可能受到影響，如是否增加了當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)或減損了當(dāng)事人的權(quán)利或利益。如果當(dāng)事人的法律地位沒有因行政決定而改變，則認(rèn)為該決定不是最后的決定。3、推遲審查對當(dāng)事人是否造成困難，即在一定情況下，從保護(hù)當(dāng)事人全力的角度出發(fā)，司法審查是否有存在的必要，不進(jìn)行審查是否會對當(dāng)事人造成困難，并且這種困難必須是直接的、即時(shí)的和影響當(dāng)事人日常生活的。[2]

在審理征收決定或補(bǔ)償決定案件時(shí)應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)問題：一是應(yīng)當(dāng)對前置行為的合法性進(jìn)行審查。在實(shí)踐中，不少法院僅僅審查是否具有前置行為，而不對前置行為的合法性進(jìn)行審查。因前置行為是征收決定的依據(jù)，如果依據(jù)本身不合法，說明決定是根據(jù)不合法，也就意味著，依據(jù)不合法，依據(jù)不合法的前置行為作出的決定難以合法。因此，必須對前置行為的合法性進(jìn)行審查。二是因前置行為在征收決定時(shí)才發(fā)生法律效力，并公告告知被征收人。一般情況下，起訴期限應(yīng)從征收決定告知（含公告告知）之日起計(jì)算。三是如果維持或駁回原告訴訟請求的，也就意味前置行為具有合法性。當(dāng)事人再訴前置行為的，根據(jù)《若干解釋》第四十四條“訴訟標(biāo)的為生效判決的效力所羈束的”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理。 

[1]王名揚(yáng)：《美國行政法》（下），中國法制出版社1995年版，第645頁。

[2]史新章：《“行政行為成熟原則”在商標(biāo)行政復(fù)議案件中的適用》http://tylzchenyf.blog.163.com/blog/static/2981726620091121548821/

五、關(guān)于不履行法定職責(zé)或義務(wù)的可訴性問題

實(shí)踐中，關(guān)于不作為行為的內(nèi)涵頗有爭議，主要分歧在于，對行政機(jī)關(guān)實(shí)體上拒絕的答復(fù)行為是否屬于不履行法定職責(zé)或義務(wù)行為有不同的理解。一種意見認(rèn)為，不作為行為包括消極的行政不作為和積極的行政不作為，[1]明示拒絕行為，屬于積極的行政不作為行為，故應(yīng)包括在不作為的范疇之列。另一種意見則認(rèn)為，明確拒絕行政相對人請求的行政行為不屬于行政不作為。所謂“不作為”，是指行為人消極地不去實(shí)施自己應(yīng)當(dāng)實(shí)施的行為。行政機(jī)關(guān)及其工作人員明確拒絕履行或者部分拒絕履行法律賦予其應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任或者義務(wù)具有積極的性質(zhì)，屬于不正確作為責(zé)任的范疇，不應(yīng)將這類積極性質(zhì)的行政行為，劃入“不作為”的行政行為的范疇之列。[2]我們贊同第二種意見。據(jù)此，在此處未采用“不作為”的概念，而是采用了不履行法定職責(zé)或義務(wù)的概念。 

行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中不履行法定職責(zé)或者義務(wù)，將會使行政相對人的某些權(quán)利或者義務(wù)不能實(shí)現(xiàn)或者只能部分實(shí)現(xiàn)。也就是說，該行為對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，應(yīng)屬于可訴的具體行政行為。在房屋征收中，人民政府及有關(guān)行政機(jī)關(guān)下列行為屬于不履行法定職責(zé)或義務(wù)的可訴性行為主要有以下三類： 

第一類是不履行給付補(bǔ)償費(fèi)用或交付安置房屋。它是指政府作出補(bǔ)償決定或簽訂補(bǔ)償協(xié)議后，未按照決定或者協(xié)議確定的時(shí)間履行給付全部征收補(bǔ)償費(fèi)用或者交付安置房屋。 

