來源：現(xiàn)代咨詢

作者：投融資事業(yè)部 余秀娟

作者簡介

余秀娟，系江蘇現(xiàn)代資產投資管理顧問有限公司投融資事業(yè)部研究員，現(xiàn)代研究院研究員。

摘要：作為特色小鎮(zhèn)開發(fā)類型之一的產業(yè)園區(qū)，利用PPP模式進行綜合開發(fā)不僅能緩解財政資金壓力，還能提高園區(qū)開發(fā)運營效率。本文在闡述園區(qū)PPP開發(fā)的運作方式和回報機制的基礎上，對華夏幸福固安工業(yè)園區(qū)PPP項目作案例分析。最后，本文就園區(qū)開發(fā)PPP模式中項目用地、稅收返還、績效考核等關鍵性問題進行探討，以期為特色小鎮(zhèn)園區(qū)開發(fā)提供些許建議。

關鍵詞：特色小鎮(zhèn) 園區(qū)PPP開發(fā) 稅收返還

2016年7月，住建部、國家發(fā)改委、財政部決定在全國范圍內開展特色小鎮(zhèn)培育工作，10月中旬，住建部公布了首批127個中國特色小鎮(zhèn)名單。隨后，國家發(fā)改委發(fā)布了《關于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設的指導意見》。2017年1月，住建部、國家開發(fā)銀行發(fā)布《關于推進開發(fā)性金融支持小城鎮(zhèn)建設的通知》。在深入推進新型城鎮(zhèn)化的大背景下，多項政策紅利支持使得特色小鎮(zhèn)開發(fā)快速升溫。

一、園區(qū)PPP開發(fā)模式概述

（一）PPP模式適用性分析

國內外的大量實踐表明，通過PPP模式進行園區(qū)綜合開發(fā)具有多方面優(yōu)勢。首先，能夠平滑政府財政支出，緩解政府財政資金壓力，在短時期內加快園區(qū)基礎設施及公共服務設施的建設；其次，PPP模式能夠優(yōu)化項目風險分配，降低全生命周期成本，提高公共服務效率，從而有利于提高園區(qū)綜合開發(fā)和基礎設施建設運營的整體效率；第三，有利于引進具有豐富園區(qū)運營經驗的國內外社會資本參與園區(qū)的開發(fā)和運營，彌補政府能力的不足；第四，社會資本高水準的基礎設施建設運營水平將顯著提升園區(qū)的整體品質，有利于項目用地范圍內儲備土地的出讓，有利于園區(qū)招商。

（二）開發(fā)方式：分項開發(fā)與綜合開發(fā)

通常園區(qū)開發(fā)由一系列獨立而又關聯(lián)的子項目組合而成，包括規(guī)劃咨詢服務、土地整理投資、基礎設施建設、公共設施建設、產業(yè)引入與招商服務、園區(qū)運營服務等內容，具備投資大、運營周期長、綜合性強等特征。綜合目前的實踐，園區(qū)開發(fā)方式主要是分項開發(fā)和綜合開發(fā)。

園區(qū)分項開發(fā)，即對園區(qū)開發(fā)項目中具有綜合性的眾多子項目，拆分成一個個獨立的單一項目或以單一項目為主輔之以少量相關內容的“打包”項目進行運作。如園區(qū)規(guī)劃設計采取服務外包的運作方式，土地整理和基礎設施建設采取政府付費方式，招商引資采取管理服務方式，園區(qū)運營采取委托經營方式。

園區(qū)綜合開發(fā)，旨在充分發(fā)揮園區(qū)開發(fā)項目的綜合性、系統(tǒng)性優(yōu)勢，將園區(qū)開發(fā)作為一個整體項目，對規(guī)劃設計、土地整理和基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展和運營主要環(huán)節(jié)采取分批、分期開發(fā)的方式進行運作。

表 園區(qū)不同開發(fā)方式的優(yōu)劣勢對比

綜合比較兩者的優(yōu)劣勢，從政府風險可控、可操作等角度出發(fā)，園區(qū)開發(fā)更多采取綜合開發(fā)方式。同時，根據(jù)《國家發(fā)展改革委關于加快美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設的指導意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2125號），在完善功能并強化基礎設施支撐方面，“鼓勵綜合開發(fā)，形成集交通、商業(yè)、休閑等為一體的開放式小城鎮(zhèn)功能區(qū)?！币虼耍疚闹饕接憟@區(qū)綜合開發(fā)模式。

