【案例分析】濟寧市泗水縣泗河源頭幸福健康特色小鎮(zhèn)PPP項目|周一原創(chuàng)

小蜜蜂飛來飛去 2019-02-10

展開全文

一、項目基本情況分析

（一）政府需求

山東省濟寧市泗水縣人民政府提出“山水園林、生態(tài)宜居”的建設目標，以健康養(yǎng)老產業(yè)為引領，打造泗水縣幸福健康養(yǎng)老產業(yè)生態(tài)圈，實現泗水縣生態(tài)效益、社會效益和經濟效益的和諧統(tǒng)一?！吧鷳B(tài)+健康養(yǎng)老”是政府建設泗河源頭幸福健康特色小鎮(zhèn)PPP項目（以下簡稱“泗河源頭幸福健康小鎮(zhèn)”）的現實需求。

（二）產業(yè)特色

以大健康產業(yè)為基礎，引入養(yǎng)老康復、生命科技研發(fā)等健康產業(yè)，同時發(fā)展旅游產業(yè)，打造以“大健康+特色旅游產業(yè)”為特色的特色小鎮(zhèn)。

（三）項目選址

泗河源頭幸福健康小鎮(zhèn)PPP項目建設地點在泗水縣南部，地處泉林國家森林公園。位于山東旅游“濟南-泰山-曲阜-蒙山”黃金線路的中樞地帶，交通便利。項目范圍涉及泗水縣南部泗張鎮(zhèn)全境，屬于城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目。

（四）項目建設范圍

展開剩余88%

由于泗河源頭幸福健康小鎮(zhèn)PPP項目屬于城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，項目類型復雜，涵蓋了公益性項目、準經營性項目、經營性項目及招商引資產業(yè)導入項目，為了項目明確項目邊界，針對不同的項目類型匹配不同的投融資模式，本項目中將特色小鎮(zhèn)的項目整體上分為：PPP模式與產業(yè)導入項目，基礎設施和公共服務項目為PPP模式，特色產業(yè)為產業(yè)導入項目，共分三期項目建設總投資93億，實行邊建設邊運營模式。

一期PPP模式項目包括泗河流域水源地生態(tài)環(huán)境綜合整治項目；田園綜合發(fā)展項目；污水處理站；新型農村社區(qū)改造工程、旅游服務中心、社區(qū)搬遷改造、自然觀光區(qū)。

一期產業(yè)導入項目包括：健康人自體免疫細胞存儲中心、三生園體驗度假村、萬紫千紅生態(tài)保護區(qū)、儒家文化體驗村、大型游樂園、水上娛樂區(qū)。

二、項目PPP模式結構

（一）雙SPV架構實現項目市場化融資運作

本項目PPP運作模式為BOT（建設-運營-移交），由中選的社會資本方與政府共同出資設立基礎設施建設的項目公司（SPV），負責項目的建設、運營維護和移交，為實現項目融資市場化運作，將經營性的產業(yè)導入項目運營單獨設立SPV與基礎設施建設SPV共同運行，以產業(yè)導入運營項目的開發(fā)收益彌補PPP模式基礎設施和公共服務項目的建設投資和成本投入。

（二）項目總合作期設計

由于項目屬于城鎮(zhèn)綜合開發(fā)運營項目，運營期長為30年，擬定建設期：6年，分三期實施。本項目設計總建設期30年期滿各子項目同步移交方式，解決了不同階段項目開發(fā)建設和運營期不一致導致的項目合作期限難以統(tǒng)一的問題。

（三）PPP模式+產業(yè)導入

對于生態(tài)環(huán)境綜合整治工程、新型城鎮(zhèn)化建設工程及市政基礎和公用設施配套工程等公益性質強的項目采用PPP模式，對于文化資源保護開發(fā)等經營性的項目作為產業(yè)投資導入模式實施，由政府對中標社會資本進行一次授權，將基礎設施建設與產業(yè)開發(fā)很好結合在一起，其中產業(yè)導入項目包括了：

1.土地整理

本項目中選社會資本可以通過接受土地儲備機構委托，對項目范圍的土地實施儲備。對于社會資本參與土地儲備整理的問題，財政部《關于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》（財金[2016]91號）規(guī)定：“PPP項目主體或其他社會資本，除通過規(guī)范的土地市場取得合法土地權益外，不得違規(guī)取得未供應的土地使用權或變相取得土地收益，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作，不得借未供應的土地進行融資?！贝隧椖恐型恋卣頉]有作為PPP項目而是作為產業(yè)導入項目，由社會資本接受委托，并不違反上述規(guī)定。