第二類是不履行行政獎勵行為。行政獎勵是行政主體給予對國家和社會作出貢獻(xiàn)的公民、法人或者其他組織物質(zhì)或者精神利益的具體行政行為。行政獎勵行為可以分為內(nèi)部的行政獎勵行為和外部的行政獎勵行為。內(nèi)部行政獎勵行為是指行政機(jī)關(guān)給予行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政工作人員物質(zhì)和精神獎勵的行為。根據(jù)1989年行政訴訟法的十二條第（三）項(xiàng)和2014年行政訴訟法第十三條第三項(xiàng)的規(guī)定，對內(nèi)部行政獎勵行為提起行政訴訟，不屬于法院的受案范圍。外部行政獎勵行為，是指行政機(jī)關(guān)基于行政管理的目的，獎勵公民、法人或其他組織的行為。外部行政獎勵行為往往是基于行政相對人實(shí)施了有利于行政管理的行為而實(shí)施的。對于外部行政獎勵行為的可訴性，有兩種不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，相對人對行政機(jī)關(guān)的獎勵行為不服，應(yīng)當(dāng)提起民事訴訟，不能提起行政訴訟。理由是獎勵行為是一種民事行為，而不是一種行政行為。行政機(jī)關(guān)的不公正獎勵行為或不作為，構(gòu)成對公民民事權(quán)利的侵犯，公民應(yīng)當(dāng)通過民事訴訟尋求救濟(jì)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政獎勵行為是為了實(shí)現(xiàn)行政管理目的的行政行為，行政相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政獎勵行為侵犯其合法權(quán)益，符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件，法院應(yīng)予受理。我們同意后者的觀點(diǎn)。主要理由是：第一，行政獎勵是現(xiàn)代法治和現(xiàn)代行政的產(chǎn)物，是一種新型的管理方式。從形式上看，這種獎勵行為體現(xiàn)為一種民事合同的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的一種行政管理的關(guān)系。這種獎勵行為的目的是為了實(shí)現(xiàn)本地區(qū)的公共利益。這種行為是行政主體行使行政職權(quán)的行為。第二，這種行為的主體只能是行政機(jī)關(guān)，具有排他性。行政行為和民事行為的重要區(qū)別是，民事行為的主體不具有排他性而行政行為的主體具有排他性，行政行為只能是行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)的組織。第三，行政機(jī)關(guān)的文件承諾對公民實(shí)施某種行為給予獎勵，而在行政相對人實(shí)施了文件規(guī)定的某種行為后又不予獎勵，這種不予獎勵的行為對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生極大的影響。根據(jù)《若干解釋》第一條的規(guī)定，屬于行政訴訟受案范圍。市、縣人民政府依據(jù)《征收條例》第十七條第二款[3]的規(guī)定，制定的補(bǔ)助和獎勵辦法，是對被征收人的一種獎勵承諾，屬于外部行為獎勵行為，倘若不履行，被征收人依法提起行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。 

第三類是不履行監(jiān)督處理違反《征收條例》規(guī)定的行為。根據(jù)《征收條例》第七條第一款和第三十條[4]的規(guī)定，有關(guān)人民政府、房屋征收部門和其他有關(guān)部門對任何組織和個(gè)人對違反《征收條例》規(guī)定的行為，有權(quán)核實(shí)、處理。有關(guān)人民政府、房屋征收部門和其他有關(guān)部門對舉報(bào)人舉報(bào)違反《征收條例》規(guī)定的行為，不核實(shí)處理或拖延處理或不予實(shí)質(zhì)性處理的行為，可以提起行政訴訟。違反《征收條例》規(guī)定的行為主要有：（1）采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷；（2）建設(shè)單位參與搬遷活動；（3）貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)用；（4）提供的安置房屋不符合國家質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)等。 

這里所需要注意的是，上級人民政府根據(jù)《征收條例》第六條[5]的規(guī)定，對房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施工作所作的監(jiān)督行為、指導(dǎo)行為和監(jiān)察機(jī)關(guān)《征收條例》第七條第二款[6]的規(guī)定，所實(shí)施的監(jiān)察行為，分別屬于內(nèi)部監(jiān)督行政行為、內(nèi)部指導(dǎo)行政行為和內(nèi)部監(jiān)察行政行為，根據(jù)行政訴訟法第十二條[7]和《若干解釋》第四條[8]的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對這三類內(nèi)部行政行為提起的訴訟，人民法院不予受理。