二、園區(qū)PPP綜合開發(fā)模式

（一）運作方式

產業(yè)園區(qū)PPP模式通常采用BOT運作方式，即園區(qū)所在政府授權園區(qū)管委會/相關職能部門作為項目發(fā)起方，擇優(yōu)選擇對園區(qū)建設運營有豐富經驗和綜合實力的社會資本，并由政府指定出資方與社會資本共同出資組建PPP項目公司。由園區(qū)管委會與項目公司簽署PPP項目合同，授權其在項目合作期內負責園區(qū)的投資、建設和運營。合作期滿后，項目公司將園區(qū)資產無償移交給政府指定的機構。項目公司通過項目經營收入、項目可行性缺口補助獲取合理的投資回報。根據(jù)項目具體情況，園區(qū)開發(fā)PPP模式合作期限設定為10-30年。該模式下PPP運作方式見下圖所示：

圖1 項目PPP運作方式圖

該運作結構中，政府股東作為政府出資人代表，可以參與項目公司的組建以及公司章程的制定等，同時對重大事項有一票否決權，從而在園區(qū)開發(fā)過程中有效地約束社會資本的行為，保證公共安全和公共利益不受侵犯。政府方股東也將承擔一定責任，減少社會資本在項目運作過程中的壓力和阻力，保證園區(qū)建設的順利推進。

（二）回報機制

社會資本作為園區(qū)開發(fā)主體，從土地整理一直延伸到園區(qū)運營，其利益來源于多方面。對地方政府而言，在增加財政收入的同時也能提高當?shù)厣鐣б?。項目合作方具體的回報機制如下：

1、社會資本方

稅收返還。社會資本方在引入相關產業(yè)和項目落地小鎮(zhèn)時，往往政府也有相應的招商獎勵補貼或者各項收入返還兜底。

基礎建設收益。通常是社會資本方根據(jù)政府授權，對小鎮(zhèn)范圍內的土地進行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當?shù)氖姓涮自O施建設，變毛地為熟地后，獲得政府支付的土地整理和公共基礎設施的工程建設收益。

地產項目收益。主要指二級開發(fā)，即企業(yè)通過地產銷售和自持物業(yè)經營獲利。包括旅游地產租售、商業(yè)地產租售、工業(yè)地產租售、居住地產租售等。雖然在特色小鎮(zhèn)的建設過程中，以地產運作的理念去打造小鎮(zhèn)是為人排斥的，從企業(yè)角度來看，這的確是一個快速實現(xiàn)投資回報的模式，且通過特色小鎮(zhèn)政策可以獲得土地，這也是不少房地產等開發(fā)商進入特色小鎮(zhèn)開發(fā)的原動力，因此這也是一種較為重要和普遍的盈利模式，更多的是由地產商或地產主導的投資商操盤，在開發(fā)地產的同時，配套度假型項目實現(xiàn)盈利。

特色產業(yè)收益。主要是指特色產業(yè)項目開發(fā)與，涉及科教文衛(wèi)等產業(yè)事業(yè)導入及產業(yè)園、孵化園等產業(yè)本身開發(fā)。小鎮(zhèn)自身能夠依托優(yōu)勢產業(yè)形成產業(yè)盈利鏈條，同時與科教文衛(wèi)產業(yè)結合實現(xiàn)盈利，該類型一般自身產業(yè)基礎較為雄厚，需要充分結合已有產業(yè)優(yōu)勢，進行適度科教文衛(wèi)產業(yè)融入、功能拓展和環(huán)境營造。

2、地方政府

政府是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的最主要推動者，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展不僅可以推動地方經濟的快速發(fā)展升級和就業(yè)人口的聚集，也給政府帶來了巨大收益。

稅收收入。特色產業(yè)作為特色小鎮(zhèn)的核心，以特色產業(yè)為核心而發(fā)展聚集的產業(yè)鏈上下游企業(yè)將給政府帶來巨大的稅收收益和就業(yè)人口，從而帶動地方的發(fā)展。同時，還可以帶動當?shù)匕傩盏闹赂辉鍪?，實現(xiàn)精準扶貧。

