對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)案件的處罰決定書中幾個(gè)問(wèn)題的探討


無(wú)照經(jīng)營(yíng)是我們基層執(zhí)法中最為常見(jiàn)的一類案件，在《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》（以下簡(jiǎn)稱辦法）自2003年3月1日起施行以來(lái)，我縣工商部門積極運(yùn)用該辦法，查處了大量的無(wú)照經(jīng)營(yíng)案件。然而在這類案件的查處中，由于執(zhí)法人員對(duì)法規(guī)條文的理解認(rèn)識(shí)上存在著一些分歧，以致在行政處罰決定書制作上沒(méi)有很好地規(guī)范統(tǒng)一，出現(xiàn)了一些不必要的混亂。下面筆者就此談?wù)剮c(diǎn)看法，以期在商討中達(dá)成共識(shí)，從而進(jìn)一步促進(jìn)我局執(zhí)法水平的提高。
一、案件定性表述方面。目前，我局在此類案件的行政處罰決定書中，對(duì)當(dāng)事人違法行為定性上，一般表述為：“當(dāng)事人的**行為，違反了《辦法》第二條、第四條第一款第*項(xiàng)的規(guī)定，屬無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為?！睂?duì)于這一表述，筆者認(rèn)為有欠不妥?！掇k法》第二條為“任何單位和個(gè)人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定，從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)”。當(dāng)事人無(wú)照經(jīng)營(yíng)，即違反了此條的規(guī)定，對(duì)于這一點(diǎn)大家無(wú)可爭(zhēng)議。第四條第一款為“下列違法行為，由工商行政管理部門依照本辦法的規(guī)定予以查處：（一）應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件和營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為；……”。從第四條第一款條文的字面意思來(lái)看，其涵義是指下列五種違法行為（無(wú)照經(jīng)營(yíng)的五種表現(xiàn)形式：無(wú)證無(wú)照，直接無(wú)照，有證無(wú)照，照已失效，無(wú)證有照），由工商部門依法進(jìn)行查處，這也即是一個(gè)授權(quán)性規(guī)定，即授權(quán)工商部門查處各類無(wú)照經(jīng)營(yíng)的違法行為。無(wú)論當(dāng)事人怎樣從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其行為都不會(huì)違反國(guó)家對(duì)工商部門授予查處權(quán)的規(guī)定，其行為也只是國(guó)家授權(quán)工商部門予以查處的對(duì)象。因此，說(shuō)當(dāng)事人違反了《辦法》第四條第一款第*項(xiàng)的規(guī)定，是明顯錯(cuò)誤的。筆者認(rèn)為，對(duì)當(dāng)事人違法行為定性上，表述為“當(dāng)事人的**行為，違反了《辦法》第二條的規(guī)定，屬于《辦法》第四條第一款第*項(xiàng)規(guī)定的***（如應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件和營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)）無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為，則較為恰當(dāng)。
二、案件處罰表述方面。此類案件，對(duì)當(dāng)事人如何處罰，執(zhí)法人員的目的是一致的，也就是既糾正當(dāng)事人的違法行為，又對(duì)其進(jìn)行沒(méi)收違法所得、罰款等。但在處罰的具體表述及引用相關(guān)法規(guī)條文上，我局執(zhí)法人員意見(jiàn)不一，目前在處罰決定書中大致有三種表述形式：
1.依據(jù)《辦法》第九條第一項(xiàng)、第十四條第一款的規(guī)定，作出如下行政處罰：責(zé)令停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（或責(zé)令停止**無(wú)照經(jīng)營(yíng)活動(dòng)）；沒(méi)收違法所得；罰款等。
2．依據(jù)《辦法》第十四條第一款的規(guī)定，作出如下行政處罰：依法予以取締；沒(méi)收違法所得；罰款等。
3．依據(jù)《辦法》第十四條第一款的規(guī)定，作出如下行政處罰：
責(zé)令停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（或責(zé)令停止**無(wú)照經(jīng)營(yíng)活動(dòng)）；沒(méi)收違法所得；罰款等。
對(duì)于上述三種表述形式，下面筆者提出自已的意見(jiàn)。