[1]參見馬原主編：《行政審判實(shí)務(wù)》，北京師范大學(xué)出版社1993年6月版，第340頁至第343頁。 

[2]參見蔡小雪著：《行政審判中的合法性審查》，人民法院出版社1999年10月版，第170頁至第171頁。

 [3]《征收條例》第十七條第二款規(guī)定：“市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)制定補(bǔ)助和獎勵辦法，對被征收人給予補(bǔ)助和獎勵?！?nbsp;

[4]《征收條例》第七條第一款規(guī)定：“任何組織和個(gè)人對違反本條例規(guī)定的行為，都有權(quán)向有關(guān)人民政府、房屋征收部門和其他有關(guān)部門舉報(bào)。接到舉報(bào)的有關(guān)人民政府、房屋征收部門和其他有關(guān)部門對舉報(bào)應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)、處理。”第三十條規(guī)定：“　市、縣級人民政府及房屋征收部門的工作人員在房屋征收與補(bǔ)償工作中不履行本條例規(guī)定的職責(zé)，或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由上級人民政府或者本級人民政府責(zé)令改正，通報(bào)批評；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/span>

 [5]《征收條例》第六條規(guī)定：“上級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級人民政府房屋征收與補(bǔ)償工作的監(jiān)督?！薄皣鴦?wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)會同同級財(cái)政、國土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門，加強(qiáng)對房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施工作的指導(dǎo)?！?nbsp;

[6]《征收條例》第七條第二款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對參與房屋征收與補(bǔ)償工作的政府和有關(guān)部門或者單位及其工作人員的監(jiān)察?！?/span>

[7]行政訴訟法第十二條規(guī)定：“ 人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項(xiàng)提起的訴訟： (一)國防、外交等國家行為； (二)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令； (三)行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定； (四)法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為。” 

[8]《若干解釋》第四條規(guī)定：“行政訴訟法第十二條第（三）項(xiàng)規(guī)定的“對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定”，是指行政機(jī)關(guān)作出的涉及該行政機(jī)關(guān)公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的決定。 ”

六、關(guān)于與征收補(bǔ)償相關(guān)行政行為的可訴性問題

與征收補(bǔ)償相關(guān)的行政行為主要有兩大類，一類是有關(guān)政府信息公開的行為；另一類是有關(guān)執(zhí)行征收決定的行為。 

（一）有關(guān)政府信息公開行為的可訴性問題 

這里所說政府信息公開的行為主要有兩類，一類是公民、法人或者其他組織依法向行政機(jī)關(guān)申請公開與房屋征收補(bǔ)償相關(guān)信息，行政機(jī)關(guān)拒絕公開或者不履行公開職責(zé)的行為；另一類是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)公開涉及其隱私、商業(yè)秘密等不應(yīng)公開，而公開信息的行為。政府信息公開的行為違法，有可能侵犯公民、法人或者其他組的知情權(quán)。行政訴訟法第十一條規(guī)定，人民法院受理公民、法人或者其他組不服人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為而提起的訴訟。人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為以外的具體行政行為，法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的，人民法院才可以受理。國務(wù)院2007年1月17日通過，自2008年5月1日起施行的《政府信息公開條例》（以下簡稱《信息條例》）第二十三條第二款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！备鶕?jù)1989年行政訴訟法第十一條第二款和《信息條例》第二十三條第二款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)2008年5月1日以后實(shí)施的政府信息公開行為違法而提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。 