土地溢價。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展成熟必將帶來周邊土地的溢價，政府通過土地財政可以獲得大量收入。除了這些財政收益以外，特色小鎮(zhèn)將為地方帶來更多無形的收益，如城市環(huán)境的優(yōu)化、民生的改善、城市影響力的提升、產業(yè)生態(tài)圈的形成、就業(yè)增加和更多高素質人才的聚集等等，這些難以用金錢衡量的社會經濟環(huán)境改善，是政府大力推動特色小鎮(zhèn)開發(fā)的重要動力。

（三）運作案例——華夏幸福

本文以華夏幸福投資開發(fā)固安工業(yè)園區(qū)為例，介紹園區(qū)綜合開發(fā)PPP模式，以提供參考價值和借鑒意義。

1、項目背景

固安工業(yè)園區(qū)地處河北省廊坊市固安縣，與北京大興區(qū)隔永定河相望，距天安門正南50公里，園區(qū)總面積34.68平方公里。

2002年固安縣政府決定采用市場機制引入戰(zhàn)略合作者，投資、開發(fā)、建設、運營固安工業(yè)園區(qū)。同年6月，通過公開競標，固安縣人民政府與華夏幸福基業(yè)股份有限公司(簡稱“華夏幸福公司”)簽訂協(xié)議，正式確立了PPP合作模式。按照工業(yè)園區(qū)建設和新型城鎮(zhèn)化的總體要求，采取“政府主導、企業(yè)運作、合作共贏”的市場化運作方式，傾力打造“產業(yè)高度聚集、城市功能完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美”的產業(yè)新城。

2、運作模式

固安縣政府與華夏幸福公司簽訂排他性的特許經營協(xié)議，設立三浦威特園區(qū)建設發(fā)展有限公司（簡稱“三浦威特”）作為雙方合作的項目公司（SPV），華夏幸福公司向項目公司投入注冊資本金與項目開發(fā)資金。項目公司作為投資及開發(fā)主體，負責固安工業(yè)園區(qū)的設計、投資、建設、運營、維護一體化市場運作，著力打造區(qū)域品牌；固安工業(yè)園區(qū)管委會履行政府職能，負責決策重大事項、制定規(guī)范標準、提供政策支持、制訂基礎設施及公共服務價格以及質量的監(jiān)管等，以保證公共利益最大化。

基于政府的特許經營權，華夏幸福公司為固安工業(yè)園區(qū)投資、建設、開發(fā)、運營提供一攬子公共產品和服務，包括土地整理、基礎設施建設、公共設施建設、產業(yè)發(fā)展服務，以及咨詢、運營服務等。

圖2 固安工業(yè)園PPP運作方式

3、投融資結構

通過特許經營協(xié)議，固安縣政府將特許經營權授予三浦威特。三浦威特作為華夏幸福公司的全資公司，負責固安工業(yè)園區(qū)的項目融資，并通過資本市場運作等方式籌集、墊付初期投入資金。此外，三浦威特與多家金融機構建立融資協(xié)調機制，進一步拓寬了融資渠道。

4、回報機制

為滿足固安工業(yè)園區(qū)的商業(yè)可行性，根據(jù)產業(yè)園區(qū)基本特征及PPP相關政策法規(guī)，項目采用使用者付費+可行性缺口補助的回報機制，即項目運營階段獲得經營收入，同時政府按約定向項目公司提供可行性缺口補助。項目公司收入來源于以下兩方面：

①使用者付費。項目公司收取辦公場地租金、物業(yè)服務費等方式獲得收益，即采用使用者付費模式。

②可行性缺口補助。園區(qū)投資建設投入由地方政府各項收入進行部分返還，尤其是稅收返還。地方政府將委托區(qū)域內所取得的各項收入地方留成部分優(yōu)先用于區(qū)域開發(fā)建設各項工作的投入，進行分期返還。其中，地方政府留成部分收入主要包括：稅收、土地使用權出讓收入、專項收入、專項基金等。對公共設施建設和基礎設施建設投資，地方政府按這部分建設投資額返還15%的利潤；對土地整理的利潤，則按整理成本的15%計取；對規(guī)劃設計、咨詢等服務費用，按照成本費用的110%計?。粚Ξa業(yè)發(fā)展服務費，按照服務費用的45%計取。

