2017年8月22 日，住房城鄉(xiāng)建設部公布了《關(guān)于公布第二批全國特色小鎮(zhèn)名單的通知》（建辦村函（2017）357號），認定北京市懷柔區(qū)雁棲鎮(zhèn)等276個鎮(zhèn)為第二批全國特色小鎮(zhèn)，加上2016年10月住房城鄉(xiāng)建設部公布的第一批127個特色小鎮(zhèn)，截止目前住房城鄉(xiāng)建設部已公布403個特色小鎮(zhèn)。雖然特色小鎮(zhèn)的數(shù)量規(guī)模逐步擴大，但是存在的問題也日益顯現(xiàn)。隨著政府在建設特色小鎮(zhèn)的過程中負債規(guī)模日益加大，以財政性撥款持續(xù)支持特色小鎮(zhèn)的發(fā)展是不現(xiàn)實的。因此，各級地方政府都在積極尋求發(fā)揮財政投資杠桿作用，通過貼息、信貸、減稅和PPP模式等方式來吸引社會資本，使社會資本發(fā)揮主力作用參與特色小鎮(zhèn)的建設和投資。北京市道可特律師事務所地產(chǎn)與基礎設施團隊將對PPP模式下特色小鎮(zhèn)的運營模式進行分析，并對通過PPP模式推動特色小鎮(zhèn)發(fā)展提出建議，以期對我國特色小鎮(zhèn)建設作出探索。

一、特色小鎮(zhèn)的界定及政策支持

根據(jù)2016年10月8日國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于加快美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設的指導意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2125號）的界定，特色小鎮(zhèn)主要指聚焦特色產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，集聚發(fā)展要素，不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。特色小城鎮(zhèn)是指以傳統(tǒng)行政區(qū)劃為單元，特色產(chǎn)業(yè)鮮明、具有一定人口和經(jīng)濟規(guī)模的建制鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)相得益彰、互為支撐。

現(xiàn)階段，國家政策鼓勵以PPP模式打造特色小鎮(zhèn)。持續(xù)穩(wěn)定的資金來源是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵，適合的融資模式對于特色小鎮(zhèn)的發(fā)展是非常有必要的。以PPP模式打造特色小鎮(zhèn)正是符合特色小鎮(zhèn)發(fā)展特色的融資模式。2016年10月國家發(fā)展改革委在《關(guān)于加快美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設的指導意見》中指出“充分發(fā)揮社會力量作用，最大限度激發(fā)市場主體活力和企業(yè)家創(chuàng)造力，鼓勵企業(yè)、其他社會組織和市民積極參與城鎮(zhèn)投資、建設、運營和管理，成為美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設的主力軍。創(chuàng)新特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設投融資機制，大力推進政府和社會資本合作，鼓勵利用財政資金撬動社會資金”。各地政府機關(guān)發(fā)布的政策文件中，包括甘肅、云南、浙江以及河北省均明確提出要用PPP模式打造特色小鎮(zhèn)。

二、PPP模式下特色小鎮(zhèn)的運營模式

特色小鎮(zhèn)PPP模式，是以特色小鎮(zhèn)項目為合作載體，讓實力較強的企業(yè)參與到項目建設中，從而實現(xiàn)政府建設特色小鎮(zhèn)的目的，與此同時為社會資本帶來一定的投資回報率。通過這種合作過程，確保特色小鎮(zhèn)建設效率和質(zhì)量的前提下，適當滿足社會資本的投資營利要求。具體來說，PPP模式下特色小鎮(zhèn)的融資模式是通過社會資本方就特色小鎮(zhèn)項目成立項目公司，由項目公司負責對項目進行融資。

以2015年被國務院通報表揚的河北省固安縣與華夏幸福共同探索的PPP模式為例，固安縣人民政府采用市場機制引入戰(zhàn)略合作者，與華夏幸福基業(yè)股份有限公司（以下簡稱“華夏幸?！保┖炗唴f(xié)議，華夏幸福設立三浦威特園區(qū)建設發(fā)展有限公司作為雙方合作的項目公司（SPV），正式確立PPP合作模式投資、開發(fā)、建設、運營固安產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)。雖然以PPP模式建設特色小鎮(zhèn)有許多成功案例，但在建設過程中也存在一些問題及阻礙。根據(jù)中國目前的法律及政策，土地的一級開發(fā)及二級開發(fā)應是分離的，以土地使用權(quán)“招拍掛”作為分界點。因此特色小鎮(zhèn)的整體PPP模式實際需要解決一定的土地法律障礙?，F(xiàn)就每個特色小鎮(zhèn)的不同情況，提出如下兩種操作模式：