（二）關(guān)于執(zhí)行征收決定行為的可訴性問題 

有關(guān)執(zhí)行征收決定的行為，主要是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)人民政府的征收決定辦理的注銷房屋登記、土地使用權(quán)登記或者收繳房屋權(quán)屬證書、土地使用權(quán)證書等行為。人民政府作出征收決定后，征收范圍內(nèi)的房屋所有權(quán)以及其所附土地使用權(quán)不再屬于原房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)人，而是屬于國家所有。有關(guān)行政管理部門就需依據(jù)征收決定，注銷房屋登記、土地使用權(quán)登記或收繳房屋權(quán)屬證書、土地使用權(quán)證書等。對被征收人及其利害關(guān)系人的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的，是征收決定，而不是注銷和收繳等執(zhí)行行為。根據(jù)《若干解釋》第一條第二款第（六）項(xiàng)“對公民、法人或者其他組織實(shí)際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”的規(guī)定，公民、法人或者其他組對執(zhí)行征收決定的行為提起的訴訟，人民法院不應(yīng)受理。 

人民法院在這類案件受理問題上，要特別注意以下兩個(gè)問題：一是公民、法人或者其他組認(rèn)為其房屋不在征收決定確定的范圍，不服執(zhí)行征收決定的行為，以執(zhí)行征收決定錯誤為由而提起行政訴訟的，對起訴人權(quán)益發(fā)生實(shí)際影響的是執(zhí)行征收決定的行為，而不是執(zhí)行征收決定。據(jù)此，對此對執(zhí)行征收決定的行為不服而提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以受理。二是征收決定被依法撤銷后，被征收的房屋及其土地的使用權(quán)應(yīng)歸還被征收人。被征收可以申請恢復(fù)原登記或返還權(quán)屬證明書，行政機(jī)關(guān)拒絕恢復(fù)或返還的，被征收人可以依法提起行政訴訟。

七、關(guān)于程序行政行為的可訴性問題

程序性行政行為，是指行政主體依據(jù)法律規(guī)范的規(guī)定，在行政程序開始或者進(jìn)行過程中，行使行政職權(quán)的方式、形式與步驟的一系列的補(bǔ)充性、輔助性措施的總稱。它具有以下特點(diǎn)：第一，程序行政行為所包含的法定行為主要有：通知行為、受理行為、傳喚行為、咨詢行為、調(diào)查行為、表明行為、決定方式行為、聽取意見行為。這些行為是針對有關(guān)程序問題作出的預(yù)備性和階段性的行為，未確定行政相對人實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系問題。因此說，它屬補(bǔ)充性、輔助性措施；第二，程序性行政行為是行政主體在作出具體行政行為的過程中對環(huán)節(jié)事項(xiàng)作出的，僅具有預(yù)備性或者階段性的處理。其作用是推進(jìn)程序進(jìn)行，從而促使作出最終決定。由于最終的確定行政相對人權(quán)利義務(wù)的實(shí)體行為尚未作出，故不具有最終決定效力；第三，正因程序性行政行為尚未確定行政相對人實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，故不對行政相對人實(shí)體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。 