圖3 固安工業(yè)園區(qū)PPP模式回報機制

固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化PPP模式屬于在基礎設施和公用設施建設基礎上的整體式外包合作方式，形成了“產城融合”的整體開發(fā)建設機制，提供了工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設和區(qū)域經濟發(fā)展的綜合解決方案。

三、園區(qū)開發(fā)PPP模式的關鍵性問題

（一）妥善處理PPP項目用地

一級土地開發(fā)能否納入PPP合作范圍，一直是園區(qū)開發(fā)類PPP項目主要爭議點之一。財金[2016]91文指出，PPP項目主體或其他社會資本不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作，故單獨將土地一級開發(fā)工作實施PPP項目并不符合要求。而財綜[2016]4明確：“土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)”，表明土地收儲和前期開發(fā)的相關工作應由土儲部門承擔，但前期開發(fā)中的基建工作還需通過公開招標的方式選擇有資質的第三方單位進行。

在實踐中，鑒于土地一級開發(fā)作為園區(qū)開發(fā)的重要組成部分，且與社會資本方后續(xù)提供的規(guī)劃、設計、產業(yè)招商服務等關系密切，園區(qū)開發(fā)主要通過兩種方式將土地一級開發(fā)納入PPP模式中：一是政府相關部門已經完成了項目所需用地的一級開發(fā)，相關開發(fā)成本計入項目總投資。二是生地直接打包入PPP項目，社會資本方按合同要求承擔土地一級開發(fā)的施工任務，相關開發(fā)成本計入項目總投資。如華夏幸福、宏泰、中信等各大上市公司及央企在開發(fā)園區(qū)和特色小鎮(zhèn)項目時，普遍采用第二種方式把土地一級開發(fā)打包入項目中，實現(xiàn)土地一、二級聯(lián)動開發(fā)。

除了是否納入PPP項目合作范圍外，關于園區(qū)開發(fā)PPP項目用地還應注意以下兩點：其一，項目用地者與社會資本方“兩招并一招”。即“在市、縣國土資源主管部門編制供地方案、簽訂宗地出讓（出租）合同、開展用地供后監(jiān)管的前提下，通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實施”（財金[2016]91號），以確保項目社會資本方順利取得項目建設用地使用權。其二，政府付費不得與土地出讓收入直接掛鉤。根據(jù)我國土地財政收支兩條線原則，土地出讓收入必須進國庫列入收入預算，而園區(qū)PPP的政府付費通常以政府一般預算支出形式（或以基金預算調入一般預算）對項目進行補助。

（二）采購合適的社會資本

政府選擇社會資本方時須綜合考慮園區(qū)開發(fā)的要素需求，社會資本方是否愿意長期經營園區(qū)、注重產業(yè)建設和企業(yè)服務，社會資本方在融資、運營、服務、資源利用、平臺式整合等領域的能力。一般而言，園區(qū)開發(fā)項目的規(guī)模大、周期長、內容復雜、資金需求高，可以選擇具有較強融資能力的城市綜合運營商作為社會資本方，或是考慮包括金融機構在內的財務投資者和以運營商為主的專業(yè)投資者等多家企業(yè)組成的聯(lián)合體。

PPP項目通常采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等方式進行社會資本的招選，而根據(jù)財金[2014]113號文規(guī)定：“公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項目”，鑒于園區(qū)綜合開發(fā)PPP項目自身所包含子項目的多樣性和復雜性，其邊界條件和經濟參數(shù)不容易確定，實操中公開招標并非是最適合的項目招選方式。而競爭性磋商無論是體現(xiàn)采購方式的公開競爭程度，還是體現(xiàn)政府方和社會資本方就項目本身的溝通深度上，均更加適合作為片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目的采購方式。

（三）解決項目融資難問題

基于園區(qū)開發(fā)期長，投資大，在PPP項目全生命周期不同階段對融資的要求也不同。因此，項目公司需要根據(jù)項目進展需求和綜合體內項目平衡選擇融資方式，目前可采取的融資方式主要包括股權融資、銀行借貸、資產證券化、發(fā)債等。

1、以產業(yè)基金為主的股權融資。PP項目成立初期，以PPP產業(yè)基金為主的股權融資對園區(qū)開發(fā)能起到強有力的支撐作用。相對于金融機構主導、社會企業(yè)主導基金，政府主導的產業(yè)基金中政府作為劣后級出資人，承擔主要風險，更有利于園區(qū)開發(fā)融資。