（一）特色小鎮(zhèn)的整體PPP投資運營模式

特色小鎮(zhèn)的整體PPP投資運營模式適用于特色小鎮(zhèn)內(nèi)的經(jīng)營性項目的未來經(jīng)營性收入加上部分政府缺口性補助或者獎勵，能夠覆蓋非經(jīng)營性的土儲項目、基礎設施項目及公共管理及公共（用）設施項目。政府將整個特色小鎮(zhèn)范圍內(nèi)的基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)運營、配套設施建設等作為一個整體，全部打包通過公開招標、競爭性磋商等法律法規(guī)規(guī)定的采購方式確定一個社會投資方負責項目的實施，中信汕頭濱海新城項目即采用這種模式。

但值得注意的是，此種模式需要社會投資方一方面要完成土地一級部分的投資建設，另一方面又要完成二級部分的投資建設，實質(zhì)上有違反中國目前現(xiàn)行土地一二級開發(fā)分離的法律政策的嫌疑。為解決這一問題，2016年10月11日，財政部發(fā)布《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》（財金[2016]91號），其第五條（三）款提出：“依法需要以招標拍賣掛牌方式供應土地使用權(quán)的宗地或地塊，在市、縣國土資源主管部門編制供地方案、簽訂宗地出讓（出租）合同、開展用地供后監(jiān)管的前提下，可將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實施?！?016年10月24日，國家發(fā)改委發(fā)布《傳統(tǒng)基礎設施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號），第十三條提出：“各地要積極創(chuàng)造條件，采用多種方式保障PPP項目建設用地。如果項目建設用地涉及土地招拍掛，鼓勵相關(guān)工作與社會資本方招標、評標等工作同時開展?！?016年10月28日，國土資源部發(fā)布《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》（國土資廳發(fā)〔2016〕38號），明確規(guī)定：“下列情形可將通過競爭方式確定項目投資主體和用地者的環(huán)節(jié)合并實施：（一）采用政府和社會資本合作方式實施項目建設時，相關(guān)用地需要有償使用的?！?因此，現(xiàn)階段取得特色小鎮(zhèn)項目國有建設用地使用權(quán)的主流方式是土地“招拍掛”和社會資本方招標同步進行，也就解決了土地一級及二級開發(fā)主體分離的問題。

（二）特色小鎮(zhèn)的部分PPP模式+部分政府購買服務模式

該模式適用于特色小鎮(zhèn)內(nèi)的經(jīng)營性項目的未來經(jīng)營性收入即便加上部分政府缺口性補助或者獎勵，也完全不能覆蓋非經(jīng)營性的土儲項目、基礎設施項目及公共管理及公共（用）設施項目。這種模式下，根據(jù)小鎮(zhèn)的實際情況對于土儲項目，可以采用政府購買服務的模式；經(jīng)營性項目與資金能夠平衡的基礎設施項目及公共管理及公共（用）設施項目，采用PPP模式。

政府購買服務是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。[1] 根據(jù)2016年2月2日，財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監(jiān)會四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜4號）第七條的規(guī)定，地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。土地儲備機構(gòu)應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)，包括與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。但此時土儲項目應當按照規(guī)定編制政府購買服務預算，并嚴格按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務，按合同約定數(shù)額獲取報酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資，即不得采用BT模式。[2] 因此，特色小鎮(zhèn)建設中的土儲項目是可以運用政府采購服務模式進行運營的。

政府購買服務的模式與PPP模式的最大區(qū)別在于，政府購買服務的模式不要求有運營內(nèi)容和運營收益，對合作期限也沒有明確要求。此外，政府購買服務的模式與PPP模式的適用流程也不同，需遵循各自的適用法律政策體系。