2. 產業(yè)開發(fā)項目：在產業(yè)選擇上本項目結合政府產業(yè)規(guī)劃與發(fā)展需求，包括健康產業(yè)開發(fā)、文化旅游產業(yè)開發(fā)兩大類。健康產業(yè)的開發(fā)主要以健康人自體免疫細胞存儲中心、三生園體驗度假村等為主體，文化旅游產業(yè)開發(fā)主要以包括承擔核心功能的萬紫千紅生態(tài)旅游景區(qū)和以休閑消費聚集為主要功能的旅游配套設施建設兩大類為基礎。

3. 產業(yè)鏈整合開發(fā)

本項目產業(yè)鏈整合開發(fā)包括幸福宜居產業(yè)鏈、健康養(yǎng)老產業(yè)鏈和泛文化旅游產業(yè)鏈。

（四）回報機制設計

本項目以“大健康+旅游產業(yè)”的產業(yè)運營獲得的收益即“使用者付費”的方式彌補PPP模式中基礎設施建設的投資，政府對項目不進行補貼。項目的現金流結構主要體現在服務設施收入、旅游收入和農業(yè)收入及政策補貼收入、專項資金收入，對于項目開發(fā)收入的預測涉及消費人次的預測、消費價格的預測、消費比例增長預測等多方面的綜合預測，收入預測的結果直接影響社會資本的收益模式及金融投資機構風險的承擔程度。本項目中對收入預測需進一步細化收入類型和可實現的收入固定化，綜合測算社會資本的建設投資成本和收益回報平衡，保證社會資本的收益回報。

三、項目亮點

（一）十九大之后以生態(tài)環(huán)境綜合治理為中心的特色小鎮(zhèn)PPP項目是符合國家對發(fā)展生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程的政策要求，本項目以泗河流域水源地生態(tài)環(huán)境綜合整治工程為基礎，通過青界湖水庫、圣公山水源地環(huán)境整治工程、河流生態(tài)環(huán)境保護工程、山體生態(tài)保育工程、水源地景觀價值得到提升。

（二）挖掘大健康產業(yè)內涵，引入養(yǎng)老康復、生命科技研發(fā)等健康產業(yè)，同時發(fā)展旅游產業(yè)，打造以大健康+特色旅游產業(yè)為特色的特色小鎮(zhèn)。既符合政府發(fā)展規(guī)劃和政策支持，同時也符合國家對于健康養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展的趨勢。

（三）發(fā)展田園綜合項目，建設葡萄莊園、茶園、有機農場、生態(tài)果園、菌業(yè)科技示范區(qū)等，進行相關村落改造，精準扶貧，創(chuàng)造當地人民就業(yè)機會，增加經濟收入和政府稅收收入，產生明顯的經濟效益。

四、項目評析

（一）關于特色小鎮(zhèn)已投資建設部分的處理問題

泗河源頭幸福健康小鎮(zhèn)PPP項目在2009年與迪爾有限公司協(xié)議并全方位實施一系列生態(tài)修復、治理與保護工程、青界水庫大壩除險加固工程、整修山區(qū)坡地，安裝綠化滴灌工程，發(fā)展生態(tài)高效農業(yè)；對清界湖周邊三個村莊實行集體搬遷、集中安置。開展植樹造林工程。對于已建設的工程作為特色小鎮(zhèn)前期配套工程的重要組成部分納入本項目，對于已發(fā)生的費用進行評估，已支付的由項目公司成立后6個月向實施機構支付，未支付的由項目公司按協(xié)議支付，計入建設項目總投資。

（二）關于特色小鎮(zhèn)政府和社會資本運營風險承擔問題

泗河源頭幸福健康小鎮(zhèn)PPP項目回報機制為“使用者付費”，社會資本通過對產業(yè)導入項目的開發(fā)運營獲得收益彌補基礎設施及環(huán)境綜合治理工程等PPP項目的投資建設成本，政府不負責補貼責任，對于政府雖然減輕了政府的財政壓力但是把運營的風險承擔全部轉移給社會資本會，對后期社會資本的建設帶來很大壓力甚至有可能造成融資難的問題，影響特色小鎮(zhèn)項目的實施進度。

（三）關于特色小鎮(zhèn)運營績效考核問題

泗河源頭幸福健康小鎮(zhèn)PPP項目的績效考核主要體現在建設期基礎設施的運營維護績效考核、管理服務的績效和旅游項目開發(fā)的旅游服務績效考核，這對于特色小鎮(zhèn)項目的社會資本運營績效考核非常重要，未來在特色小鎮(zhèn)的發(fā)展中還需要不斷完善對于社會資本的綜合運營能力考核。

溫馨提示：本周三在三人行微信群內銳思維咨詢宇文浩將對本案例進行語音分享，歡迎收聽參與交流。（添加群主微信入群：hanxiaoxiao118）

活動通知：

2017年11月10日銳思維咨詢將舉行線下交流活動，分享“城鄉(xiāng)生活垃圾處理產業(yè)投資PPP模型結構設計導則”的那些事，歡迎參加與我們一起交流。