2、銀行貸款。由于項目公司前期開發(fā)園區(qū)尚未形成資產，很難利用已有資產進行抵押貸款。實操中，項目公司積極與政府方溝通，可通過運營項目（如現(xiàn)金流穩(wěn)定的項目）成為納入政府采購目錄的項目，同時爭取能進入貸款審批“綠色通道”，以獲取貸款并提升貸款速度。此外，特色小鎮(zhèn)專項建設基金作為一種長期的貼息貸款，也將成為優(yōu)秀的特色小鎮(zhèn)的融資渠道。

3、發(fā)行債券。項目公司在滿足發(fā)行條件的前提下，可以在交易商協(xié)會注冊后發(fā)行項目收益票據(jù)，可以在銀行間交易市場發(fā)行永（可）續(xù)票據(jù)、中期票據(jù)、短期融資債券等債券融資，也可以經國家發(fā)改委核準發(fā)行企業(yè)債和項目收益?zhèn)€可以在證券交易所公開或非公開發(fā)行公司債。

4、資產證券化。特色小鎮(zhèn)建設涉及到大量的基礎設施、公用事業(yè)建設等，對“基礎資產”權屬清晰的部分，可以嘗試使用這種金融創(chuàng)新工具，作為融資模式一個有益的補充。

（四）確保稅收返還合規(guī)性

在現(xiàn)有的園區(qū)綜合開發(fā)PPP實踐中，有些合作協(xié)議對園區(qū)內土地出讓收入、相關稅收收入、非稅收入的分成問題進行了明確約定。事實上，此類約定不符合國務院辦公廳《關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）以及國務院《關于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)〔2014〕62號）的規(guī)定精神，因此建議PPP項目協(xié)議中不要體現(xiàn)具體的分成約定。

為了提升社會資本的投資信心，可將合作協(xié)議中的相關表述作出適當調整：取消有關收入分成的明確約定，表述為社會資本有權定期向園區(qū)方面申請支付上一期的可用性服務費、運營維護費以及相關咨詢服務費，這樣可以在一定程度上降低園區(qū)方面的違規(guī)風險，同時能兼顧社會資本對園區(qū)收入的比例要求。

（五）設置科學的績效考核

就園區(qū)綜合開發(fā)PPP項目而言，政府付費或可行性缺口補助應以績效考核評價為參考基礎進行支付。由于園區(qū)子項目眾多、類型多樣等因素，其績效考核內容、考核指標、考核方式等更為復雜。

此類項目績效考核體系可分為建設指標、運營維護指標兩大類，并設置相應的權重。在此基礎上，根據(jù)建設階段、運維階段的項目合作內容，分別細化指標。如關于土地整理拆遷、平整及配套建設的績效考核，則可設定編制土地整理項目實施方案、土地整理的實施、土地整理的管護等方面的考核指標；關于產業(yè)導入和產業(yè)發(fā)展服務的績效考核指標可有：按照約定協(xié)助土地出讓情況、提供區(qū)域內的產業(yè)定位及規(guī)劃服務并積極協(xié)同政府相關部門開展招商引資等服務情況、產業(yè)導入及發(fā)展服務方案落實情況等。

園區(qū)綜合開發(fā)PPP項目多以各子項目作為績效考核的單位，考核周期上通常采用季度考核與年度考核相結合的方式。根據(jù)量化評分的考核結果，按照約定方式進行付費，建立激勵與懲罰機制。此外，需要注意的是，為突出特色小鎮(zhèn)“產城融合”特征，園區(qū)綜合開發(fā)既要考核單個的重大項目，也要考核產城整體。

（六）嚴格控制財承10%紅線

園區(qū)類PPP項目前期投資額巨大，投資周期長，政府財政支出很容易突破上述10%紅線，存在項目實施與現(xiàn)行財政可承受能力不匹配等難題，可能會阻礙項目的落地。

針對財政部明確PPP項目需要進行財政可承受能力評價，“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”，可以考慮用全口徑財政預算來區(qū)分一般公共預算和政府性基金，將土地出讓金定向支付部分從10%的紅線統(tǒng)計口徑中核減。同時考慮園區(qū)PPP項目前期投入大，能產生的一般公共預算收入少的特點，探索跨年度的綜合財政預算， 以中長期財政支出責任評估替代年度預算評估。