三、以PPP模式打造特色小鎮(zhèn)的發(fā)展建議

PPP強調(diào)的是政府和社會資本合作，雙方建立利益共享、風險共擔的合作伙伴關(guān)系。引入PPP模式，目的就是為了建立一種基于市場化的投資回報機制，動員各方力量通過形成合作伙伴關(guān)系來整合各種資源，促進特色小鎮(zhèn)的健康發(fā)展。對于參與特色小鎮(zhèn)建設的各方而言，明確PPP項目運作機制和投資回報預期至關(guān)重要。

明確項目運作機制。首先，明確項目合作主體。項目運作中的四大主體是政府授權(quán)的下屬機構(gòu)或下屬公司；各類投資主體；金融機構(gòu)或其他投資人；咨詢設計、工程施工、招商運營等產(chǎn)業(yè)服務機構(gòu)。其次，明確各參與主體的職責分工。政府部門主要行使行政職能，給予政策傾斜，財政補貼等。在固安小鎮(zhèn)的PPP模式中，政府與選定的社會資本簽署《PPP合作協(xié)議》，按出資比例組建SPV（特殊目的公司），政府指定實施機構(gòu)授予SPV特許經(jīng)營權(quán)，SPV負責提供特色小鎮(zhèn)建設運營一體化服務方案，特色小鎮(zhèn)建成后，通過政府購買一體化服務的方式移交政府，社會資本退出。

明確項目相關(guān)投資回報。PPP項目屬于基礎設施和公用設施建設范圍，在考慮收益時要兼顧社會資本和公眾利益，收益率會比單純的商業(yè)項目低。所以在設計項目時，要明確項目收益及補償來源，主要包括開發(fā)建設成本補償和特許經(jīng)營收益。其次，要明確融資方式和項目周期。特色小鎮(zhèn)是以產(chǎn)業(yè)為發(fā)展根本，故融資應以項目為主體，以項目的未來收益和項目資產(chǎn)作為償還貸款的資金來源和保障，融資方式和成本可由項目的未來現(xiàn)金流和資產(chǎn)來決定。由于項目融資屬于資產(chǎn)負債表外融資，具有有限追索、風險分散、融資比例大等特點，故在考慮融資模式時，應通盤考慮融資主體、項目母公司或?qū)嶋H控制人、項目現(xiàn)狀、增信措施、風控措施、財務狀況、資產(chǎn)等實際情況。一般PPP項目都有長達10-30年的運營期，要靠后期運營的收益來彌補前期投資，因此，需要社會資本方具有強大的運營能力。

還需要強調(diào)的一點是，在當前去房地產(chǎn)化的大背景下，特色小鎮(zhèn)的建設不應成為新一輪的房地產(chǎn)開發(fā)。房地產(chǎn)開發(fā)與國家大力推動特色小鎮(zhèn)的真正意圖——培育特色產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)競爭力背道而馳。2017年5月4日，北京市發(fā)展和改革委員會、市農(nóng)村工作委員會、市規(guī)劃和國土資源管理委員會、市住房和城鄉(xiāng)建設委員會聯(lián)合下發(fā)了《 關(guān)于進一步促進和規(guī)范功能性特色小城鎮(zhèn)發(fā)展有關(guān)問題的通知》(京發(fā)改〔2017〕549號)，該通知明確了嚴禁房地產(chǎn)企業(yè)以特色小鎮(zhèn)名義搞大規(guī)模的商品住宅開發(fā)。在特色小鎮(zhèn)建設過程中各部門要加強產(chǎn)業(yè)管控，對不符合新增產(chǎn)業(yè)禁限目錄的項目，項目審批、核準、備案部門不予批準。加快不符合首都城市戰(zhàn)略定位的產(chǎn)業(yè)淘汰退出和疏解轉(zhuǎn)型，積極引導與首都相適應的服務城市、帶動農(nóng)村、惠及群眾的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。道可特律師事務所地產(chǎn)與基礎設施團隊也將對特色小鎮(zhèn)的進一步建設和發(fā)展給予關(guān)注。

注：

[1]《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號）

[2] BT是英文Build（建設）和Transfer（移交）縮寫形式，意即“建設--移交”，是政府利用非政府資金來進行基礎非經(jīng)營性設施建設項目的一種融資模式。