1、第一種表述形式中引用《辦法》第九條第一項(xiàng)作為處罰依據(jù)是不妥的?！掇k法》第九條的規(guī)定為“ 縣級(jí)以上工商行政管理部門對(duì)涉嫌無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行查處取締時(shí)，可以行使下列職權(quán)：（一）責(zé)令停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；……”。筆者認(rèn)為此處的“責(zé)令停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”與作為行政處罰的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”有所不同，不能作為行政處罰。這是因?yàn)椋簩?duì)一個(gè)取得合法主體資格的經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，因其行為違反了法律法規(guī)的規(guī)定，而被行政機(jī)關(guān)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，這是對(duì)已經(jīng)取得的行政許可的撤消，當(dāng)然是一種行政處罰；而對(duì)于未取得許可資格就從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，行政機(jī)關(guān)責(zé)令其停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并不是對(duì)其經(jīng)營(yíng)資格的剝奪，而是要求他履行原本就應(yīng)當(dāng)履行的“任何單位和個(gè)人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定，從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)”的法定義務(wù)。因此，對(duì)未取得合法經(jīng)營(yíng)資格而從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，《辦法》第九條第一項(xiàng)規(guī)定的工商機(jī)關(guān)“責(zé)令停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，不是一種行政處罰，而是屬于行政強(qiáng)制措施類的“責(zé)令改正”。為此，筆者認(rèn)為第一種表述形式中將行政強(qiáng)制措施的有關(guān)規(guī)定，引作行政處罰的依據(jù)是不恰當(dāng)?shù)摹?/span>
2第二種表述形式中將“依法予以取締”作為行政處罰也是不妥的?！缎姓幜P法》中未將“取締”列為行政處罰的一個(gè)種類，目前其他有關(guān)法律、行政法規(guī)也尚未有見(jiàn)明確將“取締”規(guī)定為一種行政處罰種類的情形。“取締”在《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中解釋的涵義為“明令取消或禁止”，依通常理解“依法予以取締”是指執(zhí)法機(jī)關(guān)依法對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)者，采取查封、扣押等方式，以終止其繼續(xù)從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)的違法活動(dòng)，其涵義較為籠統(tǒng)?！掇k法》第九條也規(guī)定了工商機(jī)關(guān)在查處取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)時(shí)可以行使多種職權(quán)。在目前情況下，雖然《辦法》第十四條規(guī)定了“對(duì)于無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為，由工商行政管理部門依法予以取締”，然而在實(shí)際執(zhí)法中，如何具體執(zhí)行“取締”，沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定，難以操作，所以筆者認(rèn)為將“依法予以取締”作為行政處罰有所不妥。
3．第三種表述形式中所述的“責(zé)令停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（或責(zé)令停止**無(wú)照經(jīng)營(yíng)活動(dòng)）”沒(méi)有明確的法律依據(jù)，也是不妥的。有些同志認(rèn)為“依法予以取締”，即包括此種意思，這是對(duì)其涵義的引申，但這只是個(gè)人理解，不符合“法無(wú)明文規(guī)定不為罰”原則。
根據(jù)以上分析，筆者的觀點(diǎn)是適用《辦法》查處無(wú)照經(jīng)營(yíng)案件，在制作行政處罰決定書，對(duì)當(dāng)事人的處罰表述時(shí)應(yīng)區(qū)分兩種情況，作不同的表述。
1.在查處取締過(guò)程中，已對(duì)當(dāng)事人下達(dá)責(zé)令改正通知書，責(zé)令當(dāng)事人停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，且當(dāng)事人在處罰決定書下達(dá)之前已停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的；或當(dāng)事人在行政處罰決定書下達(dá)前自動(dòng)停止了相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的。對(duì)于這種情況可直接表述為：依據(jù)《辦法》第十四條第一款的規(guī)定作出如下行政處罰：沒(méi)收違法所得，罰款等。
2.當(dāng)事人在行政處罰決定書下達(dá)前未停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，作如下表述：依據(jù)《行政處罰法》第二十三條即“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或限期改正違法行為”和《辦法》第十四條第一款的規(guī)定，責(zé)令當(dāng)事人當(dāng)事人改正或限期改正無(wú)照經(jīng)營(yíng)的違法行為，并作出如下行政處罰：沒(méi)收違法所得，罰款等