在我國理論界和實(shí)務(wù)界已形成共識，在一般情況下，程序性行政行為不應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。具體理由如下：第一，行政行為的成熟性應(yīng)是法院對行政行為進(jìn)行司法審查的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。程序性行政行為屬于預(yù)備性行為或者階段性行為，未對行政相對人權(quán)利義務(wù)作出確認(rèn)，即未對行政相對人的實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，故屬不成熟的行政行為，不應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。第二，《若干解釋》第一條第二款第（六）項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織對其權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。根據(jù)該條的規(guī)定，程序性行政行為未對行政相對人的實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，故不屬行政訴訟的受案范圍?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《許可規(guī)定》）第三條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補(bǔ)正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實(shí)上終止的除外。”根據(jù)該條的規(guī)定，程序性行政行為一般應(yīng)當(dāng)排除在行政訴訟的受案范圍之外。第三，為了維護(hù)行政效率，避免因行政相對人濫行法律救濟(jì)延誤或阻礙行政程序的進(jìn)行，使行政機(jī)關(guān)的實(shí)體決定遭受延誤，影響行政程序之進(jìn)行，并減輕行政機(jī)關(guān)與行政法院的負(fù)擔(dān)。行政相對人對程序性行政行為單獨(dú)提起行政訴訟的，法院不應(yīng)受理。第四，在實(shí)體決定作出前，行政程序的瑕疵是否會影響實(shí)體的行政決定并不確定。即使行政程序存有瑕疵，行政機(jī)關(guān)仍有作出有利于當(dāng)事人決定的可能。因此，法院將程序行為與實(shí)體決定一并進(jìn)行審查，可以避免行政程序的中斷，集中程序于事后審查，法院才能對程序性行政行為是否對實(shí)體決定產(chǎn)生嚴(yán)重影響作出正確的判斷，法律救濟(jì)才有效益，單獨(dú)對程序行為提起救濟(jì)欠缺實(shí)益。第五，從部分國家或地區(qū)的法律規(guī)定看，對于程序性行政行為可訴性所秉持的原則大體一致，即“一般情況下不能單獨(dú)提起行政訴訟，例外情形下具有可訴性”。例如，《聯(lián)邦德國行政法院法》第六節(jié)行政訴訟途徑及管轄權(quán)第44a項(xiàng)規(guī)定：“針對行政當(dāng)局程序行為的法律手段，僅允許針對實(shí)體決定的法律手段同時(shí)采取。這點(diǎn)不適用，如果行政當(dāng)局的程序可予以執(zhí)行或針對一個(gè)未參與者?！盵1]我國臺灣地區(qū)《行政程序法》第174條的規(guī)定：“當(dāng)事人或利害關(guān)系人不服行政機(jī)關(guān)關(guān)于行政程序中所為決定或處置，僅得于對實(shí)體決定聲明不服時(shí)一并聲明之。但行政機(jī)關(guān)之決定或處置得強(qiáng)制執(zhí)行或本法或其他法規(guī)定另有規(guī)定者，不在此限?！盵2] 

在一般情況下，程序性行政行為不具有可訴性，那么，在何種特殊情況，具有可訴性？根據(jù)《許可規(guī)定》第三條的規(guī)定，在一般情況下，程序性行政行為不具有可訴性。但是，在特殊情況下，如果行政機(jī)關(guān)作出的告知、通知行為事實(shí)上對公民、法人或者其他組織造成了確定的不利影響，該行為不再是仍將繼續(xù)進(jìn)行的程序行為，而是已經(jīng)終止的、具有確定意義的行政行為。例如，《行政許可法》第31條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得要求申請人提交與其申請的行政許可事項(xiàng)無關(guān)的技術(shù)資料和其他材料。行政機(jī)關(guān)如果在程序中要求申請人提交與行政許可無關(guān)的材料，實(shí)際上意味著行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，得為行政訴訟的標(biāo)的。盡管，此條僅對審理行政許可案件所作的規(guī)定，但此原則亦應(yīng)適用于其他類行政案件。也就是說，程序性行政行為可能造成行政相對人實(shí)體權(quán)利損害，或不得進(jìn)入下面程序，致使其申請目的無法實(shí)現(xiàn)，或行政機(jī)關(guān)可以進(jìn)入執(zhí)行階段等，行政相對人對此類行政行為不服可以依法提起行政訴訟。

 市、縣級人民政府及房屋征收部門根據(jù)《征收條例》擬定征收補(bǔ)償方案行為、對征收補(bǔ)償方案論證的行為、公布或征求公眾對擬定征收補(bǔ)償方案征求意見及意見修改情況公布的行為、聽證行為、社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估行為、準(zhǔn)備補(bǔ)償費(fèi)行為、調(diào)查詢問行為等，均屬于程序性行政行為，行政相對人對此不服提起訴訟的，法院不予受理。但是，有下列情況之一的，法院應(yīng)當(dāng)受理：（1）程序性行政行為可能造成被征收人及其利害關(guān)系實(shí)體權(quán)利損害的；（2）因不得進(jìn)入下面程序，使其申請的目的無法實(shí)現(xiàn)；（3）行政機(jī)關(guān)可以進(jìn)入執(zhí)行程序；（4）法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。  

[1]豆丁網(wǎng)http://www.docin.com/p-611590001.html 

[2]中國訴訟法律http://www./gatf/xgfl/200807/t20080724_40610.html